ANALÝZA AKTUÁLNÍ SITUACE POHLEDEM ODBORŮ

"Reforma" veřejných financí bývalé koalice + světová ekonomická krize = rozvrácené veřejné finance České republiky

26. 6. 2009 / Martin Fassmann

Jaká je pravda

Ochranný štít „reformy“ veřejných financí, té reformy, kterou vyprodukovala v roce 2007 koalice ODS KDU/ČSL SZ se v realitě stále se zvyšujících odhadů deficitů jak státního, tak celkových veřejných rozpočtů jaksi vytratil. Příliš práce to nedalo, tento „štít“ totiž nikdy neexistoval. Právě naopak. Obě tzv. reformy veřejných financí, které jsme zažili v posledních letech a které se zaklínaly nápravou stavu veřejných financí nakonec skončily masivním snížením daní a přesunem zdanění od daní přímých a majetkových k daním nepřímým. Od zdanění příjmů a majetku ke zdanění spotřeby. Od zdanění bohatých ke zdanění chudých.

Nevíme, na kolik si to duchovní otci daňových reforem uvědomovali, nicméně těmito roky dostali spolehlivě veřejné finance do výrazně vratké polohy. Do polohy extrémně závislé na dlouhodobém udržení velmi vysokého tempa ekonomického růstu. S trochou nadsázky je možno hovořit o tom, že se v České republice vyvinula daňová soustava, která je schopna generovat dostatečné příjmy pro saturaci základních potřeb státu jen za „krásného, a ještě lepšího počasí“ – jen při dosahování velmi vysokých nominálních temp růstu HDP.

Tento problém, který dřímá ve vlastním nastavení daňové soustavy a který se vyjeví až při zpomalení či zastavení ekonomického růstu nemůže „odhalit“ prostá analýza vývoje jednotlivých daňových příjmů či dokonce daňové či příjmové kvóty veřejných financí. Ty o vlastním nastavení daňové soustavy neříkají ve skutečnosti mnoho. K poznání skutečné schopnosti daňové soustavy generovat příjmy veřejných rozpočtů se musíme propracovat poněkud jiným způsobem. Podívejme se proto na vývoj veřejných financí v minulém roce. Rok 2008 je totiž docela vhodným východiskem pro naší úvahu. V tomto roce totiž začala nově působit výrazně inovovaná daňová soustava z dílny tehdy vládnoucí koalice ODS-KDU/ČSL-SZ schválená v rámci tzv. reformy veřejných financí.

Poznámka na okraj: Je nutno podotknout, že v tomto roce začala působit teprve I. etapa „reforem“, které se zaměřily prioritně na zavedení rovné daně u daně z příjmu fyzických osob a zvýšení snížené sazby DPH u základních potřeb na 9 % a na „zastropování“ pojistného na sociální a zdravotní pojištění. Snížena o 1p.b byla i sazba daně z příjmu právnických osob. Při schvalování „reformního batohu, se však dopředu rozhodovala a schválila i daňová snížení pro roky 2009 a 2010, samozřejmě bez ohledu na vyhodnocení působení předchozích úprav a bez ohledu na aktuální situaci. Takže např. bylo v roce 2007 rozhodnuto, nejen o tom, že se v roce 2008 sníží sazba daně z příjmu právnických osob na 22 %, ale též o tom, že se v roce 2009 sníží na 20% a v roce 2010 na 19%. Stejně tak bylo rozhodnuto, že se pojistné na sociální zabezpečení hrazené zaměstnavateli sníží v roce 2009 o 1 proc. bod a v roce 2010 o další 0,9 procentního bodu. Jestliže k tomu připočteme, že v průběhu roku 2008 bylo navíc rozhodnuto snížit od roku 2009 sociální pojistné o dalších 1,5 proc.bodu (tentokrát u zaměstnanců), a na začátku roku 2009 bylo navrženo v rámci tzv. antikrizového balíčku další snížení o dalších cca 1,5 proc. bodu, potom jsou na místě nejen obavy o existenci vlastních pojistných systémů, ale také o stav veřejných financí. Těmito pěti etapami snížení pojistného ztrácí veřejné rozpočty v roce 2010 (oproti roku 2007) již více než 70 mld Kč pojistných příjmů. Příjmů, které jsou navíc z pohledu výběru nejbezpečnějším příjmovým zdrojem státního rozpočtu.

