Ústavní teorie a praxe rozeznává referendum -- ante lege a nebo post lege. V praxi se častěji vyskytuje referendum post lege. U tohoto referenda jde o schválení nebo odmítnutí usnesení zákonodárného sboru. Toto referendum se nazývá referendum ratifikační a používá se v případě, kdy přijatý zákon ještě není právoplatný a závazný, ale stane se jím až po jeho přijetí v referendu.

Referendum ante lege je velmi málo používaným institutem. Předmět referenda určují zákony nebo jiné akty ještě před jeho předložením parlamentu. Otázka stanovující předmět referenda je z návrhu předpokládaného zákona.

Referendum může být fakultativní, nebo obligatorní (mandatorní). To znamená, že je ovládané zásadou dispoziční nebo zásadou oficiality. V prvém případě může dojít k hlasování jen na popud určitých činitelů - například vlády, hlavy státu, parlamentu; v druhém případě je pro určité případy už předepsané samotnou ústavou.

Obligatorně musí být provedeno referendum například v Dánsku v případě ústavních změn a o přenosu pravomocí státu na mezinárodní organizace v alternativě k pěti šestinám kvalifikované většiny poslanců, obdobně tak, jako ve Francii. V Maďarsku se obligatorně rozhoduje v referendu o přijetí ústavy. V Rakousku, Španělsku, Švýcarsku zejména k potvrzení celkové revize ústavy, v Německu k potvrzení spolkového zákona o územním členění. Fakultativní referendum je upraveno v celé řadě zemí, např. v Dánsku, Finsku, Francii, Itálii, v Maďarsku, Slovensku, Německu, Polsku, Rakousku, Řecku, Španělsku, Švédsku, Švýcarsku, Velké Británii.

Celostátní referendum není upraveno z evropských zemí např. v Belgii, v Lucembursku, v Nizozemí, v Portugalsku. Mezi postkomunistické země však bezesporu nepatří Dánsko, Finsko, Francie, Německo, Rakousko, Velká Británie a řada dalších, kde celostátně referendum upraveno je.

O vstupu do Evropské unie rozhodovali občané v referendu ve Finsku, Švédsku, Rakousku i v Norsku, tedy v poslední vlně přijímání členů do EU. I když ve Finsku a Švédsku bylo toto referendum nezávazné, nicméně všechny politické reprezentace v parlamentu, až na Stranu zelených ve Švédsku, tuším, se rozhodly vůli občanů v referendu vzít na vědomí.

Ve Švýcarsku, kde je referendum nejčastěji používaným způsobem lidového hlasování ve všech zemích, tvoří jenom 5 % rozhodování, 95 % rozhodování je vyhrazeno institucím zastupitelské demokracie.

Jiné státy, jako je Německo, mají pouze obligatorní referendum dané pevným vymezením předmětu (tam se může hlasovat pouze o zákonu o členění území), v řadě dalších zemí sice existuje institut tzv. fakultativního referenda, tj. takového, které lze vyhlásit po určité iniciaci parlamentem či jinými orgány státu nebo dokonce na základě lidové iniciativy, většinou je však tato možnost ohraničena buď přísnějšími podmínkami pro platnost takové iniciativy, jako je to např. ve Finsku, Maďarsku, Polsku, Británii, kde je potřeba souhlasu přinejmenším většiny parlamentu nebo je iniciace spuštěna buď výlučně mocí výkonnou (v Řecku) nebo je iniciace kombinovaná, jako je to ve Španělsku či Francii, se souhlasem parlamentu.

Podle toho, zda je rozhodnutí referenda závazné, se dělí na mandatorní (závazné, decizivní, rozhodovací) a konzultativní (poradní). Otázka, zda jsou podmínky referenda a hlasování v něm upraveny podrobně předem, rozděluje referenda dále na předběžně upravená a předběžně neupravená. Poradní referendum není v žádném ze států upraveno jako obligatorní.

