ANALÝZA AKTUÁLNÍ EKONOMICKÉ SITUACE

Z krize nevedou snadná východiska a náklady musejí nést všichni

26. 6. 2009 / Jaroslav Ungerman

Vývoj veřejných financí v posledních zhruba deseti letech proto vyvolává řadu otázek a problémů, nad kterými stojí za to se zamyslet. Klíčovým problémem soustavy veřejných problémů je patrně problém udržitelnosti jejich dosavadního modelu vývoje.

Pokud bychom měli tento model ve stručnosti charakterizovat, pak můžeme říci, že jeho výchozím momentem je idea o tom, že jak snižování daní - zejména přímých, tak i snižování daňové kvóty stimuluje hospodářský vývoj tak, že ho trvale urychluje a tedy i při snižování daní do státní pokladny přitéká stále větší objem daní a tudíž soustava rozpočtů směřuje k vyrovnanému rozpočtovému hospodaření. A dále – pokud je nutno snižovat rozpočtové deficity, pak nejdůležitější cestou je restrikce nadměrných výdajů, zejména pak tzv. mandatorních výdajů.

To je ve velké stručnosti a i při určitém přípustném zjednodušení základní idea, která ovládala výchozí přístupy k tvorbě daní a také státního rozpočtu – jako ústředního prvku soustavy veřejných financí - v celé uplynulé dekádě. Zda byl tento přístup úspěšný či nikoli, je možno říci již nyní. Soustava státního rozpočtu trvale tenduje k deficitu a tento deficit se v příštích letech výrazně prohloubí.

Výchozí parametry soustavy veřejných financí v letech 2000 – 2007 ukazuje následující tabulka. V ní jsou uvedeny pro větší přehlednost příjmy, v nichž jsou zahrnuty rozhodující položky příjmů a zejména se pak sleduje objem běžných příjmů. Přitom je zachycen vývoj hlavních zdrojů příjmů státního rozpočtu , kde právě v tomto období probíhal největší pohyb ve smyslu snižování resp. úprav hlavních parametrů.

Vedle příjmů jsou dále údaje o vývoji výdajů veřejných rozpočtů za stejné období. V tomto případě se omezíme pouze na agregovaná data a také na vývoj deficitu.

Vývoj deficitu je sledován ve dvou veličinách - jednak jako celkový deficit mezi celkovými příjmy a výdaji veřejných rozpočtů a jednak jako běžný deficit tj. jako rozdíl mezi běžnými příjmy a běžnými výdaji tak, jak je běžně sleduje statistika.

Je nutno také dodat, že český státní rozpočet v sobě zahrnuje položku jednak příjmů sociálního pojištění a jednak také výdajů sociálního pojištění, které – jak je zřejmé z tabulky - celý rozpočet výrazně deformují, zejména pokud se hovoří o mandatorních výdajích. Překračuje-li sociální pojištění více než třetinu běžných příjmů a analogicky také výdajů státního rozpočtu, pak to vyvolává zdání, že je rozpočet v příliš velkém stupni z hlediska svých výdajů předurčen a tudíž není možné v těchto výdajích provádět restrikce.

Uvedené specifikum státního rozpočtu je do značné míry anachronismem. Bylo by daleko lepší, kdyby tyto výdaje byly zcela osamostatněny ze státního rozpočtu např. ve formě samostatné veřejnoprávní Sociální pojišťovny. V té chvíli by diskuse na téma vysokého podílu mandatorních výdajů mohly ustat. Bohužel je nutno říci, že za posledních deset let se o vytvoření Sociální pojišťovny nejednou hovořilo, žádná vláda však nedokázala tuto myšlenku uvést do praxe.

Tento existující systém tak ve značné míře deformuje soustavu státního rozpočtu – i když na obou stranách – ve výdajích i v příjmech. Nicméně i kdyby byl systém sociálního pojištění osamostatněn a vyčleněn ze státního rozpočtu, byl by součástí systému veřejných financí. Hlavní efekt vyčlenění sociálního pojištění resp. Sociální pojišťovny by byl především v přehlednosti státního rozpočtu.

