Situace v ČR prizmatem švarcsystému

Nová vlna debat o vhodné míře regulace pracovních trhů se v ČR rozproudila poté, co vstoupila v platnost komplexní novela zákona o zaměstnanosti (435/2004 Sb.). Ta byla vydána s úmyslem implementovat v českém právním řádu některá ustanovení na ochranu pracovníků vyplývající ze směrnic schválených Radou Evropy a Evropským parlamentem. Jedním z fenoménu, které jsou nejen v ČR ale i v Evropě považovány za škodlivé, je tzv. švarcsystém, pojmenovaný v kontextu ČR podle benešovského podnikatele Miroslava Švarce.

Ten na počátku 90. let zajišťoval provoz své stavební firmy pomocí de iure samostatně podnikajících živnostníků, kteří však de facto vykonávali pouze závislou činnost, ovšem bez pracovněprávní ochrany, která je s výkonem závislé činnosti spojena podle zákoníku práce.

Výhody švarcsysystému jsou na straně zaměstnavatele zřejmé: zbaví se pracovněprávních závazků vůči zaměstnancům a navíc ušetří na odvodech za sociální a zdravotní pojištění. Mnozí uchazeči o zaměstnání příliš na výběr nemají a poskytovatel práce jim v režimu švarcsystému může nabídnout vyšší částku, než jaká je v daném oboru běžná hrubá mzda. "Daňová úspora" související s přechodem na švarcsystém ale nevyplývá pouze z nižšího vyměřovacího základu pro odvody pojistného u OSVČ, ale také z toho, že zatímco zaměstnanci mají velice omezené možnosti, jak svůj vyměřovací základ snížit, OSVČ si mohou s nízkým rizikem odhalení napočítat fiktivní náklady dle vlastní libosti.

Již v roce 1991 byla proto přijata zákonná úprava, která měla švarcsystému předcházet. Dle tohoto zákona byla ročně stíháno řádově několik stovek firem, což je ale jen špička ledovce. Jaroslav Drábek, předseda Hospodářské komory, uvedl: "ze statistik jiných zemí lze usuzovat, že až třetina samostatně podnikajících lidí bez zaměstnanců se pohybuje téměř nebo úplně ve švarcsystému. U nás by to tedy bylo zhruba 150 tisíc lidí."

Porušování zákona o zaměstnanosti formou švarcsystému by měly stíhat úřady práce, respektive nově zavedené úřady inspekce práce. V průběhu roku 2004 provedly úřady práce celkem 9 345 kontrol. V 5671 případech kontroloři shledali nějaká porušení pracovněprávních předpisů; pokutu uložili ale jen v 1 758 případech, a to v celkové výši 28 785 169 Kč. To je zhruba 16000 Kč na jednu pokutu, respektive 5000 Kč na každý případ, kdy bylo zjištěno porušení zákona. Nízké pokuty nebyly ukládány pouze malým firmám (kde je shovívavost na místě, neboť si nemohou dovolit platit profesionální zaměstnaneckou agendu), ale i podnikům s více než 250 zaměstnanci, jejichž průměrná pokuta činila 17 200 Kč. Přitom podle současné právní úpravy může úřad práce uložit pokutu za porušení pracovněprávních předpisů až do výše 2 milionů korun. Možnost stanovit pokutu v rozpětí 0 -- 2 mil. Kč. však vytváří podmínky k bujení korupce a je otázkou, zda lze i v této okolnosti spatřovat důvod pro benevolenci úřadů při vyměřování pokut. Pokuty za různé přestupky by proto měly být stanoveny zvláštním sazebníkem zohledňujícím mj. i velikost podniku.

Ať už jsou důvody pro benevolenci úřadů jakékoliv, je zřejmé, že takto nízké pokuty, které patrně ani neuhradí náklady na provádění kontrol, nemohou velké zaměstnavatele odradit od snahy obcházet pracovněprávní předpisy. Zaměstnavatelé, kteří pracovní předpisy porušují, se tak dostávají do konkurenční výhody vůči zaměstnavatelům předpisy dodržujícím.

Protože se dřívější snahy omezit využívání švarcsystému minuly účinkem, stanoví §13 novelizovaného zákona o zaměstnanosti povinnost právnické nebo fyzické osoby zajišťovat plnění běžných úkolů vyplývajících z předmětu její činnosti svými zaměstnanci, které k tomu účelu zaměstnává v pracovněprávních vztazích podle zákoníku práce. Zároveň je stanovena výjimka z tohoto pravidla pro situaci, kdy je zajištění běžných úkolů zadáno jinému zaměstnavateli. Podobné znění bylo součástí právního řádu již dříve, novinkou ale bylo zvýšení možné pokuty za nedodržení daného paragrafu až na 2 mil. Kč.

