Zpráva Konzultační rady pro generálního ředitele WTO

Hlavní závěry a doporučení Konzultační rady

Globalizace a Světová obchodní organizace (WTO) -- pádné důvody pro liberalizaci obchodu

1. Konzultační rada je přesvědčena, že proces globalizace a role Světové obchodní organizace jsou do značné míry nesprávně chápány a vážně zkreslovány. Přestože Světová obchodní organizace již od 40. let minulého století představuje nejvýznamnější posun v oblasti multilateralismu, stále ještě příliš mnoho skupin nechápe ani její přínos ani její vymezení. Zpráva Konzultační rady uvádí některé z  protiargumentů.

Čas reagovat na porušování   nediskriminačního zacházení

2. Rada má velmi vážné obavy ze současného rozšiřování Preferenčních obchodních dohod (Preferential Trade Agreements -- PTAs). Rada rozhodně není přesvědčena o jejich ekonomickém opodstatnění a má vážné obavy, že z preferenčního přístupu se stává pouhá odplata vládám,, které prosazují neobchodní cíle. Kromě toho se nediskriminační postup, vycházející z principu doložky nejvyšších výhod, který je základním pilířem Světové obchodní organizace, stává postupem téměř výjimečným. Vlády potřebují projevit kázeň nebo riskují další poškozování mnohostranného obchodního systému. První zkouškou každé nové iniciativy by mělo být to, zda jednoznačně zlepšuje perspektivy obchodování a rozvoje příjemců iniciativy a že nepoškozuje zájmy subjektů stojících mimo tuto iniciativu.

3. Dlouhodobá náprava nepřehledného shluku diskriminačních preferencí spočívá v účinném snižování tarifů MFN (most-favoured nation), (stejné zacházení pro všechny dodávky bez ohledu na zemi původu, pozn. překl.) a netarifních opatření při mnohostranných obchodních jednáních. Potřeba naplnit úspěšně jednání, která byla zahájena v  Doha, je z této perspektivy evidentní. S veškerou vážností by měl být nyní posouzen závazek rozvinutých členů Světové obchodní organizace ke stanovení data, dokdy budou všechny jejich tarify sníženy na nulu.

4. Preferenční obchodní dohody musejí být předmětem smysluplných a efektivních prověrek v rámci WTO. Při tomto procesu pomůže Mechanismus prověřování obchodní politiky (Trade Policy Review Mechanism - TPRM), který je nástrojem pro analýzu a kritiku  vývoje v rámci preferenčních obchodních dohod i jejich vnějšího dopadu. Určité předběžné kroky jsou již v tomto směru činěny, ale je třeba jich učinit více.

Obavy o suverenitu a WTO -- více zisků než ztrát

5. Světová obchodní organizace má pravomoci, které byly dříve monopolem států. V konečném důsledku jde o to, zda je bilance mezi určitou ztrátou "politického prostoru" na národní úrovni a výhodou spolupráce a jistým právním stavem na mnohostranné úrovni pozitivní nebo negativní. Konzultační rada se domnívá, že již dnes je pro všechny členy WTO tato bilance pozitivní a v budoucnu se její pozitivní charakter ještě prohloubí.

Koordinace a koherence -- lepší globální řízení

6. Spolupráce s ostatními mezivládními agenturami obvykle přidává hodnotu a legitimizuje činnosti WTO.

7. Konzultační rada je nicméně přesvědčena, že vytváření a interpretace pravidel WTO je pouze na členech této organizace a měla by být chráněna před nepatřičnými vnějšími zásahy. Otázka pozorovatelského statutu jiných organizací v orgánech WTO by neměla být zkoumána ve vztahu k politickému napětí a konfliktům, které převládají na jiných fórech. WTO není součástí OSN a ani by jí být neměla. Světová obchodní organizace je sui generis mezinárodní organizací a statut pozorovatele by měl být udělen výhradně na bázi potenciálního přínosu pro úlohu WTO jako fóra pro obchodní jednání. Při absenci takového potenciálu by pozorovatelský statut neměl vzniknout.

8. Rozvojové země, které stále více přecházejí na liberalizaci obchodu, si často nemohou dovolit mechanismy na utlumení krátkodobých dopadů na zaměstnanost a další aspekty sociálního zabezpečení. Mezinárodní rozvojové agentury, a to především Světová banka, by měly mít nebo by měly zdokonalovat programy financování pomoci rozvojovým zemím v souvislosti s řešením změn obchodní politiky Měly by tak činit v úzké spolupráci s WTO a ostatními agenturami.