Diskuse o mandatorních výdajích je také svým způsobem uměle vyvolávaná, a to především nedostatkem příjmů (nejde-li o jiné důvody). Hlavním důvodem stesků na údajně vysoký podíl mandatorních výdajů je fakt, že zhruba čtyři pětiny výdajů rozpočtu je předurčeno jak minulostí tak i přijatými zákony atd. Přitom tyto diskuse, často vedené velmi vášnivě, jsou málo účelné. Existuje snad někde nějaká poučka resp. bylo při těchto diskusích někdy řečeno, jaký podíl mandatorních výdajů je optimální – polovina rozpočtu, nebo jedna pětina nebo kolik?

Tato diskuse je v jistém smyslu těžko pochopitelná. Ukažme si to na příkladu normálně fungující firmy. Také taková firma musí vydávat peníze na nákup materiálu, energie, pracovních sil, platit daně, platit za investice. Všechny tyto výdaje jsou předurčeny tím, že firma chce fungovat a prosperovat. Pokud to nebude dělat, pak zaniká. Volnost firmy v rozhodování o svých výdajích je tak v podstatě redukována jen na velikost jejího zisku a to je zpravidla – v optimálním případě - do jedné pětiny jejích příjmů.

Státní rozpočet je na tom obdobně. Má-li fungovat stát, pak také musí platit někdo jeho zaměstnance, někdo musí udržovat státní majetek a investovat (z praxe víme, že mnohé výdaje tohoto charakteru jsou v rozpočtu rozloženy na několik let a tedy předurčeny). Kdo jiný než stát má investovat do výstavby silic a celé infrastruktury zajišťující fungování moderní společnosti. Přes rozpočet také plynou peníze pro důchodce atd. a to rozhodně nejsou daně, ale peníze, které si tam lidé odkládají a na ty rozpočet nemá právo sáhnout. Zcela logicky proto rozpočet nemůže nemít poměrně malou volnost v nakládání s prostředky, které má k dispozici.

Proto všechny úvahy o vysokém podílu mandatorních výdajů státního rozpočtu jsou tak pravděpodobně do jisté míry jen vyjádřením toho, že je to nepochopení problému. Ovšem daleko nejspíše jde o zcela vědomý atak na redukci systémů sociálního pojištění a důchodové systémy. Nikoli zřídka se s touto diskusí setkáváme tam, kde se mandatorní výdaje ztotožňují s výdaji na sociální systémy, zdravotnictví apod.

Tato diskuse je však také – pravděpodobně – i výrazem jisté bezradnosti a nekoncepčnosti rozpočtové politiky, do které se náš systém veřejných rozpočtů v posledních letech dostal.

Dále je nutno také dodat, že ukazatel běžných výdajů není zcela odpovídající. Nezachycuje totiž výdaje investiční povahy, které rozpočet vždycky uskutečňuje. Přitom z povahy těchto výdajů by mělo být jasné, že i část investičních výdajů musí být hrazena z běžných daňových příjmů rozpočtu podobně jako je tomu při hospodaření firemním. Při normálním firemním hospodaření se musí vytvářet dostatek zdrojů i na odpisy a z nich hradit investiční rozvoj resp. obnovu investic. Nicméně jde o určitý úzus při označování těchto položek, který rozhodně neznamená žádné významné zkreslení skutečnosti.

Jak je patrné v letech 2000 - 2007 se vztah mezi běžnými výdaji a běžnými příjmy vyvíjel relativně dobře. Deficit vznikající zde v první polovině dekády se změnil v přebytek, který v závěru sledovaného období byl již výrazný.

Pokud budeme sledovat vývoj deficitu zahrnujícího i výdaje investiční povahy, pak i v tomto deficitu lze sotva hovořit o jednoznačné tendenci. Jen v posledním roce se výrazně zmenšuje.

Podrobnější pohled na strukturu výdajů ovšem ukazuje, že vývoj deficitu výrazně osciluje v jednotlivých letech a je patrné, že tak se tak děje na úkor vývoje investičních výdajů. Běžné výdaje přece jen mají určitý rostoucí trend.

V roce 2005 se investiční výdaje snižují oproti předchozímu roku, v roce 2006 – ve volebním roce - se pak výrazně zvyšují, aby vzápětí znovu poklesly. I tento ukazatele tak ukazuje další tendenci státního rozpočtu stejně jako veřejných rozpočtů – politický konjukturalismus.