Zároveň došlo k výrazným redukcím oblasti sociálních výdajů.

Na úvod několik čísel. Podle posledních údajů za rok 2008 dosáhl nominální růst HDP (který je podstatný pro propočty v oblasti daňových příjmů) hodnoty 5 % (z toho reálný růst činil 3,5%). Podle Návrhu státního závěrečného účtu za rok 2008 činil deficit státního rozpočtu 20 mld Kč. Celkové veřejné rozpočty pak dopadly o poznání lépe, jejich deficit činil – 16,2 mld Kč.

Těchto velmi nízkých deficitů však nebylo dosaženo ani výrazně zdravějším hospodařením ani působením odborného génia ministra financí (o čemž se nás na sklonku minulého roku snažila přesvědčit masívní PR kampaň). Příčina těchto nízkých schodků byla mnohem prozaičtější „do příjmů byly načerpány prostředky z rezervních fondů a fondů státních záruk uspořené v minulých letech ve výši 60,4 mld Kč“ (Návrh státního závěrečného účtu České republiky za rok 2008, část B. Ekonomický vývoj a veřejné rozpočty, odd.II Veřejné rozpočty str. 1). Schodek státního rozpočtu tedy dosáhl po očištění o tyto převody hodnoty 80,4 mld Kč a schodek veřejných rozpočtů 76,6 mld Kč. Pokud tedy eliminujeme použití rezerv, pak veřejné finance v roce 2008 skončily při nominálním růstu hrubého domácího produktu ve výši 5 % deficitem ve výši 2,1 % HDP.

Základní otázka zní, jak vysokého tempa by musel HDP v roce 2008 dosáhnout, aby při daném nastavení daňové soustavy (charakterizované složenou daňovou kvótou) příjmy veřejných financí plně pokryly výdaje? Tedy – jak vysoký růst HDP by v roce 2008 zajistil nulový deficit veřejných financí? (Při tomto propočtu vycházíme z hodnoty složené neharmonizované kvóty ve výši 36%. K tomu je nutno poznamenat, že mezinárodně srovnatelná je pouze harmonizovaná složená daňová kvóta. Z této kvóty jsou zjednodušeně řečeno vyloučeny platby daní a pojistného u státních zaměstnanců – tedy daně, které platí stát „sám sobě“. Tato kvóta dosáhla v roce 2008 dle návrhu státního závěrečného účtu hodnoty 34,4 %.). Jednoduchý propočet nám ukáže, že pro vyrovnání příjmové a výdajové strany by musel HDP v daném roce narůst o dalších 211 mld Kč (5,7 %). Aby tedy bylo dosaženo vyrovnané bilance mezi běžnými příjmy a výdaji veřejných rozpočtů musel by dosáhnout nominální ekonomický růst v roce 2008 hodnoty 11 %. A naopak – nedosažení tohoto tempa znamená automaticky vypuzení deficitu ve veřejných financí. Už samotná výše „rovnovážného“ tempa růstu HDP ukazuje, že to Česká republika s tím snižováním daní jaksi více než přehnala ( samozřejmě z jiného pohledu a v dnešní situaci to může i signalizovat i rozsah ohrožení výdajové strany rozpočtové soustavy ).