9. Dosahování koherence při tvorbě globální ekonomické politiky by mělo být prioritou pro všechny mnohostranné ekonomické instituce. Generální rada dala generálnímu řediteli WTO v roce 1996 mandát, aby prosazoval agendu skutečné koherence. Určité užitečné kroky již byly učiněny. Generální ředitel by nyní měl zhodnotit možnosti rozšíření a zintenzivnění aktivit WTO na tomto poli.

Dialog s občanskou společností -- odpovědnost na obou stranách

10. V posledních několika letech bylo dosaženo mnoha výsledků v oblasti vnější transparentnosti. Nicméně rámec vztahů WTO s nevládními organizacemi i s veřejností obecně by se měl zkoumat i nadále.

11. Je nutné konstatovat, že primární odpovědnost za zapojování občanské společnosti do otázek obchodní politiky leží na členských zemích WTO. Zatímco vztahy WTO s občanskou společností mají svou vlastní integritu a dynamiku, na národní úrovni jsou pevně spojeny se vztahem vláda/ občanská společnost.

12. Členové by měli stanovit soubor jasných cílů v oblasti vztahů WTO s občanskou společností a veřejností v širokém slova smyslu. V obecném rámci těchto cílů by se měla dále rozvíjet Směrnice pro uspořádání vztahů s nevládními organizacemi (Guidelines for Arrangements on Relations with Non-Governmental Organizations), vypracovaná v roce 1996 Generální radou tak, aby byla vodítkem pro pracovníky Sekretariátu při jejich konzultacích a dialogu s občanskou společností a veřejností. Směrnice by měla zahrnout kritéria pro výběr organizací, s nimiž může Sekretariát rozvíjet systematičtější a hlubší vztahy. Nicméně by neměl být vytvořen žádný výhradní seznam organizací, který by trvale vyloučil ostatní organizace. Sekretariát dále není povinen zahrnout do vážných kontaktů skupiny, jejichž deklarovaným cílem je podkopávat nebo zničit Světovou obchodní organizaci.

13. Zvláštní úsilí musí být věnováno pomoci lokálním organizacím občanské společnosti, které se věnují obchodním záležitostem v nejméně rozvinutých zemích, zejména v Africe. Tato pomoc může probíhat ve spolupráci s organizacemi pracujícími na regionální i kontinentální úrovni a s týmy odborníků.

14. Pečlivě se musí posuzovat administrativní a finanční důsledky aktivnějšího programu zapojení občanské společnosti. Světová banka a další mezivládní organizace, které široce rozvinuly vztahy s občanskou společností, to učinily s významnou rozpočtovou podporou. Kvalitnější vztahy WTO s občanskou společností není možné vytvořit bez dalších zdrojů.

Řešení sporů -- úspěch, který může být posílen

15. Ujednání o řešení sporů (Dispute Settlement Understanding -- DSU) je významným a pozitivním krokem vpřed ve všeobecném systému mezinárodní obchodní diplomacie založené na pravidlech. Konzultační rada předkládá řadu návrhů, i když se domnívá, že předtím, než jsou učiněny jakékoli dramatické změny, je nutná opatrnost a zkušenosti.

16. Jakákoli opatření nebo myšlenky na reformu, které by vytvořily cosi jako "diplomatické veto" nebo příležitost pro určité diskutéry, aby změnili nebo "prohlásili za neplatné" aspekty závěrečné zprávy panelu ("porota" řešící stížnosti stran a vydávající rozhodnutí v obchodních sporech), by měly být striktně odmítány.

17. Orgán pro řešení sporů (Dispute Settlement Body -- DSB) by měl příležitostně vybrat konkrétní zjištění, které by skupina přiměřeně nestranných zvláštních odborníků z DSB podrobila hloubkové analýze s cílem vytvořit vyrovnanou, konstruktivní kritickou zprávu informující o systému WTO, včetně Odvolacího orgánu a panelů.

18. Princip, který umožňuje Odvolacímu orgánu vrátit případ panelu první úrovně, by měl být prosazován a objasňován, obzvláště v případě, že toho lze dosáhnout, aniž by to dále protahovalo celý proces.

19. Aby se zmírnily konkrétní problémy, ke kterým docházelo při výběru členů panelu, by se při určování členů panelu první instance mělo zvažovat využití kombinace připravených seznamů a ad hoc jmenování.