Jediný stát, kde je v ústavě podrobně upraveno poradní referendum bez možnosti předběžné lidové iniciativy, je Finsko. Důvodem, že tento typ referenda není častý, je "že je příjemnější pro vládu upravit proceduru a podmínky prostřednictvím obyčejné legislativy podle okamžitých potřeb. Kromě toho taková úprava hrozí stálým rizikem častého hlasování o politice".

Druhým typem konzultativního referenda je konzultativní referendum s lidovou iniciativou, které existuje v ústavách některých státech USA a na místní úrovni v řadě států. Ve většině států se však toto referendum svými faktickými důsledky přeměnilo na rozhodovací. Třetím typem konzultativního referenda je konzultativní referendum, které je vyhlášeno (aniž by bylo předem přesně ústavně upraveno) jako poradní k některé otázce (tzv. "policy vote"). Podmínky hlasování a posouzení výsledků jsou upraveny jednotlivými běžnými zákony. I tento typ referenda často přechází fakticky v referendum závazné.

Posledně jmenovaný typ referenda umožňuje podle některých pramenů okolo 25% ústav států. Některé státy upravují toto referendum společně s referendem rozhodovacím, většina z nich však obsahuje "policy vote" jako jedinou možnost referenda. Z evropských států obsahuje toto referendum například lucemburská ústava. Dále má tuto úpravu Dánsko, Řecko, Lichtenštejnsko (to má 3 různé druhy referenda), Španělsko a Švédsko.

Odborná politologická literatura, zkoumající existenci "policy vote" ve světových ústavách, došla k názoru, že většina států, které tento typ používají (zejména jako jediný), nejsou státy demokratickými (tento typ referenda měly často státy socialistické).

Podle podkladů autora z Parlamentního institutu neznala například Velká Británie až do r. 1975 žádnou formu přímé celostátní demokracie kromě referenda, které se konalo v některých okresech Severního Irska ohledně připojení k Irsku v r. 1972. Až počátkem sedmdesátých let, kdy byla konzervativní vláda kritizována za rychlý postup do ES, byl přijat zákon, upravující konzultativní referendum pro tento případ. Dále se konala obdobná konzultativní referenda ve Skotsku a Walesu o tom, zda mají vstoupit v účinnost zákony o přenesení pravomocí na skotské a waleské orgány /které byly přijaty v britském parlamentu/. Ustanovení o tom, za jakých podmínek je odhlasován souhlas s přenesením pravomocí na autonomní orgány, byla obsažena v obou zákonech o přenesení pravomoci (Scotland Act 1978 a Wales Act 1978). Zvláštností bylo ustanovení, podle kterého pro musí být nejen většina hlasů, ale i alespoň 40% oprávněných voličů/. Vlastní rozhodnutí o přijetí zákona /resp. o jeho odmítnutí, protože zákon byl již formálně přijat/, bylo ponecháno na britském parlamentu. Ani v jedné ze zemí nebylo přenesení pravomocí v referendu přijato a zákony byly zrušeny.

Referenda, týkající se téhož problému, se konala v obou částech Británie v r. 1997, Jejich uspořádání bylo upraveno speciálním zákonem parlamentu Velké Británie - Referendum (Scotland and Wales) Act. Podmínky referenda i otázky byly obsaženy právě v tomto zákoně, přičemž stanovená většina pro přijetí byla snadněji splnitelná než v r. 1978. V obou případech šlo formálně o konzultativní referendum.

V těchto referendech odpovídali voliči ve Skotsku na dvě otázky - zda souhlasí se vznikem skotského parlamentu a zda má mít tento parlament pravomoc měnit daně, voliči ve Walesu pak na otázku, zda souhlasí se vznikem velšského parlamentu . V obou zemích odpověděla stanovená většina voličů na otázky kladně. Výsledky např. skotského referenda byly: účastnilo se 60% oprávněných voličů, pro hlasovalo 74%, pro daňové pravomoci tohoto parlamentu bylo 63%.