Je přirozeně otázkou, zda podobné kolísání výdajů na investice je racionální či nikoli. Obvykle je sice možné hovořit o tom, že investice se uskutečňují až tehdy, kdy se na ně vytvoří dostatek zdrojů, ale to pravděpodobně nebude tento příklad. Podrobnější pohled na jejich vývoj by totiž ukázal, že v tomto období se vyvíjejí krajně nerovnoměrně a sotva tedy mluvit o tom, že by to byl výsledek spontánního přirozeného vývoje, jak by to nakonec v tak velkém systému, jakým je celá rozpočtová sféra resp. ekonomika mělo být.

Z toho pak vyplývá i další dílčí závěr – investiční výdaje jsou těmi, v nichž se uskutečňují různé restrikce, jestliže si to situace rozpočtu vyžaduje resp. je-li nutné dosáhnout určeného deficitu.

Jedním z problémů rozpočtové politiky uplynulého období pak bylo to, že běžné příjmy rozpočtu nebyly schopny zajistit plynulý vývoj ekonomiky rozpočtové sféry, nebyly schopny zajistit běžný chod ekonomiky. Tím máme na mysli stav, kdy soustavně docházelo k vytváření deficitů a navíc v době, kdy ekonomika prožívala období relativní prosperity.

Jedním z možných způsobů, jak zachytit vývoj českých rozpočtů v minulých letech je právě porovnat růst hrubého domácího produktu s dynamikou vývoje běžných či celkových příjmů veřejných rozpočtů. Takové porovnání může ukázat, zda je systém výběru běžných příjmů státního rozpočtu dostatečně pružný, zda dokáže reagovat na dynamiku hospodářského růstu či naopak, zda je setrvačný a na změnu dynamiky nereaguje.

Vývoj v tomto období charakterizují tato data.

Již na první pohled je patrné, že výraznější závislost mezi růstem příjmů rozpočtu a růstem HDP (v běžných cenách) v tomto období je jen obtížně identifikovatelná. Pro roky 2000 – 2003 by snad mohlo platit, že tam rozpočtová politika sledovala snahu zrychlit růst běžných příjmů rozpočtu a zajistit jejich rychlejší růst než byl růst nominálního HDP. Důvod byl také jasný – období do roku 2000 bylo obdobím, kdy zde byly značné (v tehdejším měřítku) rozpočtové deficity a tudíž bylo logické v příštím období nastoupit cestu snižování těchto deficitů.

Naproti tomu období po roce 2002 se vyznačuje – ze všeho nejvíce – ztrátou zřetelné jednotící linie rozpočtové politiky. Z roku na rok příjmy rostou rychleji, aby vzápětí jejich růst zpomalil. To je sotva příznak koncepční politiky, můžeme-li v tomto období vůbec hovořit o nějaké dlouhodobé rozpočtové politice.

I když bychom mohli s jistou dávkou zjednodušení vyvodit, že v tomto období se – podle těchto dat - dá hovořit o absenci rozpočtové politiky, přece jen zde určitá politika existovala. Zjevně to však nebyla politika, která by primárně sledovala snahu dostat rozpočtové příjmy a výdaje do rovnováhy. Kdyby tomu totiž tak bylo, pak by pravděpodobně její prioritou mělo být pokračovat v rychlejším růstu běžných příjmů rozpočtu stejně jako tomu bylo v předchozích letech.

K takové politice bylo právě v tomto období dostatek příležitostí, neboť česká ekonomika se dostala do období rychlého ekonomického růstu. Bylo to tedy období, které bylo mimořádně příznivé k tomu, aby se vytvořilo dostatek rezerv k potlačení deficitů minulosti.

Tehdejší rozpočtová politika však zjevně měla jiné priority – byla zaměřena na snižování daní, snižování podílu daní na HDP (daňové kvóty). V návaznosti na tyto představy pak také nevyhnutelně muselo docházet k tomu, že těžiště výběru daní bylo postupně přesouváno z přímých na nepřímé daně – především na DPH.

