Lisabonská smlouva mimo jakoukoli pochybnost významně mění charakter Evropské unie jako takové, a tím i právní postavení České republiky v jejím rámci. Proto je třeba posouzení souladu všech jejích ustanovení jednotlivě i v jejich celku s Ústavou České republiky, Listinou základních práv a svobod a s ústavním pořádkem České republiky vůbec věnovat mimořádnou pozornost.

Rozhodnutí Ústavního soudu v této věci bude, a pravděpodobně dlouho zůstane, jedním z nejvýznamnějších a nejodpovědnějších v historii českého ústavního soudnictví.

A.
K ŘÍZENÍ OBECNĚ

Vzhledem k tomu, že jde o vůbec první řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem a že má tedy toto řízení svým způsobem precedenční význam pro všechna další řízení tohoto druhu, považuji za vhodné zdůraznit následující teze.

1. Charakter řízení

Ústavní soud je povolán posoudit nejen ustanovení Lisabonské smlouvy zmíněná v návrhu Senátu, ale i její soulad s celým ústavním pořádkem, a to ve všech souvislostech. Právě to je, podle mého názoru, smyslem řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a 49 s ústavním pořádkem. Odůvodnění návrhu, resp. vyjádření účastníků mají z hlediska řízení pouze ten právní význam, že je třeba se s jejich tvrzeními, náměty a pochybnostmi vypořádat v odůvodnění nálezu. Dále z toho dovozuji, že tento druh řízení má charakter řízení nesporného.

Pokud by takový výklad neplatil, pak by bylo nutné připustit, že další možný navrhovatel podle § 71a odst. 1, písm. b), c) nebo d) zákona (tj. skupina poslanců, senátorů anebo prezident republiky) by byl i po kladném nálezu Ústavního soudu oprávněn podat jiný návrh, upozorňující Ústavní soud na jiná, předchozím navrhovatelem nezmiňovaná ustanovení příslušné mezinárodní smlouvy, resp. ústavního pořádku. Takový výklad bych považoval nejen za absurdní, ale i za mimořádně nepraktický.

2. Charakter smluv podle čl. 10a Ústavy

Čl. 10 Ústavy stanoví, že vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal souhlas Parlament a kterými je Česká republika vázána podle mezinárodního práva, jsou součástí našeho právního řádu a mají přednost před zákonem. Toto, ale ani žádné jiné ustanovení Ústavy nijak nerozlišuje mezi smlouvami podle čl. 10a, k jejichž ratifikaci dávají obě komory Parlamentu souhlas ústavní většinou (čl. 39 odst. 4 Ústavy), a smlouvami podle čl. 49, k jejichž ratifikaci dávají obě komory souhlas prostou většinou hlasů (čl. 39 odst. 2 Ústavy). Z toho plyne, že ačkoli se samotné podmínky jejich ratifikace liší, následné právní postavení smluv podle čl. 10a i podle čl. 49 Ústavy musí být v českém právním řádu stejné.

Považuji však za nemožné, aby měly běžné mezinárodní smlouvy podle článku 49 Ústavy sílu ústavního zákona či dokonce přednost před ním. Jako součást právního řádu mají přednost před zákonem, ale jim samotným je nadřazen ústavní pořádek. To pak ale logicky musí platit i pro smlouvy podle čl. 10a, jako jsou Lisabonská smlouva a naše Přístupová smlouva. Takový výklad potvrzuje i znění čl. 112 Ústavy.

Mezinárodní smlouvy nelze jednostranně zrušit a odstoupení nemusí vždy být proveditelné okamžitě. Až následná kontrola jejich ústavnosti by proto byla problematická,1) a z tohoto důvodu je třeba zjistit jejich soulad s ústavním pořádkem předem. Takové řízení by však nemělo smysl u mezinárodní smlouvy, která by sama měla mít sílu ústavního zákona. Smlouva, která by byla součástí ústavního pořádku, se už ze samé podstaty věci do rozporu s ústavním pořádkem dostat nemůže. V okamžiku, kdy se sama stane jeho součástí, implicite jej změní k obrazu svému v souladu se základním právním principem lex posterior derogat legi priori.

Pokud by se Ústavní soud s tímto výkladem neztotožnil a zaujal stanovisko, že mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy, resp. jiné mezinárodní smlouvy,2) jsou součástí ústavního pořádku, pak by bylo na místě, aby se předběžná kontrola ústavnosti stala pravidlem u všech mezinárodních smluv, které by měly být součástí ústavního pořádku. Předešlo by se tím implicitním, bezděčným či nechtěným změnám ústavního pořádku.