Je zřejmé, že si Velká Británie zvyká na přímou demokracii, kromě toho precedenty současných referend vedou k dalším návrhům na konání referenda (objevily se návrhy na konání referenda v Anglii ohledně vytvoření anglického parlamentu, dále návrh na referendum, které by se týkalo přístupu k EMU, na referenda týkající se vzniku volených regionálních zastupitelstev a zastupitelstva Londýna). Kromě toho se počítá s referendem týkajícím se statutu Severního Irska. Charakter těchto referend se však blíží referendu mandatornímu.

Dánská ústava umožňuje - kromě referenda obligatorního a fakultativního závazného - i vypsání konzultativního referenda. Takové referendum může být nařízeno běžným zákonem. Dánsko jej zatím využilo dvakrát, a to poprvé v r. 1916 k získání názoru občanů ohledně prodeje Západoindických ostrovů. Podruhé tomu bylo v r. 1986 a jeho prostřednictvím bylo ulehčeno přijetí Jednotného evropského aktu v Dánsku. V obou případech však šlo o formálně poradní referenda s rozhodovacím účinkem. K referendu týkajícím se v r. 1986 Jednotného evropského aktu byl přijat zákon č. 24/1986. Referenda se zúčastnilo asi 73% oprávněných voličů, z nichž většina hlasovala pro přijetí aktu.

Dánsko kromě toho upravuje i možnost konzultativního referenda na regionální úrovni. Příkladem takového referenda bylo referendum na dvou Karibských ostrovech v r. 1868, dále referendum týkající se přináležitosti Šlesvicka (na základě Versaileské smlouvy), dále referendum na Faerských ostrovech ohledně jejich ústavního zřízení v r. 1946, referendum týkající se prohibice v Grónsku, referendum týkající se přináležitosti k ES v Grónsku, po němž grónské úřady odmítly plné členství v ES v r. 1982 Základní problémy, které vznikají okolo institutu referenda, se týkají především vztahu mezi lidem samotným a jeho zastupitelským sborem, lid zastupujícím při výkonu správy věcí veřejných. Pojem přímé demokracie se navykl používat zpravidla ve dvou významech. Jednak jde o klasickou demokracii, a nebo o prostou demokracii jako státní formu, která nezná parlament jako volený zastupitelský sbor. Už J. J. Rousseau popisoval podmínky, v kterých by měla a nebo mohla přímá demokracie fungovat. Podle něj má jít o stát územně malý, jehož poměry jsou úplně primitivní. Odtud plyne dlouhotrvající nedůvěra zákonodárců k institutu referenda jako demokratické instituce. Projevuje se především tím, že se - buď pro důležitost nebo komplikovanost - vylučuje ústavou, co patří do rozhodování parlamentu, ale projevuje se i uvědoměním rizik, spojených s manipulativností otázky a stylizace návrhu k přímému rozhodování.

Problematiku referenda právo ES/EU nijak neupravuje. Právní úprava procedury vnitrostátního rozhodování o vstupu do EU, popřípadě ratifikace změn zakládajících smluv, spadá plně do kompetence členských států. To explicitně konstatuje čl. 48 Smlouvy o EU, podle něhož změny (smluv) vstoupí v platnost poté, kdy jsou ratifikovány všemi členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.

Jedinými ustanoveními, která se týkají způsobu demokratického rozhodování ve státě ucházejícím se o přistoupení k EU je článek 49 Smlouvy o EU, který stanoví, že každý evropský stát, který respektuje zásady uvedené v čl. 6 odst. 1 (tj. zásady svobody, demokracie, právního státu, respektování lidských práv a základních svobod, zásady, které jsou společné všem členským státům) může požádat o členství v Unii. Respektování těchto zásad však nemusí nutně znamenat existenci institutu referenda, demokratické rozhodování může být zaručeno i jiným způsobem. S ohledem na ústavní zvyklosti jednotlivých členských zemí je využití referenda jako rozhodovacího mechanismu používáno pouze v souvislosti s přistoupením a se změnami smluvního základu, tzv. primárního práva.