Zhruba s touto hodnotou můžeme pracovat i v letošním roce. ( Ve skutečnosti jsou tyto propočty na spodní hranici odhadu, protože mezi lety 2008-2009 došlo k dalšímu snížení nastavení daňové soustavy. S účinností od roku 2009 došlo v prvé řadě ke snížení pojistného na sociální pojištění u zaměstnavatelů (1%) i u zaměstnanců (1,5%) s negativním  dopadem do příjmů z pojistného přes 30 mld Kč. Vliv na nárůst schodku veřejných financí však je u tohoto opatření utlumen nárůstem daně z příjmu fyzických osob a převzetím výplaty nemocenských dávek zaměstnavateli v prvých 14 dnech nemoci. Dále došlo od letošního roku ke snížení daně z příjmu právnických osob o 2 body, což může mít, i přes výrazný ekonomický pokles v letošním roce určitý negativní vliv na příjmovou stranu veřejných financí. V roce 2010 dojde k dalšímu snížení DPPO o bod a ke snížení pojistného placeného zaměstnavateli o dalších 0,9 % (cca -13 mld Kč). Toto další snížení však již nebude kompenzováno výplatou dávek.)

Při aplikaci těchto propočtů na situaci v roce 2009 se ukazuje nepříjemná pravda - zastavení růstu, či dokonce pokles nominálního HDP má za následek – díky výrazným výpadkům příjmů - značné nárůsty deficitů veřejných financí i státního rozpočtu. V následujících částech se bavíme – vzhledem k tomu že nám jde primárně o zjištění fungování nastavení daní - jen o deficitech způsobených nastavením daňové soustavy. Jde tedy o odhad vazby mezi příjmy veřejných rozpočtů a ekonomickým růstem. Samozřejmě další část deficitu se tvoří na výdajové straně, a to zvláště ve vztahu k nezaměstnanosti - pomalejší růst či pokles vypuzují do nezaměstnanosti velké skupiny lidí, které vytvářejí tlak na výdajové části veřejných rozpočtů. Porovnáme-li však tyto oba tlaky s očekáváními MF ČR (viz. materiál) je zřetelné, že problém ve veřejných financí se tvoří na příjmové straně rozpočtů.

Pokud dojde k zastavení nominálního růstu HDP (což odpovídá podle stávajících předpokladů MF ČR zhruba reálnému poklesu HDP okolo 2 %) bude to znamenat automaticky samovolný nárůst deficitu veřejných financí na cca -160 mld Kč (4,3% HDP).

Pokud se však naplní únorový odhad ČMKOS a ekonomika bude směřovat spíše k 5% reálnému poklesu (3% nominální pokles HDP) , pak deficit veřejných rozpočtů samovolně doběhne na 200 miliardovou hranici (5,6 % HDP). Nutno poznamenat, že odhad vývoje HDP v ČR za I. čtvrtletí roku 2009 -3,4 % a hlavně vývoj u našich největších obchodních partnerů SRN pokles -6,9%, Slovensko -5,4% nás spíše utvrzují v přesvědčení, že tento náš odhad z února 2009 bude realističtější.

Obě tyto prognózy (resp. scénáře) však stojí na předpokladu, že se naplní očekávání MF ČR a meziročně dojde k nárůstu celkové cenové hladiny (deflátoru HDP) o cca 2 %. (Návrh střednědobých výdajových rámců 2010-2012, MF ČR květen 2009) Bohužel, tento předpoklad není jistý. Podle našeho názoru se již dnes projevují v jednotlivých cenových okruzích výrazné deflační tendence, které by mohly tento předpoklad negovat. V případě, že by došlo (v porovnání s rokem 2008) k zastavení nárůstu celkové cenové hladiny (deflátoru HDP) narostl by deficit ve variantě 5% poklesu HDP na 230 mld Kč. (6,5 % HDP). V případě varianty zhruba 2% reálného poklesu HDP (MF ČR), by to bylo 190 mld Kč (5,2% HDP).