Vysvětlením těchto změn v daňové politice pak byla úvaha o tom, že přímé daně se dají obtížně vybírat, že dochází k masovému úniku daňových subjektů do daňových rájů atd. V neposlední řadě pak byl tento posun vysvětlován i vývojem v daňovém systému na Slovensku, kde došlo ke sjednocení sazeb daně a někteří politici a konceptoři české daňové politiky z toho vyvozovali, že dojde k masovému odlivu sídel českých firem na Slovensko, kde budou mít daleko lepší podmínky.

Přitom se však neuvádělo, že Slovensko i přes snížení sazeb současně zpřísnilo daňovou politiku tak, že omezilo výrazně možnosti snižování daňového základu (omezilo v ČR tak populární a trvale narůstající možnosti snížit daňový základ nejrůznějšími slevami zejména pro právnické osoby), zavedlo registrační pokladny, také kolkování lihu a zaměřilo se na potlačení možností daňových úniků. Tato opatření však česká legislativa ani administrativa však nebyla schopna přijmout (teprve po dlouhých a neplodných diskusích bylo zavedeno kolkování lihu).

Zcela typický příklad pro konceptory českého daňového systému té doby je případ s registračními pokladnami. O jejich zavedení bylo několikrát již rozhodnuto a vždycky to nakonec skončilo tak, že ty nejmenší strany v tehdejší vládní koalici si nakonec – pod hrozbou vystoupení z koalice – vynutily odsunutí jejich zavedení a posléze jejich odmítnutí. A je také příznačné, že za těmito rozhodnutími stáli s té době ti, kteří na druhé straně hovořili o rozmařilosti státních výdajů, vysokých mandatorních výdajích atd.

Lze to říci i jinak – politika daňového dumpingu, kterou prováděly i ostatní země z východní a střední Evropy, se projevovala v obavách, že bez přizpůsobení českého daňového systému okolním zemím, nebude možné dále uchovat rovnováhu v systému veřejných financí, neboť dojde k úniku daňových subjektů do okolních zemí. Tato představa, jakkoli vypadá jako absurdní a nikdy nebyla podpořena věrohodnými empirickými daty, přesto v této době nabyla na síle a byla jedním z rozhodujících argumentů k tomu, aby pokračovalo snižování daní a to nezávisle na politických stranách. Proto jak největší vládní strana považovala za svůj úspěch, že dokázala nejvíce za posledních 10 - 15 let snížit daně, tak tuto rétoriku přebírala i hlavní opoziční strana, která toto tažení proti údajně vysokým daním chtěla dále rozvinout a přišla s konceptem rovné daně uplatňované na Slovensku.

Proto tvůrci koncepce rozpočtové politiky měli snahu navázat na tehdejší mainstreamové tažení za co nejnižší daně, které údajně měly být akcelerátorem hospodářského růstu. Výsledek takové snahy je patrný právě v tom, jak se vyvíjejí běžné příjmy rozpočtu. Nejvýrazněji je to zřetelné právě v roce 2006, kdy dochází k absolutnímu poklesu příjmů z přímých daní oproti roku 2005.

Právě tyto zásahy do fungujícího systému výběru daní a jejich vazby na růst nominálního hrubého domácího produktu vedly k tomu, že těmito zásahy byl vztah mezi oběma ukazateli přerušen.

Podle našeho názoru – posuzováno z hlediska hospodářské politiky a nakonec i rozumné daňové politiky – je vztah těchto dvou ukazatelů velmi důležitý. Jeho zachování totiž umožňuje v prvé řadě předvídat vývoj příjmů rozpočtu – jak veřejných tak i státního rozpočtu. V tomto smyslu je proto nutno každý zásah do vztahu těchto ukazatelů velmi zvažovat. A pokud byl v tomto období dosavadní vztah růstu HDP a daňových příjmů přerušen resp. tato závislost se podstatnou měrou změnila, byla možnost modelovat případné další zásahy do daňové soustavy a zejména pak jejich dopady do celkové bilance státního rozpočtu také podstatně omezena. Rozpočtová politika pak mohla přijímat opatření, o jejichž dopadu do celkových příjmů rozpočtu neměla dostatečné představy. To se pak také stalo a řízení deficitu se vymklo rozumné kontrole...