První referendum v členském státě proběhlo ve Francii 23. března 1972 v souvislosti s předpokládaným rozšířením tehdejších Společenství o Dánsko, Spojené království, Irsko a Norsko. Francouzští voliči hlasovali pro rozšíření Společenství. Následně 10. května proběhla referenda v Irsku a Dánsku, v obou se voliči vyslovili pro vstup svých zemí do společenství. Norové se vyslovili proti vstupu.

Již tato první referenda ukázala rozdílnou povahu referend v jednotlivých zemích. Zatímco ve Francii se jednalo o referendum poradní (konzultativní) v Irsku a Dánsku byly výsledky tohoto referenda pro vládu závazné.

Proces prohlubování evropské integrace vedl k tomu, že institut referenda byl využíván stále častěji, novely zakládajících smluv totiž stále více zasahovaly do oblasti suverenity členských států. Rozšířil se proto počet nejenom referend vypisovaných na základě povinné ústavní procedury, ale i počet konzultativních referend (i u nově přistupujících zemí). Cílem využití konzultativních referend je zvýšení legitimity následného rozhodnutí příslušných ústavních institucí.

Zajímavé je také sledovat jak jednotlivé vlny přistupujících států vzájemně slaďovaly konání referend. V roce 1994 se konalo referendum nejdříve v Rakousku, které bylo nejvíce pro-evropsky naladěno, potom ve Finsku, ve Švédsku, kde pro vstup hlasovalo těsně nad 50% občanů, a nakonec, opět neúspěšně v Norsku.

Na podobné návaznosti se dohodly také země Visegrádské skupiny. Podle dohody začne referendum v Maďarsku, poté na Slovensku, v Polsku a nakonec v České republice. K vypsání referenda o přistoupení k EU, resp. k Evropským společenstvím došlo v přistupujících zemích na základě několika možností vyplývajících z jejich ústavní tradice. V Irsku a Rakousku je zakotvena ústavní povinnost vypsat referendum v případě změny ústavy. Přistoupení k EU, resp. společenstvím je klasifikováno jako změna ústavy. Podobná situace nastala v Dánsku, kde na základě ústavy proběhlo referendum poté, co nebylo přistoupení schváleno v parlamentu potřebnou většinou. Ve Švédsku bylo referendum vypsáno na základě změny ústavy, která upravila referendum o přistoupení mimo běžnou ústavní úpravu konání referenda. Ve Finsku proběhlo konzultativní referendum na základě běžných ústavních principů upravujících jeho konání.

Ve všech zemích byl přijat zvláštní prováděcí zákon o konání referenda o přistoupení k EU, resp. Evropským společenstvím. V případě, že předmětem referenda nebylo hlasování o změně ústavy, tedy o textu ústavního zákona, byla zde formulována otázka. Pouze v případě Finska, částečně Švédska je v tomto zákoně vymezena informační kampaň. V případě Irska je způsob informování veřejnosti upraven až od roku 1998 novelou zákona o referendu.

Česká republika zažila už řadu legislativních snah o uzákonění obecného referenda.

Ustanovení o referendu bylo obsaženo v § 46 Ústavní listiny Československé republiky z roku 1920. Podle tohoto ustanovení zamítlo-li Národní shromáždění vládní návrh zákona, vláda měla právo se usnést, aby hlasováním lidu bylo rozhodnuto, má-li se vládní návrh stát zákonem. Hlavním smyslem toho bylo, aby referendum plnilo rozhodčí funkci mezi oběma komorami parlamentu, neboť jako poslanecká sněmovna, tak i senát mohl způsobit zamítnutí návrhu zákona. Prováděcí zákon nebyl nikdy vydána referendum bylo tedy stejně prázdným pojmem, jakým zůstalo dodnes.

Přitom v článku 21 odstavec 1 Listiny základních práv a svobod, kterou přijalo Federální shromáždění 11. ledna 1990 jako ústavní zákon se stanoví, že občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Podobné ustanovení je obsaženo v článku 25 písmeno a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který je na území České a Slovenské Federativní republiky obecně závazný ve smyslu § 2 ústavního zákona 23/91 Sb., jímž se uvozuje Listina základních práv a svobod.