B.
K SOULADU LISABONSKÉ SMLOUVY S ÚSTAVNÍM POŘÁDKEM

Považuji za nezbytné upozornit Ústavní soud zejména na několik zásadních témat.

1. Svrchovanost

Podle čl. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný stát, který dodržuje závazky, vyplývající pro ni z mezinárodního práva. Lze dovodit, že se zde rozumí svrchovanost ve smyslu mezinárodního práva. Česká republika se zde prohlašuje za plnoprávného člena mezinárodního společenství a za plnoprávný subjekt mezinárodního práva.

Mezinárodní právo je právem konsensuálního typu. Na rozdíl od vnitrostátních právních řádů jeho pramenem není v nejobecnějším slova smyslu příkaz (zákon, nařízení, instrukce apod.), ale konsensuálně vytvořené nebo samovolně vzniklé právní normy (mezinárodní smlouvy a mezinárodní obyčej). Svrchovaností se pak rozumí vlastnost, kdy subjekt není a nemůže být omezen normou, která by vznikla bez jeho souhlasu, vyjádřeného buď explicitně v případě mezinárodních smluv, nebo implicitně v případě mezinárodního obyčeje. Takový subjekt, který je zavázán řídit se pokyny jiného subjektu nezávisle na své vůli nebo dokonce v rozporu s ní, není podle mezinárodního práva svrchovaný.

Lisabonská smlouva v celé řadě oblastí nahrazuje rozhodování konsensuální rozhodováním na základě hlasování.3) Může se proto stát, že Česká republika bude zavázána normou, proti jejímuž přijetí se otevřeně postavila. Týká se to dokonce i uzavírání některých mezinárodních smluv Evropskou unií, tedy norem zavazujících Českou republiku vůči státům, které členy Unie nejsou.

2. Přímý účinek právních předpisů EU

Mezinárodní právo považuje sebe sama za výlučný systém nadřazený právním řádům jednotlivých států, a proto vnitrostátní právní řády považuje ze svého úhlu pohledu za pouhé právní skutečnosti, nikoli za právní normy.4) Proto také zásadně nestanoví způsob, jakým mají státy provést své mezinárodněprávní závazky.

Lisabonská smlouva však explicitně potvrzuje, že vybrané právní akty EU mají mít v právním řádu členských států přímý účinek.5) Oproti tomu Ústava České republiky v čl. 10 stanoví, že bezprostředně závazné jsou Parlamentem schválené a řádně vyhlášené mezinárodní smlouvy. A contrario lze tedy dovodit, že žádné jiné cizí předpisy než zmíněné mezinárodní smlouvy nesmějí mít v rámci českého právního řádu přímý účinek.

3. Nejasný charakter Listiny práv EU

Problematická jsou i ustanovení Lisabonské smlouvy týkající se ochrany lidských práv a svobod. Evropská unie je podle Lisabonské smlouvy povinna přistoupit k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (sjednané v rámci Rady Evropy v roce 1950, tj. EU s ní nemá zatím vůbec nic společného), a současně je povinna uznávat práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie. Tato Listina má mít navíc stejnou právní sílu jako smlouvy zakládající EU.6)

Je nezbytné najít závaznou odpověď na otázku, jaký je vztah naší Listiny základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku (čl. 112 Ústavy), a Listiny základních práv EU. Má Listina základních práv EU rovněž právní status mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy a z toho titulu přednost před českým zákonem? Je-li Listina základních práv a svobod EU smlouvou podle čl. 10a Ústavy, jsou všechna její ustanovení v souladu s Listinou naší? Za samozřejmé považuji, že nemají stejnou sílu jako ona nebo dokonce přednost před ní - to plyne z bodu 2 tohoto vyjádření.

4. Přenos pravomocí na EU

Podle čl. 10a Ústavy mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci či instituci.

Za podstatné považuji slovo "mezinárodní", ze kterého zřetelně plyne, že pravomoci orgánů České republiky lze přenášet pouze na entitu existující mezi státy, nikoli vedle nich či dokonce nad nimi.

4.1. Přímý účinek právních předpisů Evropské Unie nasvědčuje, že se právní řád Unie cítí být nadřazen právním řádům členských zemí a že se emancipoval vůči mezinárodnímu právu jako samostatný, vedle mezinárodního práva existující systém. Mezinárodnímu právu by naopak odpovídalo, kdyby evropské právo programově svým členům nepředepisovalo způsoby, jak mají plnit závazky, které jim (z jejich společné vůle) ukládá. Tím, že se evropské právo snaží prorůstat právními řády členských států, chápe je jako právní normy. Naopak mezinárodní právo je zásadně vnímá jako právní skutečnosti.