Na schválení novely reagovaly podnikatelské kruhy velice nelibě. Jednalo se samozřejmě o ty, kteří švarcsystém zneužívají, ale i o ty, kteří v odůvodněných případech najímají samostatně výdělečně činné subdodavatele i k zajištění vlastní činnosti. Ti si nebyli jisti výkladem zákona, kdy vyloženou hysterii rozpoutala média uvádějící příklady postižitelného jednání, které ve skutečnosti ve znění zákona žádnou oporu neměly. Navíc mohou podnikatelé domáhající se vyšší míry flexibility při řešení sezónních a mimořádných zakázek i nadále využít pracovněprávní formu dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti.

Pod tlakem rozpoutané hysterie, kdy Hospodářská komora hrozila i podáním ústavní stížnosti, zveřejnilo Ministerstvo práce a sociálních věcí Výklad ustanovení §13 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, které sice dále formálně trvá na zákazu švarcsystému, ovšem s odvoláním na "běžnou praxi" vykládá dané ustanovení způsobem, který jej umožňuje snadno obcházet, stejně jako tomu bylo v minulosti. Zkrátka když někdo fakturuje stavební firmě "zednické práce za měsíc červen", jedná se o nepřípustný švarcsystém. Ale když se na fakturu uvede: "fakturuji vám vykopání a přemístěni 30m3 zeminy, betonáž 20m3 základu", bude všechno v pořádku.

Ani to však nepostačovalo k uspokojení podnikatelských kruhů, a tak vláda navrhla 26. ledna další novelu (novela byla 24. 2. 2005 schválena Poslaneckou sněmovnou), která švarcsystém sice explicitně nelegalizuje, ale která prakticky znemožňuje, aby bylo jeho zneužívání pokutováno, čímž zcela otevírá dveře jeho dalšímu bujení. Přístup vládní koalice se tak sice deklaratorně liší od přístupu ODS, která prosazuje úplnou legalizaci švarcsystému, v praxi ale povede ke stejným důsledkům. To, že boj proti švarcsystému není myšlen příliš vážně, prokazuje také skutečnost, že i např. Kancelář poslanecké sněmovny stále zajišťuje práci asistentů poslanců formou švarcsystému.

Je však třeba říci, že je v praxi velice obtížné prokázat, kdy má formálně obchodně závazkový vztah pouze kamuflovat závislou činnost. Nelze totiž stanovit jednoznačná a obecně platná kritéria, která by zároveň umožňovala např. najímání samostatných řemeslníků v odůvodněných případech a zároveň by jednoznačně definovala, kdy se již jedná o nepřípustný švarcsystém. Kdyby např. byla rozhodným kritériem skutečnost, zda najatý živnostník nabízí své služby na trhu anebo nikoliv, stačilo by k zakamuflování švarcsystému podat inzerát, na který by ale nikdo jiný než předjednaný poskytovatel práce "shodou okolností" nezareagoval. Kdyby se např. stanovilo kritérium, že právnické a fyzické osoby mohou realizovat prostřednictvím subdodávek od OSVČ pouze max. určité procento své běžné činnosti, nejednalo by se o kritérium dostatečně obecné. Kritérium, podle kterého se nejedná o švarcsystém v případě, že OSVČ používá vlastní materiál a/nebo pracovní nástroje, vede buďto k směšným paradoxům (překladatel přeci používá vlastní propisovačku), nebo k dalšímu zhoršení postavení pracovníků v režimu švarcystému, kdy by jim byl např. soustruh formálně pronajat nebo prodán na leasing a oni by za něj museli platit i když by třeba onemocněli.