Domníváme se totiž, že by v zásadě mělo platit, že by mělo docházet k rychlejšímu růstu běžných příjmů rozpočtu než je růst nominálního HDP. Takový vývoj totiž umožňuje, aby rozpočet si vytvářel dostatečné rezervy příjmů a mohl tendovat k přebytku rozpočtu, nikoli jako dosud k deficitu. To se týká zejména období prosperity, kdy rychlý ekonomický růst by měl vytvářet dostatek rozpočtových příjmů a vytvářet přebytek rozpočtu.

Při rozumném hospodaření by tak nemělo docházet k tomu, že se snižují daňové sazby v období vysokého ekonomického růstu – aby se podpořil ekonomický růst. Snížení těchto sazeb jen odčerpává z rozpočtu zdroje na tvorbu přebytku rozpočtu resp. jako v našem případě zdroje k omezení případně snížení deficitu. Tento přístup totiž vede k tomu, že dojde-li potom ke zpomalení ekonomického růstu, nevyhnutelně se pak vytrácejí rozpočtové příjmy a tudíž taková daňová soustava zcela zákonitě musí směřovat k prudkému nárůstu rozpočtového deficitu. Přitom v období takové krize pak ani nelze použít klasický nástroj pro povzbuzení ekonomické aktivity jako je snížení daňového břemene. Důvod je jediný – řečeno ve zkratce „daně už v podstatě není kam snižovat“. Kromě toho nelze pak ani dostatečně využít i známé deficitní financování pro povzbuzení domácí poptávky.

Tato politika, která byla prováděna v minulých několika letech v české ekonomice tak směřovala k naprosté bezvýchodnosti a vytvořila situaci, která zejména v budoucnu zavede nejen soustavu rozpočtů do téměř neřešitelné situace. Změnami v daňové soustavě v tomto období tak byla vytvořena soustava, která může fungovat – a to ještě velmi omezeně - jen za „dobrého počasí“. Ani za dobrého počasí totiž není schopna jaksi samovolně vyprodukovat přebytky rozpočtu. Jakmile se však toto počasí změní, dojde ke zpomalení růstu, případně k poklesu, tato soustava vyprodukuje výrazné deficity. S jistotou mírou zjednodušení jde o soustavu,která je deficitní a jen v závislosti na příznivých či nepříznivých vnějších podmínkách generuje tu menší, či větší deficit.

Právě možnost předvídat vývoj příjmů pak umožňuje i zachovat potřebný vývoj výdajů rozpočtu a tak v předstihu předejít tomu, aby vznikaly deficity, aby docházelo k jejich nadměrnému růstu, což vyvolá nutnost výraznější restrikce výdajů a tedy i restrikce poptávky, což zpětně se promítá do hospodářského růstu.

Nejde přitom o zcela neznámá fakta. Je ještě v živé paměti vývoj v druhé polovině devadesátých let, kdy právě přijetí tzv. rozpočtových balíčků (spolu i s dalšími vzájemně nekoordinovanými a rozpornými kroky v hospodářské a měnové politice) s výraznými škrty vyvolalo absolutní pokles ekonomiky a vedlo k hospodářské a politické krizi.

Dopad těchto zásahů z let 2002 – 2006 do daňové soustavy lze velmi zřetelně vidět právě na výkyvech v běžných příjmech rozpočtu. K tomuto orientačnímu propočtu lze využít výše uvedená data a jejich aproximaci ve vazbě na růst HDP. Výpadek příjmů oproti trendu je patrný jak v roce 2004, tak v roce 2006 a je dán právě přijatými opatřeními ke snižování daní – společné zdanění manželů, daňové paušály apod. Je typické i to, že v případě přijímání některých těchto opatření zcela chyběl odhad jejich dopadu do příjmů resp. byl hluboce podceněn. Právě zde se ukázalo, jak destruktivní pro modelování rozpočtových příjmů byly navrhované změny daní. Vliv společného zdanění manželů na příjmy rozpočtu byl odhadnut na 1 mld Kč – skutečný dopad byl větší než 8 mld.

Pokud bychom proto jen mohli aproximativně odhadnout tento výpadek pak jen v těchto dvou letech výpadek příjmů mohl dosáhnout 60 -70 mld. Přitom přirozeně nepočítáme s tím, že by výběr daní i dalších letech – bez těchto zásahů - byl podstatně větší. Tempo růstu běžných příjmů rozpočtu by výrazněji předstihovalo dynamiku HDP.