V českém státoprávním zřízení je v současnosti plně uplatněna pouze druhá z obou citovaných forem účasti občanů na řízení státu, tj. zastupitelská forma. Pokud jde o první formu, tj. přímou demokracii, je zatím obecně zakotvena jen v souvislosti s rozhodováním o věcech místní samosprávy, a to v článku 86 odstavec 3 ústavy a v úpravě místního referenda v zákoně o obcích a zákoně o hl. městě Praze. Postup při provádění místního referenda je upraven v novém zákoně o místním referendu z počátku tohoto roku. Speciální zákon o referendu o vstupu České republiky do Evropské unie se počítat nedá, neboť to nebyla obecná právní úprava, ale účelový zákon "na jedno použití".

První návrh po státním převratu v roce 1989 padl na půdě Federálního shromáždění v roce 1990, kde jej předkládal na základě iniciativy prezidenta České a Slovenské Federativní Republiky Havla z dubna 1990 místopředseda federální vlády Pavel Rychetský. Tehdy to bylo referendum o dvou otázkách: státoprávního uspořádání a o možnosti vystoupení jedné z republik z federace. Zahrnoval proto i zákaz majorizace občanů jedné republiky občany druhé republiky. Na tomto návrhu bylo zajímavé, že to byl první vážný pokus o rozbití federace ústavní cestou. Zákon č. 327/91 Sb. prošel, způsob provozování referenda též prošel - v zákoně 490/91 Sb., občanů se na rozbití státu ale nikdo nezeptal.

Další návrh podala levicová opozice o dva roky později a přála si dodatečné rozhodnutí lidu o účinnosti ústavního zákona o zániku Československé federace. Pravicová poslankyně Hana Marvanová tehdy komentovala návrh slovy: "Není podstatné, zda máte pravdu, podstatné je, zda vaše pravda patří k většině." Další odpůrci z řad pravice tehdy argumentovali mimo jiné vývojem v Jugoslávii. Tam podle nich vše vypadalo na klidný a kultivovaný způsob řešení problémů do té doby, než někdo přišel s nápadem na referendum. Důsledkem byla válka.

Další návrh taktéž podala levicové opozice - jednalo se o návrh poslanců Dalibora Matulky (KSČM) a Jana Navrátila (dříve Levý blok, později poslanecký klub Komunistické strany Čech a Moravy) na vydání ústavního zákona o referendu projednávaný Sněmovnou v březnu 1996. Tehdejší pravicová vláda České republiky ústy předsedy vlády Klause v únoru 1996 sdělila, že nehodlá předkládat vlastní návrh ústavního zákona v provedení čl. 2 odst. 2 Ústavy České republiky.

Někteří opatrní ústavní právníci uvádějí, že právě referendum a další prvky přímé demokracie bývají velmi často používány k upevnění diktatury a autoritativních režimů. Na základě tohoto názoru pravicoví oponenti zákona o referendu měli strach o osud členství ČR v NATO a EU a kritizovali referendum jako vytvoření nástroje, který umožní zablokovat jakýkoliv pokrok v České republice, jakýkoliv postup od totalitního režimu směrem k demokracii. Poslanec pravicové Občanské demokratické aliance, později senátor Daniel Kroupa v roce 1996 varoval před otevíráním dveří vládě lůzy. Koho tím myslel, nespecifikoval. Návrh komunistické opozice nepřežil první čtení.

Komunisté se nevzdali. Následoval návrh poslanců Vojtěcha Filipa (KSČM) a dalších na vydání novely ústavního zákona ČNR č. 1/93 Sb., neboli Ústavy České republiky z února 1997. Slabinou návrhu bylo to, že připouštěl referendum o jakékoliv zásadní otázce ústavního pořádku. Přijetí návrhu by umožnilo, aby cestou referenda mohla být omezována případně i základní práva a svobody zakotvené v Listině, která je součástí ústavního pořádku, a také měněny zásady systému voleb stanovené v článku 18, odst. 1 a 2 Ústavy. Poslanci se tehdy obávali, že komunisté, stejně jako republikáni, dali podporou návrhu zřetelně najevo, že si nepřejí, aby Česká republika vstoupila do Evropské unie a do Severoatlantického paktu.