Snaha o znemožnění švarcsystému zákonem tak vede pouze k rozšiřování úřednických aktivit bez valného výsledku. K omezení švarcsystému by však mohlo přispět zrušení zvýhodnění OSVČ proti zaměstnancům při určování vyměřovacího základu pro výpočet zdravotního a sociálního pojištění, stejně jako zlepšení systému odvodů daní a pojistného od OSVČ. (Podotýkám, že zrušení zvýhodnění OSVČ nemusí nutně znamenat zvýšení odvodů OSVČ, ale principiálně může být dosaženo též snížením odvodů zaměstnanců. Otázkou je, zda by druhá z těchto variant byla únosná pro sociální sytém.) Zatímco pro zaměstnance je vyměřovacím základem hrubá mzda, pro OSVČ je stanoven jako 50% rozdílu mezi příjmy a výdaji. Pokud by měl být vyměřovací základ u OSVČ srovnatelný s vyměřovacím základem zaměstnanců, musel by činit 74% rozdílu mezi příjmy a výdaji - nikoliv 100% jak, by se mohl někdo mylně domnívat. To je dáno tím, že u zaměstnancům se do vyměřovacího základu nezapočítávají částky, které za ně odvádí jejich zaměstnavatel, neboť tyto částky nejsou součástí hrubé mzdy. Zato u OSVČ je pochopitelně i tato část odvodu na sociální a zdravotní pojištění placena z rozdílu mezi příjmy a výdaji a proto musí být srovnatelný vyměřovací základ pro OSVČ nižší než u zaměstnanců.

Ale nevedlo by zrušení zvýhodnění OSVČ pouze k tomu, že by se mnoho živnostníků posunulo do kategorie nezaměstnaní a stát by na to nakonec ještě doplatil zvýšením výdajů na podporu v nezaměstnanosti?

Uvažujme tedy živnostníka pana Mýdla, provádějícího úklidovou činnost. Vlivem novely eliminující fiskální zvýhodnění OSVČ se mu zvýší odvody, tak aby odpovídaly odvodům zaměstnanců. Pokud tento živnostník provádí svou činnost alespoň s takovou mírou efektivity, s jakou ji provádějí úklidové firmy zaměstnávající zaměstnance, nemá se čeho obávat. Pokud je ale jeho efektivita nižší, nemá cenu jej uměle na trhu udržovat. Tím že se přesune mezi nezaměstnané ale poptávka po úklidových službách se tak nijak nezmenší. Uvolněné místo na trhu bude moci zaplnit úklidová firma, která pro to bude muset zaměstnat dodatečného pracovníka -- třeba právě pana Mýdla. Fiskální odvody, efektivita práce i míra pracovněprávní ochrany pana Mýdla se zvýší, ceny zůstanou stejné -- všichni mohou být spokojeni.

Situace ve světě

Je však již načase opustit malý český rybník a podívat se, jak se s problémem tzv. flexibilizace práce vypořádávají v zahraničí. Podle materiálů Mezinárodní organizace práce (ILO) "... nevedla deregulace práce ke zvýšení zaměstnanosti ani k zastavení růstu nezaměstnanosti ale naopak pouze k zvýšení nejistoty těch, kteří jsou doposud zaměstnaní. Dodatečná zaměstnanost není vytvářena - neboť důvod nezaměstnanosti nespočívá v pracovních standardech -- a kvalita zbývající zaměstnanosti je snižována."

V situaci, kdy globalizace vede ke vzniku mezinárodního systému pracovních vztahů, se ILO snaží prosadit též obnovu regulace na nadnárodní úrovni, především prostřednictvím budování odborářských struktur a akcí koordinovaných ve světovém měřítku.

Jeden z prvních a nejvíce rozvinutých pokusů vytvořit univerzální regulační rámec představují též mezinárodní konvence práce vydávané ILO. Jejich cílem je "zajistit minimální standardy pracovních podmínek a pracovních vztahů na čtyřech základech: sociální spravedlnosti; přesvědčení, že mír není možný bez rovnosti; principu, že s prací nemůže být zacházeno jako se zbožím a s ohledem na eliminaci sociálního dumpingu." Právě v souvislosti tohoto posledně uvedeného aspektu, vlivem globalizace vysoce aktuálního, je třeba připomenout, že preambule Ústavy ILO stanovila již od roku 1919 že "pokud kterýkoliv stát selže při zavádění lidských podmínek práce, vytváří tím překážku pro ostatní státy usilující o zlepšení pracovních podmínek".

Ve světě, v EU i u nás jsme tak svědky toho, že pod krycím názvem flexibilizace pracovních trhů jsou prováděny kroky směřující ke snížení životní úrovně a pracovněprávní ochrany pracujících. Přitom lze ale ukázat, že pokud je flexibilita pojímána tímto způsobem, povede její zvyšování k výsledkům, které jsou v rozporu s deklarovanými záměry.