20. S ohledem na návrhy amicus curiae, Konzultační rada v zásadě souhlasí s postupy, které se již rozvíjejí při přijímání a hodnocení předložených vhodných návrhů tohoto typu. Aby se však mohly návrhy amicus curiae předložené panelům první instance a Odvolacímu orgánu nestranně a řádně zpracovat, musí být vytvořena obecná kritéria a postupy, které povedou k vyvážení spravedlnosti a obav z s  finančních dopadů. Zároveň musí být a obecně uznána zásada , že takovéto návrhy mohou zlepšit celkovou kvalitu procesu řešení sporů.

21. Aby se zmírnily určité obavy o transparentnost, měla by slyšení v panelu první instance a Odvolacím orgánu být v obvyklých případech zcela samozřejmě otevřena pro veřejnost. Tato nová praxe by však brala v úvahu návrh panelu (nebo Odvolacího orgánu) anebo odporující strany argumentující tím, že existuje "dobrý a dostatečný důvod" pro vyloučení veřejnosti z části nebo celého slyšení.

22. Otázka plnění usnesení panelu a Odvolacího orgánu je důležitá a v určitém ohledu znepokojivá. Především představa, že DSU dává možnost volného výběru tomu, kdo prohrál, implementovat závazky nebo kompenzovat anebo strpět protiopatření, je mylná. "Vykupování" závazků je škodlivé pro celý systém, pro obchodní podmínky a obzvláště pro zájmy stěžovatelů z řad rozvojových zemí, které nemohou   použít spolehlivou odvetnou variantu. Peněžní kompenzace pro chudší stěžovatele jako dočasné opatření do té doby, dokud nedojde k úplnému splnění závazků, by mohla být postupem, který by stál za zkoušku.

23. Je evidentní, že čím lépe budou diplomaté, představitelé vlád a tvůrci legislativy informováni o základech mezinárodního řešení sporů, tím lépe. Sekretariát WTO musí podporovat a usnadňovat technickou pomoc s cílem vštípit širší porozumění prioritnímu uplatnění pravidel " při implementaci smluv, jakož i porozumění všeobecným přístupům, které prakticky všechny právnické instituce, národní i mezinárodní, zaujímají ke své práci.

24. Systém řešení sporů je třeba lépe chápat, a to nejenom ze strany diplomatů a veřejných činitelů, kteří do něj musí být zapojeni , ale také ze strany široké veřejnosti, jež tvoří základnu, které tento systém slouží. Další úsilí by mělo být vynaloženo na informování a vzdělávání, zřejmě s využitím expertních skupin jmenovaných Světovou obchodní organizací nebo snah DSB.

Posouvat jednání kupředu -- nový pohled na rozhodování a variabilní geometrii

25. Konzultační rada se domnívá, že konsensuální přístup k rozhodování ve Světové obchodní organizaci má mnoho pozitiv. Existuje nicméně důvod k dalšímu pečlivému studiu problémů spojených s dosahováním konsensu ve světle možných rozdílů, které by mohly být činěny u určitých typů rozhodnutí, jako jsou čistě procedurální otázky. V tomto kontextu Konzultační rada naléhavě vyzývá členy WTO, aby přiměli Generální radu k přijetí Deklarace o tom, že člen uvažující o zablokování opatření, které má jinak velmi širokou konsensuální podporu, smí tento konsensus blokovat pouze tehdy, jestliže předloží písemné prohlášení o tom, že daná záležitost je v jeho životním národním zájmu, a uvede příslušné důvody.

26. V posledních letech činilo členům WTO značné potíže dosáhnout výraznějšího pokroku při nejdůležitějších jednáních. Tato zkušenost není nová a odráží se v ní řada faktorů. Konzultační rada se však domnívá, že by měly být přehodnoceny různé přístupy k jednání, a to mimo rámec negociačního kola. Např. by měl být znovu revidován princip vícestranných přístupů k jednáním WTO. Přitom by se měla obzvláště pečlivá pozornost věnovat problémům, se kterými by mohli setkat ti, kdo se rozhodnou nezúčastnit se. Tento přístup by také neměl dovolit malým skupinám členů, aby vnášeli do WTO otázky, proti kterým se silně a trvale staví významná část zbytku členů. Z toho vyplývá, že pokud by byl tento princip politicky přijat, navrhuje se, aby byla na počátku vytvořena expertní skupina, která bude hodnotit technické a právní implikace a poskytovat v této oblasti poradenství. Za určitých okolností by mohl být vhodnou volbou přístup "zachycování závazků" podle GATS. Tyto dvě koncepce by měly být nadále zkoumány společně.