Nejobecnějším byl návrh poslanců Zdeňka Jičínského (ČSSD), špičkového ústavního právníka a autora předchozích verzí Ústav na vydání ústavního zákona o lidovém hlasování (referendu) a lidové zákonodárné iniciativě, projednávaný Sněmovnou v květnu 1997. Odpůrci mu ale vytýkali, že je v něm ponechán příliš široký prostor pro otázky a témata, při nichž lze za podmínek poměrně volně formulovaných spustit mechanismus přímého všelidového hlasování, že je možné dle něj např. vyhlásit referendum o zákonu o referendu, či o některé z částí zákona o referendu. Ústava přitom nepředjímá žádný konkrétní způsob, žádné okruhy témat a žádné otázky, kterých by se přímý výkon státní moci měl týkat, žádné situace, kdy by tak mělo nastat a také žádná pravidla, která by pro takové situace měla platit.

Prozatím legislativním procesem prošel vládní návrh zákona o místním referendu jako zákon 22/2004 Sb. který nahradil původní úpravu, která byla realizována v zákoně č. 298/1992 Sb. o místním referendu.

V zákoně o obcích byla možnost místního referenda předjímána již v návrhu první vlády premiéra Pitharta. Kvůli návrhu nového obecního zákona bylo nutné novelizovat Ústavu. Stalo se tak, návrh byl projednáván v létě 1990. ČNR tehdy navrhla změnu federální ústavy právě proto, aby bylo umožněno konat toto místní referendum. V souvislosti s opětným vytvořením krajů v rámci reformy veřejné správy byla nutná i úprava tohoto aspektu veřejné správy.

Odmítnut byl ale i návrh poslanců Pavla Svobody a dalších na vydání ústavního zákona o lidovém hlasování - referendu - o vstupu České republiky do Evropské unie. Prošel nakonec senátní návrh ústavního zákona k témuž tématu, schválený jako zákon 515/2002 Sb.

Vláda k tomuto návrhu vyjádřila souhlas s některými připomínkami, zejména nesouhlasila s tím, aby návrh umožňoval v referendu přijetí ústavních zákonů. Tento názor byl ale protiústavní. Suverenita občanů je nadřazena suverenitě jimi voleného zákonodárného sboru.

Nejnovější pokus o zavedení referenda je z dílny vládní sociální demokracie. Premiér a předseda ČSSD Vladimír Špidla chce schvalování chystané evropské ústavní smlouvy využít k prosazení zákona o obecném referendu. Předseda opoziční ODS Mirek Topolánek, který chce na rozdíl od Špidly pouze speciální všelidové hlasování o euroústavě, to považuje za vydírání. Uvedli to v dnešní Nedělní partii televize Prima. "V každém případě jsem zastáncem toho, že by to měl být zákon o obecném referendu, nikoli jenom o referendu jednorázovém," prohlásil Špidla. Za vládu sliboval předložit zákon o obecném referendu už loni v říjnu, avšak ani ve vládních stranách na to nepanuje jednotný názor. Referendum o evropské ústavě, jejíž druhé kolo schvalování se očekává na červnovém summitu EU, zatím nejvehementněji prosazovala právě konzervativně pravicová Občanská demokratická strana, která nejhlasitěji varovala před Evropskou unií jako socialistickým "superstátem". Účelovou, protievropskou propagandistickou kampaň ODS mělo takto legitimizovat právě všelidové hlasování.

Nejvíce návrhů na zákony o referendech ale vždy přinášela levice, a to ať už socialistická, nebo komunistická. Nejrozsáhlejší výtky k přímé demokracii měla v české poslanecké sněmovně vždy pravice. To je realita politického uspořádání v České republice, jednom z nových států EU.

Podrobnosti o návrzích českých zákonů o referendu PSP