Vyjděme např. ze zprávy "An Agenda for a Growing Europe", známé též jako Sapir report (v dalším textu pouze "Zpráva"), která je považována za jedno z východisek hospodářské politiky Evropské unie. Zpráva se opírá o tezi, že na rozdíl od poválečného vývoje dnes hlavním motorem hospodářského rozvoje Evropy již nejsou imitace, ale inovace (především rozvoj high-end technologií jako genové inženýrství a biotechnologie); přičemž pro podporu těchto inovací má hrát rozhodující roli zvyšování flexibility práce.

Zpráva na jednu stranu přiznává, že zvyšování flexibility práce přináší celou řadu sociálních a ekonomických problémů. Přesto ale zpráva konstatuje, že "v čase rychlých změn spojených s potřebou rychle inovovat jak produkci, tak i dovednosti, je zvýšení flexibility žádoucí". Zpráva ale nerozlišuje mezi různými typy inovací, což činí její závěr nepoužitelným -- lze totiž dokázat, že zvýšení flexibility ve smyslu oslabení pozice zaměstnanců může podpořit pouze takové inovace, které nejsou žádoucí. Zvýšení flexibility práce může být dokonce z hlediska zavádění technologických inovací kontraproduktivní, neboť umožňuje firmám dosahovat zisku snižováním nákladů stávajících výrobních procesů namísto toho, aby tyto procesy inovovaly. Přestože z dlouhodobého hlediska může být pro firmu optimální strategií pro zvýšení nebo udržení zisku inovovat, z krátkodobého hlediska může dosáhnout vyšších zisků snižováním nákladů na úkor zaměstnanců. Flexibilita práce umožňuje firmám aby restrukturalizovaly organizaci výroby aniž by musely výrobu radikálně inovovat. Díky tomu také flexibilita práce zvyšuje vyjednávací sílu zaměstnavatelů proti zaměstnancům, jejichž postavení je znejistěno a mzdové požadavky ochromeny.

Zpráva tvrdí, že "... flexibilita umožňuje firmám lépe vyrovnávat zaměstnanost s úrovní výstupu. Zároveň napomáhá tomu, aby byly pro specifické úkoly nalezeni pracovníci s potřebnými vlastnostmi a schopnostmi -- tím, že umožňuje firmám pracovníky přesouvat na jiné provozy (interní flexibilita) nebo měnit dovednostní složení pracovní síly přijímáním a propouštěním pracovníků (externí flexibilita)".

Pokud je ale zvýšena flexibilita práce tím, že je firmám umožněno snáze propouštět zaměstnance, povede to k tomu, že zaměstnanci budou méně ochotni získávat specifické dovednosti a specializovat se v oblastech, které jsou potřebné pro produkci dané firmy, neboť v případě propuštění budou tyto jejich dovednosti znehodnoceny. Důvěra a neformalizované (tacitní) znalosti zaměstnanců jsou pro podporu vysoké dynamiky inovací důležitější než flexibilita práce. Není náhodou, že v onom chybném smyslu je práce nejméně kvalifikovaná právě tou nejvíce flexibilní.

Flexibilita práce může vést také k tomu, že firmy budou preferovat krátkodobou ziskovost bránící inovacím a ziskovosti dlouhodobé. Z hlediska firem je totiž hlavní nevýhodou rychlého sledu inovací to, že čím rychleji se inovuje, tím je obtížnější splatit dřívější investice. Firmy jsou přesto k inovacím nuceny tím, že takové firmy, které neinovují, jsou vytlačovány z trhu těmi, kdo inovují. Pokud ale zvolí významný podíl firem strategii zvyšování vlastní konkurenceschopnost spížováním ceny, vede to k tomu, že jiné firmy, které by jinak volily strategii radikálních inovací, nebudou k tomu schopny získat dostatečné zdroje, neboť budou samy nuceny také snižovat ceny.

Zavádění inovací a snižování nákladů jsou tedy dvě navzájem protichůdné strategie, přičemž zvyšování flexibility práce podporuje spíše tu druhou z nich.

Nová vlna debat: chystaná obměna zákoníku práce

Je jasné, že odpor proti zhoršování podmínek pracujících nemůže mít podobu zatvrzelého lpění na již jednou přijaté kodifikaci pracovního práva. S vývojem technologií, společenských institucí a společenského vědomí se vyvíjejí i formy práce a pracovní právo musí tento vývoj reflektovat a předjímat. Pokud by došlo k tomu, že by strnulá kodifikace pracovního práva vytvářela neodůvodněné překážky nově se prosazujícím formám práce (jako je např. práce z domova), vedlo by to pouze k tomu, že by poskytovatelé a vykonavatelé takové práce neupravovali své vztahy preferovaným zaměstnaneckým poměrem, ale buďto fingovaným obchodním závazkovým vztahem, nebo pracovněprávním vztahem s nižší mírou regulace a tudíž i jistoty (např. dohodou o pracovní činnosti). Výsledkem by tedy bylo pouze zhoršení situace pracujících.