4.2. Listina práv EU je sama o sobě zbytečným dokumentem. Členské státy mají vlastní, zpravidla mnohem propracovanější listiny práv. Na mezinárodní úrovni jsou lidská práva a svobody zaručeny Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod Rady Evropy a jejích dodatkových protokolů. Ta je historicky prověřena a zejména disponuje funkčním mechanismem soudní kontroly (na rozdíl od Listiny práv EU). Listina práv EU tak má smysl pouze tehdy, pokud Unie sama se cítí být státem sui generis, resp. vznikajícím státem federálního typu, který pak je mezinárodním právem sám zavázán dodržovat a chránit lidská práva.

Tomu, že EU po přijetí Lisabonské smlouvy již nebude mezinárodní organizací, ale nasvědčují i další, zatím nezmíněné skutečnosti:

4.3. Občanství Evropské unie sice zavedla již tzv. Maastrichtská smlouva z roku 1991, ale tehdy se nejednalo o občanství ve smyslu mezinárodního práva. Šlo o pojem, který měl s občanstvím v právním slova smyslu společný pouze název, resp. byla s ním spojena pouze ta "práva", která by občané členských států měli i bez něho.

Lisabonská smlouva však jde dál a spojuje s občanstvím Unie práva, která občané Unie budou mít navíc a která mají smysl pouze v kontextu EU. Např. právo zákonodárné iniciativy Lisabonská smlouva přiznává určitému počtu občanů EU, kteří však musejí jako celek "pocházet z podstatného počtu členských států".7) Lisabonská smlouva tak zde již počítá s evropskou občanskou společností, existující vedle občanských společností jednotlivých členských států. Konstruuje se zde tedy jakýsi evropský státní národ.

4.4. Nové vymezení kompetencí, resp. jejich "dělba" mezi Unii a členskými státy, je typické pro rozdělení kompetencí v rámci federálního státu. Zejména rozdělení na pravomoci náležející výlučně Unii, na zbytkové pravomoci náležející členským státům a na možnost Unie i do těchto pravomocí zasahovat na základě zásad proporcionality a subsidiarity8) se příliš neliší od rozdělení působnosti mezi spolek a země podle Základního zákona Spolkové republiky Německo (který plní funkci německé ústavy). Rozdíl spočívá pouze v tom, že Základní zákon navíc vymezuje oblasti, do kterých Spolek zasahovat nesmí a které smí upravovat výlučně zákonodárství zemí. Takové vymezení působností, do kterých by EU nesměla v žádném případě svým členským státům zasahovat, v Lisabonské smlouvě chybí.9)

4.5. Až dosud byla veškerá rozhodnutí Evropské Unie činěna Radou EU, resp. Evropskou radou, nebo od nich byla odvozena (Komise EU tvoří sekundární legislativu, Parlament EU vykonává své legislativní funkce společně s Radou, Evropský soudní dvůr tzv. evropské právo pouze vykládá, ale de iure je nevytváří, jakkoli jeho rozhodnutí mají často zásadní dopad). Členy Rady EU a Evropské rady jsou členské státy a výsledek jejich činnosti tedy dosud je pouhým součtem vůle členských států. Nyní však má vzniknout zcela nová funkce předsedy Evropské rady. Z Lisabonské smlouvy přitom není zcela jasné, ale lze dovodit, že i on bude mít hlasovací právo v Evropské radě.10) To pak bude znamenat, že vůle Evropské unie už nebude pouhým součtem vůlí členských států, ale součtem vůlí členských států a fyzické osoby, která bude v té chvíli zastávat funkci předsedy Evropské rady. Tato osoba tak bude mít fakticky právo veta, bude-li Evropská rada rozhodovat konsensem.

Oproti shora uvedeným skutečnostem je de iure naopak zcela bezvýznamné, že Lisabonská smlouva nakonec nekodifikuje evropskou symboliku - vlajku, hymnu a motto. Symbolika nepatří k podstatným znakům státu podle mezinárodního práva. Nepatří ani k výlučným znakům států - své symboly zpravidla mají i sdružení a spolky nevládního charakteru a různého zaměření. Nadto evropská symbolika dávno funguje a i nadále jistě bude fungovat na bázi mezinárodního obyčeje, resp. tzv. sekundárního práva Unie. Nelze proto tvrdit, že její vypuštění zásadně odlišuje Lisabonskou smlouvu od odmítnutého návrhu Evropské ústavy. Rozdíl mezi nimi spočívá pouze ve formě: zatímco Ústava EU stávající smlouvy nahrazovala, Lisabonská smlouva má charakter jejich novely a činí tak tzv. primární právo Unie ještě nepřehlednější, než je nyní.