27. Všude, kde je to možné, nové dohody uzavřené v budoucnu v rámci WTO musí obsahovat ustanovení o smluvním právu, včetně nezbytného finančního zajištění, aby nejméně rozvinuté země získaly s tím, jak budou plnit nové povinnosti, i přiměřenou a adekvátní technickou pomoc i pomoc při vytváření kapacit.

Organizační změny s cílem zajistit politické posílení a účinnější proces

28. Konzultační rada má za to, že výkon WTO by byl posílen při větším zapojení politických subjektů. Překládá v tomto smyslu řadu návrhů. Za prvé, Ministerské konference WTO by se měly zpravidla konat každoročně. Za druhé, generální ředitel by měl podávat ministrům zprávy o vývoji obchodní politiky, a to písemně a každých šest měsíců. Za třetí, každých pět let by se měl konat summit WTO, na kterém by se sešli vedoucí světoví představitelé .

29. Je třeba integrovat jednání a další aktivity WTO do mnohem širšího politického prostředí, než jak je tomu dosud. Práce v Ženevě je nutně velmi úzce zaměřena a nemá vždy jasnou vazbu na širší politické, ekonomické a rozvojové otázky, se kterými se musejí vlády doma potýkat. Konzultační rada proto navrhuje, aby byl vytvořen konzultační orgán tvořený vysokými činiteli a řízený a svolávaný generálním ředitelem, který by se scházel jednou za tři nebo šest měsíců. Neměl by však výkonné pravomoci, ale měl by širokou agendu. Členství by mělo být omezené a vytvořené na částečně rotační bázi. Mělo by být k dispozici financování, které zajistí účast vysokých činitelů z  ústředí rozvojových zemí. Bude-li to nutné, tento konzultační orgán by se mohl scházet částečně nebo výlučně na úrovni ministrů.

30. S tím, že již bylo navrženo vytvoření konzultačního orgánu tvořeného vysokými činiteli se dále se navrhuje, aby se takový orgán scházel vždy před schůzkou ministrů a usnadnil se tak návaznost práce na těchto dvou úrovních.

31. Generální ředitel a sekretariát by měli mít kapacitu a také postavení k tomu, aby se mohli zúčastnit ministerských schůzek . Náměstci generálního ředitele a ředitelé divizí by měli pracovat spolu s facilitátory po celou dobu na všech částech protokolu.

32. Pro další zvýšení transparentnosti a přístupnosti by měl generální ředitel spolu s příslušnými skupinami zkoumat možnosti větší koordinace a zastoupení skupin na uzavřených interních schůzkách.

Nejlepší využití generálního ředitele a sekretariátu

33. Jak požaduje Dohoda z Marakeše, měla by teď Generální rada detailně a jasně vysvětlit "pravomoci a povinnosti" generálního ředitele, částečně na základě příspěvků od minulých generálních ředitelů i generálního ředitele současného.

34. Pro členy WTO je velmi důležité získat co nejlépe kvalifikované lidi na všechny úrovně v  sekretariátu, zejména však v jeho vedení. Podmínkou pro jmenování generálního ředitele by měly být technická kompetence a přiměřené zkušenosti. Konzultační rada by dala přednost zrušení dohody, která členům WTO dovoluje nominovat pouze kandidáty pocházející z jejich země nebo požaduje, aby kandidáti měli podporu své vlády. Organizace by se měla vyvarovat jakýchkoli tendencí ke střídání rozvojových a rozvinutých zemí a k jakékoli regionální posloupnosti.

35. Konzultační rada by ráda viděla silnější manažerskou kulturu   v sekretariátu; možná by bylo možné dosáhnout toho jmenováním nejvyššího výkonného pracovníka, který by byl ekvivalentem náměstka generálního ředitele.

36. Znovu by měla být potvrzena úloha sekretariátu jako určitého strážce systému Světové obchodní organizace. Členové by měly sekretariát motivovat a povzbuzovat k větším intelektuálním výstupům a politickým analýzám.

37. Mohutné navýšení rozpočtu WTO nebude asi v současné situaci reálné, ale určitě bude muset dojít k odůvodněnému zvýšení a ročnímu nárůstu na úroveň lépe financovaných institucí.