Předchozí varianty ukazují samovolný vývoj veřejných financí. Již v lednu letošního roku byla posílena příjmová strana schváleného rozpočtu o dodatečných 31 mld Kč z rezerv a zároveň byla přijata rozpočtová opatření na výdajové straně směřující k úspoře cca na 6 mld Kč. Na druhé straně antikrizový balíček vzniklý kombinací opatření schválených bývalou vládou a návrhem ČSSD bude na omezení příjmů a zvýšení výdajů stát v roce 2009 veřejné finance zhruba 35 mld Kč. Obě tyto opatření se tedy v letošním roce fakticky vyruší a rozhodující bude deficit vyplývající z poklesu ekonomického výkonu (resp. z nedostatečného nastavení daňové soustavy).

Ve stejné logice se můžeme začít uvažovat i o roce 2010. Pokud nedojde k citelnému oživení ekonomiky (nic tomu prozatím nenasvědčuje) pak pouhá stagnace na úrovni dosažené v letošním roce (zastavení nominálního poklesu HDP) by podle míry dosaženého poklesu v letošním roce znamenala deficit ve výši 200 - 240 mld Kč (5,4%-6,7 % HDP). Samozřejmě v případě deflace by se tyto deficity úměrně zvýšily na 230 - 270 mld Kč (6,4 - 7,7 % HDP).

Nutno dodat, že ve své materiálu MF ČR nepočítá se stagnací HDP, ale již z nominálním růstem na úrovni cca 1,5 % (z toho reálný růst ve výši 0,8 %), Tento růst by snížil samovolný deficit na úroveň cca 210 mld Kč. Je však otázkou, zda k tomuto nárůstu opravdu dojde.

„Stagnační“ deficity v příštím jsou oproti roku 2009 vyšší o 40 mld Kč z toho důvodu, že se v nich plně projeví dodatečný vliv snížení pojistného na sociální pojistné v rámci tzv. antikrizových opatření v rozsahu -18 mld, snížení pojistného u zaměstnavatelů o 0,9 % (-13 mld Kč) a vliv snížení sazby daně z příjmu právnických osob a dalších daňových opatření (odpisy) v rozsahu 11 mld Kč. Dopad obou skupin opatření byl v roce 2009, jak už jsme uvedli výše, překryt posílením příjmové strany státního rozpočtu o 30 mld Kč z rezervních fondů což příští rok niž nebude prakticky možné, (navíc k těmto opatřením přistoupí další snížení, o kterém bylo rozhodnuto v rámci reformy veřejných financí).

Toto je výsledek „prozřetelných“ reforem veřejných financí posledních let. Toto je vizitka všemi oceňovaného nejúspěšnějšího ministra financí. Českou republiku čekají v nejbližším období nejvyšší deficity státního rozpočtu (a veřejných financí) jaké kdy v historii měla.

Je zajímavé, že lidé, kteří navenek tak rádi poučují veřejnost o tom, že je rozpočet státu stejný jako rozpočet rodiny se v praxi chovají naprosto odlišným způsobem. Podívejme se tedy, co ba to znamenalo pro rodinu, kdyby se chovala stejným způsobem, jako se postupuje ve veřejných financí:

Na počátku se většina členů naší pomyslné rodiny rozhodla, že už je nebaví pracovat, a že je nejlepší když svá pracovní místa (a tedy vlastní příjmy) přenechají někomu jinému. Aktuálně tvoří její příjem dočasná finanční podpora od strýčka z Bruselu a  půjčka od hodných sousedů. Někteří členové rodiny již pochopili, že se takto dál žít nedá a apelují na výrazné úspory ve výdajích. (Ostatní však oponují, že to nejde protože musí jíst, musí se oblékat, svítit a topit, mladší členové se pak nějak musí dopravovat do školy, starší a nemocní pak občas chodit k lékaři atd.). Protože však tento způsob žití už tato rodina aplikuje zhruba 7 let (a sousedi a hodný strýček jsou stále méně ochotni půjčovat – sami mají problémy) , rychle se přibližuje se doba, kdy se bude muset tato rodina rozhodnout - buď se vzpamatuje a začne se všemi prostředky snažit co nejrychleji posílit vlastní příjmy, - nebo začne redukovat dále a dále výdaje domácnosti směrem k absolutnímu minimu – v konečné fázi většinou za pomoci exekutora, kterého na tuto rodinu pošlou hodní sousedé. Ten pak rodině v konečné fázi zabaví veškerý majetek i střechu nad hlavou. Tento příběh má i pozitivní rys – bohužel ne pro tuto postiženou rodinu – takový bankrot a následný prodej zabaveného majetku je pro některé skupiny docela dobrý byznys.