Politika trvalého snižování daní byla zakládána na empirických datech a jejich interpretaci, na jejímž základě autoři těchto návrhů odmítali námitky proti dalšímu snižování daní. Základním argumentem tehdejší diskuse bylo, že i přes snižování daňových sazeb se i tak vybírá větší objem daní.

Tato argumentace byla nesprávná. Především se opírala o meziroční porovnání absolutních objemů vybraných daní a dokazovala, že i při snížení daňových sazeb se vybralo více než předchozí období. Takový argument je postaven na tom, že při rychlém růstu HDP – což právě v těchto letech probíhalo – je nárůst absolutních objemů HDP tak vysoký, že i při určitém snížení daňové sazby se nevyhnutelně musí vybrat více daní oproti předchozímu roku.

Kromě toho se zde uvažuje o celkovém objemu daní – jak přímých, tak nepřímých – a při vysoké dynamice HDP nutně rychle roste i spotřeba a tedy i DPH, což vede k růstu objemu daní. Vyvozovat z těchto dat proto závěr, že se při snižování daňové sazby vybírá více daní, je tak jen obratnou manipulací údajů o růstu absolutních objemů ukazatelů rozdílného rozměru a to mezi HDP, objemem vybraných daní a daňovými sazbami a také jejich meziročními přírůstky. Jiný vývoj než rostoucí objem vybraných daní – i přes snižování daňových sazeb – totiž v tomto období ani nebyl možný.

Šlo totiž o období, které bylo charakteristické zrychlením ekonomického růstu, což vedlo i při poměrně nízké míře inflace k ještě rychlejšímu růstu nominálního HDP a tedy i rostoucímu inkasu daní. Stejně tak období prosperity poměrně rychle vyčerpalo možnosti firem, aby mohly dále odepisovat oproti svému daňovému základu ztráty, které měly v hospodaření z minulých let, zejména z období krize let 1997 - 1999. Firemní sektor (zejména v tomto období - 2004 -2007 – šlo o vysoce ziskový bankovní sektor,který byl právě v předchozích letech bohatě dotován státním rozpočtem k úhradě ztrát polostátních bank a nakonec i celého bankovního sektoru) již musel začít platit daně z trvale narůstajících zisků. To vše vedlo k tomu, že daňové inkaso výrazně narůstalo.

Zrychlení ekonomického růstu v tomto období bylo zastánci snižování daňových sazeb vykládáno jako důsledek této politiky a bylo považováno za potvrzení její správnosti. To byl zjevný omyl, neboť zrychlení ekonomického růstu tohoto období je především důsledkem celoevropské a celosvětové prosperity a na této vlně se „svezla“ i česká ekonomika. Kromě toho svůj růstový efekt měl i předchozí příliv zahraničního kapitálu spojený s vytvořením řady exportních kapacit (a také doprovázený mnoha investičními pobídkami – jak přímými např. pro nákup výrobních ploch, tak i nepřímo daňovými slevami – daň ze zisku, které dnes rozpočtu scházejí).

Rozhodujícím faktorem pro růst české ekonomiky byl především růst vnější poptávky a ten se snížením tuzemských daní neměl žádnou spojitost. Pokud by totiž snížení daní mělo efekt, pak by podle jeho zastánců muselo dojít k výraznému vzestupu produktivních investic a vnitřní poptávky. K takovému vývoji však nedošlo. Neměli bychom přitom zapomínat, že i vzestup vnitřní poptávky – zejména pak vzestup poptávky na trhu nemovitostí - byl podmíněn výrazným vzestupem hypotéčních úvěrů a tedy tato vnitřní poptávka rostla opět na základě dluhu.

Problémy české soustavy veřejných rozpočtů, zejména pak nastavení daňové soustavy na „dobré počasí“, na to, že je schopna udržet jakousi quasi rovnováhu mezi příjmy a výdaji jen za vysokého tempa růstu nominálního HDP se projevily v roce 2008. V plné míře pak tyto problémy propukly v roce 2009.