To vše vzbuzuje zásadní pochybnosti, zda Evropská unie i po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zůstane mezinárodní organizací, popř. institucí ve smyslu čl. 10a Ústavy České republiky, anebo zda již nebude spíše entitou existující vedle svých členů a výhledově aspirující stanout dokonce nad nimi. Je pak otázkou, zda na takto se transformující subjekt článek 10a vůbec ještě dovoluje přenést jakékoli pravomoci orgánů České republiky.

C.
KE ZPŮSOBU RATIFIKACE LISABONSKÉ SMLOUVY

Přestože to nemůže být předmětem vlastního řízení o obsahovém souladu Lisabonské smlouvy s naším ústavním pořádkem, považuji za užitečné, aby Ústavní soud nalezl cestu, jak se vyjádřit i ke způsobu, jakým smí být dán souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy.

Podle čl. 10a Ústavy je třeba k ratifikaci mezinárodní smlouvy, kterou se přenášejí některé pravomoci na mezinárodní organizaci nebo instituci, souhlas Parlamentu; ústavní zákon může stanovit, že v konkrétním případě je třeba souhlasu daného v referendu.

Podle čl. 1 ústavního zákona č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky,
ve znění pozdějších ústavních zákonů, bylo možné rozhodnout o přistoupení České republiky k Unii jen referendem. Otázka pro referendum se přímo vázala k tzv. Přístupové smlouvě, když zněla: "Souhlasíte s tím, aby se Česká republika stala podle smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii členským státem Evropské unie?". Přístupová smlouva je zjevně myšlena v obecném slova smyslu, když není v zákoně zmíněna celým svým oficiálním názvem včetně data podepsání, nadto je použito malé "s" ve slově "smlouva"|. Zřejmě se tedy myslí jakákoli smlouva určující podmínky našeho členství v Evropské unii.

Jak plyne z předcházejícího textu, Lisabonská smlouva velmi podstatným způsobem mění podmínky členství České republiky v Evropské unii, dohodnuté Přístupovou smlouvou, resp. mění základní smlouvy upravující fungování Evropské unie, tj. smlouvy, na které se Přístupová smlouva odvolává a které tak jsou de iure její součástí. Lisabonská smlouva tedy vlastně mění i naši Přístupovou smlouvu. Je proto legitimní otázka, zda i souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy nemá být předmětem referenda.

SHRNUTÍ OTÁZEK:

S ohledem na výše uvedené považuji za nezbytné, aby Ústavní soud ještě před ratifikací Lisabonské smlouvy poskytl jasnou odpověď na následující otázky:

Otázka první:
Zůstane Česká republika i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost svrchovaným státem a plnoprávným subjektem mezinárodního společenství, způsobilým samostatně a beze zbytku dodržovat závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva?

Otázka druhá:
Je ustanovení Lisabonské smlouvy o přímém vnitrostátním účinku právních předpisů EU v souladu s čl. 10 Ústavy České republiky?

Otázka třetí:
Má Listina základních práv EU právní status mezinárodní smlouvy podle čl. 10a, resp. čl. 10 Ústavy, a pokud ano, jsou všechna její ustanovení v souladu s Listinou základních práv a svobod České republiky, resp. jiných součástí ústavního pořádku?

Otázka čtvrtá:
Zůstane Evropská unie po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost mezinárodní organizací, resp. institucí, na kterou čl. 10a Ústavy dovoluje přenést pravomoci orgánů České republiky?

Otázka pátá:

Jestliže Lisabonská smlouva novelizuje, byť nepřímo, Přístupovou smlouvu, nevztahuje se pak implicitně i na Lisabonskou smlouvu ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii (ve kterém by pak bylo třeba novelizovat zejména otázku pro referendum)? Nemá být proto i souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy předmětem referenda?

RESUMÉ

Jako zákonný účastník řízení před Ústavním soudem ve věci Návrhu Senátu Parlamentu České republiky na posouzení Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem považuji zásadní a komplexní posouzení jejího obsahu a implikací Ústavním soudem za naprosto klíčový předpoklad její ratifikace.