Proto nelze apriorně odmítat snahu obměnit stávající zákoník práce, tj. zákon č. 65/1965 Sb. ve znění dle pozdějších novelizací, platný již od roku 1966.

Mnohá východiska chystaného návrhu nového zákoníku práce ze Škromachovy dílny jsou však velice problematická. Z tiskového prohlášení MPSV cituji: "Zatímco současná právní úprava je postavena na principu "co není dovoleno, je zakázáno", hlavním principem nové úpravy pracovněprávních vztahů, především nového zákoníku práce, má být zakotvení nové zásady "co není zakázáno, je dovoleno". To umožní větší liberalizaci v pracovněprávních vztazích a výrazně posílí princip smluvní volnosti účastníků těchto vztahů."

Tato změna vychází z tendence upravit pracovněprávní vztahy jako vztahy dvou rovnoprávných subjektů. Jak je ale známo, uplatněním formálně rovných pravidel na reálně nerovné subjekty vede k nerovným výsledkům. Nelze tedy tvrdit, že rozšiřování prostoru pro volnou dohodu mezi zadavatelem a vykonavatelem práce je za všech okolností prospěšné pro obě strany.

Pokud bychom souhlasili s tezí o rovnosti vyjednávací pozice zaměstnance a zaměstnavatele, ztrácí pracovní právo jako svébytná norma jakékoliv opodstatnění. Veškeré vztahy mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem by pak bylo možno upravit smluvně. Stejně tak by neexistoval žádný důvod bránící legalizaci švarcsystému, tak jak to prosazuje ODS. Proč by měl stát bránit lidem v tom, aby se "svobodně" dohodli na takové právní úpravě vzájemných vztahů, se kterou obě strany souhlasí? Stejně tak by bylo nutné zrušit institut minimální mzdy -- vždy lze totiž argumentovat tím, že odbourání regulace zvyšuje svobodu volby a že zhoršení situace zaměstnanců snižuje náklady práce a tudíž podporuje zaměstnanost těch, které by se jinak zaměstnávat "nevyplatilo", zatímco kvalifikovaných pracovníků se nedotknou, neboť ti jsou schopni zajistit si přijatelné podmínky na trhu i bez státní regulace. Představa, že zaměstnanec a zaměstnavatel jsou rovnocennými partnery při vyjednávání, je ale zcela iluzorní. Zkušenost nás bohužel poučuje, že tlak nezaměstnanosti nutí pracovníky v oborech, kvalifikacích a regionech nejvíce nezaměstnaností postižených akceptovat prakticky jakékoliv podmínky, které jim umožní jen o něco lepší živobytí než jaké jim skýtá živoření z hubených sociálních dávek. Bez prosazování a rozšiřování sociálních práv pracujících a účinné podpory struktur jejich kolektivního vyjednávání se stanou praktiky jako "menstruační šátky" pro pokladní, porušování standardů bezpečnosti práce a bezuzdné vykořisťování běžnou praxí.

O skutečném záměru nového zákoníku práce svědčí další citace z tiskového prohlášení MPSV: "Nová úprava by měla odrážet potřeby tržního hospodářství a eliminovat zažité rovnostářství mezi zaměstnanci."

Toto tvrzení vyvolává řadu otázek. Co to asi jsou, ty potřeby tržního hospodářství? O čem svědčí takováto personifikace trhu, stává se z něj snad nějaká mytická obluda, které je třeba přinášet lidské oběti? A kam se vytratily potřeby pracujících? Vstupujeme snad do období, kdy jsou uspokojovány potřeby imaginárního trhu, zatímco potřeby pracujících z masa a kostí jsou zcela ignorovány? Jak si může někdo činit nárok na to, že se mu zavedením nového zákoníku práce podaří eliminovat zažité rovnostářství mezi zaměstnanci?

Jedině tím, že je tento zákoník koncipován tak, aby výsledkem jeho zavedení bylo prohloubení příjmových rozdílů mezi různými zaměstnanci. K tomu však vede jediná cesta -- zrušení pracovněprávní ochrany nejhůře postavených zaměstnanců s důsledkem poklesu jejich mezd.

Je toto programem sociální demokracie?