Schopnost českého ministerstva financí předvídat vývoj ekonomiky a na tomto základě formovat státní rozpočet a modelovat vývoj jeho příjmů se projevila právě v přípravě státního rozpočtu na rok 2009. Uvažovaný růst HDP v roce 2009 o téměř 6, 8 % nominálně byl již v době svého návrhu – podzim 2008 – iluzí. Stejně jako výklad tehdejšího předsedy vlády (začátek prosince 2008) o tom, že jeho vláda připravuje Strategii připravenosti akcelerace růstu se závěrem, že v roce 2009 český HDP poroste ročně nejméně o 3 % reálně.

Pro tyto úvahy se pak nabízí ještě jedno vysvětlení – kromě toho, že to je doklad absence profesionality a neschopnosti nejen analyzovat reálný ekonomický vývoj, ale také ho předvídat – a to vysvětlení, že ani jiný návrh nebylo možné v té době předložit. Kdyby totiž byl předložen návrh státního rozpočtu, který by počítal s tím, že HDP bude stagnovat (a reálně poklesne), nebo dokonce nominálně poklesne, nebylo by možné dále obhajovat dosavadní politiku snižování daní. Předložený návrh státního rozpočtu by totiž byl dokladem neúspěšnosti takové politiky i celé tzv. reformy a to jak současné vlády, tak i předchozích koaličních vlád.

Předložený návrh státního rozpočtu na rok 2009 tak byl především výsledkem politického kalkulu na to, že rozpočet bude přijat a teprve v průběhu roku se plně projeví důsledky hospodářské krize. Tyto důsledky pak ospravedlní připravené rozpočtové škrty, o kterých muselo být jasno již při předkládání návrhu rozpočtu. Nakonec - jak jinak – velká část těchto škrtů se týká sociálních výdajů a např. snižování sociálního pojištění je nesporně předehrou k tomu, aby se zvýšil tlak na privatizaci penzijních systémů.

Jak dál?

Soudě podle vývoje v roce 2009, dostala se česká rozpočtová politika vývojem po roce 2000 na rozcestí. Může pokračovat v dosavadním směru. Pokračovat tedy ve snižování daní s vírou, že dojde k nějakému zázraku a nižší a stále nižší přímé daně povedou nakonec k oživení ekonomiky. Je to tedy cesta, kdy se stále relativně snižují daně a spoléhá se na to, že dojde k ekonomickému růstu. Pokud k němu nedochází pak po etapě snižování daní dochází k dalšímu snižování výdajů a tato spirála není schopna nastolit - při nízké dynamice HDP – rovnovážný stav a již vůbec není schopna vyprodukovat trvale přebytky rozpočtu.

Je vůbec otázkou, zda tato teorie o snižujících se daní jako akcelerátoru ekonomického růstu platí v případě tak relativně malé ekonomiky jako je česká ekonomika. Kdyby tomu tak bylo, muselo by snížení daní vyvolat buď investiční vlnu (ale jen soukromého kapitálu a to při redukci vládních investic) nebo velkou dodatečnou poptávku v soukromé spotřebě (ovšem při poklesu poptávky vládního sektoru) v ekonomice. K takovému vývoji dochází v současnosti, kdy klesá stavební činnost a to především financovaná ze soukromých zdrojů jediný faktor, který brání rychlejšímu poklesu stavební výroby jsou investice do inženýrských staveb hrazené z veřejných rozpočtů. Jak velké by takové snížení muselo být, aby to mělo reálný vliv na celou ekonomiku? Postačuje snížení daní o 10, 20 nebo 50 mld ročně? Pravděpodobně by takové snížení muselo být spíše na horní hranici, aby mělo odpovídající vliv na ekonomiku.

Česká ekonomika se svojí otevřeností jako každá malá ekonomika je proto mnohem citlivější na změnu vnější poptávky než velké ekonomiky, které mají podstatně nižší otevřenost a tudíž i velký vnitřní trh. Sotva proto může reagovat na změnu vnitřní poptávky. Je to zřejmé z porovnání základních veličin – rozsah soukromé spotřeby je 1800 mld, investice do fixního kapitálu představují kolem 850 mld a vývoz je kolem 2800 mld. Z těchto čísel by snad mělo být patrné, že jejich změna v řádu jednoho procenta má poměrně malý efekt a přitom např. pokles daní o 20 mld má již poměrně velký vliv na nestabilitu rozpočtu. Proto se lze domnívat, že tato změna daní nemůže mít v podmínkách české ekonomiky významný vliv na její růst.