Z odůvodnění návrhu Senátu i z obsahu mého výše uvedeného vyjádření vyplývají zcela evidentní indicie, že Lisabonská smlouva představuje zásadní změnu našeho ústavního pořádku i mezinárodního postavení České republiky. Nepovažuji za možné, aby k takovým zásadním změnám v mezinárodním postavení i vnitřním fungování České republiky, které přijetí Lisabonské smlouvy nepochybně přinese, došlo jakoby mimoděk, bez jejich jasného pojmenování, pochopení a politického a společenského konsensu nad nimi. Ústavní soud, jakožto nejvyšší právní autorita našeho státu, je povinen dát politické reprezentaci i široké veřejnosti jasné a komplexní posouzení Lisabonské smlouvy ve všech jejích souvislostech tak, aby bylo možné o její ratifikaci jednoznačně a s plným vědomím jejích důsledků odpovědně rozhodnout.

Lisabonská smlouva přináší zásadní změnu v charakteru Evropské unie a právního postavení České republiky nikoliv pouze jako jejího členského státu, ale jako svrchovaného a suverénního státu vůbec, jímž až dosud byla a je. Před Ústavním soudem proto leží nesmírná odpovědnost nejen vůči dnešku, ale i vůči budoucnosti našeho státu, jehož 90. výročí založení si právě letos připomínám.

1)"Podle všeobecně přijatých zásad ... nemůže stát namítat proti jinému státu ani svou vlastní ústavu, aby se vyhnul závazkům, které mu ukládá mezinárodní právo nebo platné mezinárodní smlouvy." (Z posudku Stálého dvora mezinárodní spravedlnosti ve věci zacházení s polskými občany v Gdaňsku, 1932).

2) Nález Ústavního soudu č. 403/2002 Sb.

3) Čl. 9c Smlouvy o Evropské unii, ve znění čl. 1, bodu 17) Lisabonské smlouvy (tj. čl. 16 podle nového konsolidovaného znění Smlouvy o Evropské unii, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy); a čl. 205 Smlouvy o fungování Evropské unie, ve znění čl. 2, bodu 191) Lisabonské smlouvy (tj. čl. 238 podle nového konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie [až dosud nazývané Smlouva o Evropských společenstvích], přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy).

4)"Z pohledu mezinárodního práva i Dvora, který je jeho orgánem, jsou vnitrostátní zákony, stejně jako soudní rozhodnutí či správní opatření, pouhými fakty, projevy vůle států." (Z posudku Stálého dvora mezinárodní spravedlnosti ve věci polského Horního Slezska, 1926).

5) čl. 249 Smlouvy o fungování Evropské unie, ve znění čl. 2, bodu 235) Lisabonské smlouvy (tj. čl. 288 podle nového konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie [až dosud nazývané Smlouva o Evropských společenstvích], přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy); viz též str. 6 předkládací zprávy pro Parlament České republiky (sněmovní tisk č. 407, senátní tisk č. 181 v právě probíhajících volebních obdobích).

6) Čl. 6 Smlouvy o Evropské unii, ve znění čl. 1, bodu 8) Lisabonské smlouvy (tj. článek 6 podle nového konsolidovaného znění Smlouvy o Evropské unii, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy).

7) Čl. 8b Smlouvy o Evropské unii, ve znění čl. 1, bodu 12) Lisabonské smlouvy (tj. článek 11 podle nového konsolidovaného znění Smlouvy o Evropské unii, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy).

8) Čl. 3a a 3b Smlouvy o Evropské unii, ve znění čl. 1, bodů 5) a 6) Lisabonské smlouvy (tj. články 4 a 5 podle nového konsolidovaného znění Smlouvy o Evropské unii, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy).

9) Čl. 70 - 72 Základního zákona Spolkové republiky Německo. (Bez zajímavosti není ani to, že čl. 24 Základního zákona výslovně dovoluje SRN "přenést svá svrchovanná práva na mezistátní zařízení", zatímco čl. 10a naší Ústavy umožňuje pouze přenést pravomoci orgánů České republiky; to je zásadní rozdíl.)

10) Čl. 9b Smlouvy o Evropské Unii, ve znění čl. 1, bodu 16) Lisabonské smlouvy (tj. článek 15 podle nového konsolidovaného znění Smlouvy o Evropské unii, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy) - podle jeho odst. 2 je předseda členem Evropské rady, zatímco Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku se jejího jednání pouze účastní, a contrario tedy členem není; žádné ustanovení Lisabonské smlouvy pak nezakazuje předsedovi jakožto členovi Evropské rady v ní hlasovat.

Václav Klaus

V Praze dne 3. června 2008