A tím jsme se oklikou dostali zpět k hospodaření českého státu. Není náhodou záměrné snižování příjmů státu ve skutečnosti cíleným procesem směřujícím k privatizaci perspektivně lukrativních oblastí veřejných služeb a transferů (pro stát však samozřejmě neúměrně drahých a neufinancovatelných) jako jsou třeba důchody či zdravotnictví?

Problém českých veřejných financí leží na straně příjmů. Samovolně prudce narůstající deficity veřejných financí nejsou projevem aktivního řešení ekonomické krize, ale pouze pasivním důsledkem naprosto nepromyšlené a voluntaristické daňové politiky minulých let. Rozetnutí smrtelného sevření těchto deficitů leží tam, kde problém vznikl – na příjmové straně veřejných rozpočtů. Spočívá v opatřeních, které je podle našeho názoru třeba provést v následujícím časovém sledu:

Za prvé - přijmout účinná opatření na podporu ekonomického růstu, či možná k zabránění dalším propadům české ekonomiky, (a to v první řadě podporou, případně zachováním infrastrukturních investic)

Za druhé - zjednodušení daňového systému a hlavně sjednocení podmínek placení daní mezi všemi daňovými subjekty. Jde tedy o vytvoření rovné startovací čáry, lépe řečeno o vytvoření základních podmínek pro dosažení daňové spravedlnosti. Tento úkol se skládá ze dvou cest. První cestou bude soustavná kampaň směřující proti daňovým únikům (a dalším negativním ekonomickým jevům) a to nejen v ČR, ale i v regulatorních a daňových rájích. Zásadním způsobem bude nutno posílit kontrolu na trhu práce zaměřenou na boj proti práci na černo dalším nelegálním aktivitám (např. tzv. švarcsystém) ohrožujícím stabilitu veřejných financí (v prvé řadě pojistných fondů).Druhou cestou bude výrazné zjednodušení daňového systému spočívající ve výrazném přehodnocení a redukci slev, výjimek a úlev ve všech daňových okruzích. Bude nutno analyzovat a snížit nebývalý rozsah daňově uznatelných nákladů u daně z příjmu právnických osob, a zásadním způsobem redukovat paušální odpočty od základu daně u daně z příjmu fyzických osob.

Za třetí - přenastavit sazby daňovém systému posílit přímé daně, a daně majetkové, zavést daňovou progresi.

Za čtvrté – provést podrobný audit všech výdajových položek všech částí veřejných financí a na základě tohoto auditu a zvolených priorit uvážlivě redukovat výdajovou stranu rozpočtů – ne však plošně, ale podle jednotlivých položek.

. Bohužel je smutnou skutečností, že oficiální místa dnes inklinují k jinému řešení. Pro výdajovou stranu veřejných rozpočtů se evidentně se připravují redukční balíčky. Jestliže si současná vláda dala pro příští rok za cíl dosažení maximální výše deficitu státního rozpočtu ve výši cca 170 mld Kč, pak je naprosto zřejmé, že se zde připravuje „škrtací“ balíček v rozsahu nejméně 60 mld Kč. Ani to však nemusí být – jak jsme ukázali v předchozích příkladech - poslední slovo.