Na druhé straně lze očekávat, že cesta trvalého snižování daní povede dříve nebo později nevyhnutelně ke konfliktu se zájmy jak většiny společnosti, tak i soukromého kapitálu. Trvalý relativní pokles objemu daní nutně povede k rostoucí privatizaci řady činností dosud zajišťovaných pomocí státu – školné, stejně jako rostoucí spoluúčast ve zdravotnictví a prostor pro zdravotní připojištění. Povede i k tomu, že stát, zejména pak jeho regionální samosprávy budou muset omezit rozsah svých investic, které jsou dnes jednou za důležitých příležitostí pro soukromé aktivity zejména v regionech.

Pokud by období hospodářské krize trvalo déle než se jsou dosavadní úvahy o tom, že skončí v průběhu letošního roku, pak se dá očekávat, že deficity státního rozpočtu budou přesahovat 100 mld a nebude možné je zmenšit jinak než rozsáhlými škrty a úspornými programy. Takové kroky jen sotva mohou pomoci vymanit ekonomiku z krize.

Je k dispozici i jiná cesta. Cesta, která by byla založena jednak na úsporné politice ve výdajích to zejména investičních, kde je dostatek signálů, že mnohé investiční akce jsou velmi málo hospodárné.

Nelze však jen šetřit a už vůbec si nelze myslet, že se k trvalejšímu přebytku rozpočtu lze „prošetřit“ (stejně jako se k němu nelze „proškrtat“). Rozpočet musí být postaven tak, aby také „vydělával“ a tedy musí mít takové daňové příjmy, které budou schopny i při relativně nízké nominální dynamice HDP produkovat přebytek rozpočtu. V současné situaci to nelze dosáhnout jinak než zvýšením daní.

Je nutno najít politickou odvahu k tomu, aby došlo k obnovení progresivního zdanění příjmů fyzických osob a také ke zvýšení sazeb daní z příjmů právnických osob. Kromě toho musí dojít také k podstatnému omezení dosavadního rozsahu nejrůznějších slev a redukcí daňového základu, což v souhrnu vede k výraznému snížení efektivní daňové sazby.

Tento postup jistě není populární, ale sotva lze najít jinou cestu ze současné situace českých veřejných rozpočtů. Vedle státního rozpočtu si svoji regulaci zasluhují také systém zdravotního pojištění apod. Za rozhodující je však nutno považovat především přiznání toho, že dosavadní cesta formování příjmové strany veřejných rozpočtů byla neefektivní a neúčinná přivedla českou rozpočtovou soustavu do neřešitelné situace. Pokračovat v této cestě nelze, není-li naším cílem přiblížit se na okraj finančního kolapsu.

České intelektuální elity by měly pochopit, že současná hospodářská krize a s ní spojená krize veřejných rozpočtů – které se teprve dotýkáme – může v relativně krátkém horizontu několika let vést až k destrukci systémů sociální ochrany, penzijního pojištění a následně i k vzestupu společenského napětí. Nelze zcela přecházet ani rostoucí napětí mezi mladou a starší generací, které se zatím latentně projevuje v heslech typu – nebudeme platit vaše dluhy. Odtud je jen krůček k otevření mezigenerační nenávisti a destrukci mezigenerační solidarity resp. solidarity ve společnosti vůbec, která je základním prvkem společenské soudržnosti.

Nastolení těchto témat se především musí opírat o realistickou analýzu současného stavu a tendencí vývoje české ekonomiky a také systému veřejných financí. Je to také – v prvé řadě – o schopnosti nastolit některá závažná společenská témata, která nemohou – ex definitione - signalizovat žádné průzkumy veřejného mínění. Je to však také o tom pochopit, že ze současné krize rozhodně nevedou snadná východiska a náklady krize musejí nést všichni. Je to však především o odvaze přiznat, že cestou snižování daní již nelze pokračovat. To jsou základní témata hospodářské strategie pro českou ekonomiku a společnost v nadcházejících letech.

Vytisknout