Jak ukazují předchozí propočty a úvahy, vstoupila krize v České republice do své další fáze. Do fáze, kdy se výrazný pokles ekonomiky (do značné míry dovezený z vnějšku) se setkal s domácím problémem nízko nastavené daňové soustavy. Jinak řečeno tlak na výrazný nárůst výdajů státu (spojený např. se sociálními důsledky poklesu ekonomického výkonu, snahou o posílení veřejných investic či s nutností sanace klíčových firem) se střetne s klesajícími vlastními příjmy veřejných rozpočtů výsledkem tohoto střetu je akutně hrozící krize rozpočtové soustavy České republiky.

To je výsledek „prozřetelných“ reforem veřejných financí posledních let. Za chvíli se s těmi „úspěchy“ setká prakticky každý obyvatel České republiky. Tedy i ten, pro kterého jsou rozpočtové otázky a státní rozpočet velmi vzdálený. Jde totiž o to, že se do problémů nedostane jen v mediích i jinde vzývaný státní rozpočet, ale i ostatní části veřejných financí – rozpočty krajů, měst a obcí a co je ještě mnohem vážnější i rozpočty veřejného zdravotního pojištění a pak to bude setsakra bolet.

Při diskusích o centrálních antikrizových opatřeních vlády, které mají ze své podstaty makroekonomický charakter se poněkud zapomíná na fakt, že vlastní dopady krize mají vždy dopad regionální a některé tendence budou mít na místní úrovni mnohem tíživější dopady než na úrovni centrální. Na obce města i regiony budou působit nejen problémy zjevné i na makroúrovni (pokles ekonomické aktivity, pokles kupní síly obyvatelstva, problémy v jejich rozpočtech daných poklesem příjmů a nárůstem – především sociálních - výdajů), ale i celá řada specificky regionálních problémů. Je například dosti pravděpodobné, že bohatší regiony či města budou nasávat sociální slabší občany z jiných koutů republiky či ze zahraničí (nasávání chudoby). Zvláště se to bude týkat Prahy a dalších velkých měst. Dá se očekávat nárůst bezdomovectví (vlastního i dovezeného), žebroty, slumizace některých částí měst, resp. vytváření ghett s občany s nízkými příjmy se všemi doprovodnými jevy zhoršování bezpečnostní situace. Lze předpokládat výrazný nárůst nároků na záchytná střediska zabezpečujících nezbytnou péči o tyto osoby v oblasti stravování či zdravotní péče. Podle našeho názoru je zcela evidentní, že v žádném případě nestačí vypracování souboru centrálních antikrizových opatření - tak jak se to činilo dosud. Naopak je nezbytné iniciovat a koordinovat vypracování celého systému antikrizových opatření na úrovni jednotlivých regionů, měst a obcí. V řadě obcí se již k vypracování vlastních antikrizových opatření směřujících k podpoře podnikání či posílení sociální role obcí již přikročilo (přechodné omezení či zrušení místních poplatků, zastavení deregulace nájemného, snížení nájemného z pronajatého majetku obce aj.) . Považujeme za naprosto nezbytné tyto iniciativy dále rozvinout posílit o pomoc s centra.

Výše uvedený rozbor mimo jiné ukazuje na dnes tolik diskutovanou otázku zavedení eura. Zastánci eura by měly být první, kteří by měli „tlouci“ na nápravu veřejných financí a posílení jejich příjmové strany, kupodivu to jsou ti, kteří vítali a vítají každé snížení daní. Asi si představují, že se ke  splnění maastrichtských kritérií proškrtáme výdajovou stranou veřejných rozpočtů ( asi tak, jak se o zoufale snaží proškrtat donedávna „vzorové“ baltské státy. Ti dnes v euru vidí v něm poslední záchranu svých prakticky zkrachovalých ekonomik).

Autor působí jako makroekonomický analytik ČMKOS

Vytisknout