Minulost - extenzivní růst

Počátky snah o informatizaci státní správy u nás sahají již do sedmdesátých let minulého století, kdy se na tehdejší nespolehlivé technice vytvářely tzv. "Automatizované systémy řízení". Po pádu železné opony se svět moderních technologií pro nás otevřel dokořán, a dřívější nespolehlivé počítače řady SMEP či EC byly z úřadů a ministerstev vyvezeny na šrotiště. Rozvoj technologií přinesl personální počítače do kanceláří a umožnil jejich propojení s výkonnými servery.

Pro dodavatelské firmy nastaly hotové žně: počítače dychtivě nakupovaly státní úřady, výpočetní technikou se vybavoval houf nově vzniklých zdravotních pojišťoven, počítače chtěly banky, státní, polostátní či právě privatizované podniky, počítače pro elektronickou sazbu nutně potřebovaly privatizované či nově vzniklé deníky a časopisy. S výpočetní technikou se začalo čile obchodovat, rozjely se velké zakázky nezřídka provázené korupčními penězovody k těm, kteří o nich rozhodovali. Není proto divu, že první polovina devadesátých let byla obdobím rychlého vzestupu celého hejna počítačových firem (Obchodní rejstřík v té době vykazoval více než pět tisíc firem, jejichž předmětem činnosti byla výpočetní technika.).

Počátkem devadesátých let dochází také k rozsáhlé informatizaci státní správy. V té době vzniká řada projektů jejichž výsledkem je extenzivní růst informačních systémů jednotlivých orgánů státní správy. Tyto informační systémy byly ale heterogenní, orientované spíše na podporu informatizace úředních evidencí než na automatizaci procesů ve státní správě. Jejich vývoj byl nekoordinovaný, informační systémy se budovaly živelně, podle momentálních finančních možností resortů, a často bez důkladné analýzy, což se nezřídka vymstilo v jejich nevhodné architektuře, ve zpomalení a prodražení výstavby. Právní rámec pro efektivní uplatnění informačních systémů prakticky neexistoval a stávající normy se nedodržovaly; stejné informace byly duplicitně vedeny v informačních systémech různých resortů (např. údaje o osobě, rodném čísle, bydlišti).

Snaha o koordinaci

Živelnost v budování informačních systémů státní správy nebyla dlouhodobě udržitelná a tak se v polovině devadesátých let začalo prosazovat úsilí o koordinaci. Projevem těchto snah bylo vytvoření Úřadu pro státní informační systém. K jeho založení vedla vize vybudování jednotného propojeného státního informačního systému, který by v elektronické podobě shromáždil veškerá potřebná data pro státní správu, byl přístupný ze všech orgánů státní správy a sloužil potřebám všech resortů. Stejná data by se do systému zaváděla jenom jednou a sdílela se všemi orgány státní správy. Existující údaje by se pouze opravovaly a doplňovaly a nikoli znovu pořizovaly. Došlo by tak k odstranění zbytečných duplicit v dosud oddělených informačních systémech státní správy, zjednodušila by se správa udržovaných dat, zajistila by se jejich bezpečnost, stejně jako by se zvýšila ochrana uložených osobních údajů.

Tento přístup, prosazovaný Igorem Němcem, však narazil na tuhý odpor jednotlivých resortů, které své informační systémy již uváděly do provozu a zcela oprávněně se obávaly, že náročné budování informačního molocha, kde místo projektu existovala jen vágní vize a nově zřízený úřad, by bylo krokem zpět. Další námitky spočívaly v neřešené problematice ochrany osobních dat, značných nárocích na projektování takového systému a obtížném zakomponování již existujících informačních systémů jednotlivých resortů a budovaných informačních systémů samosprávy. Igor Němec zůstal osamocen a resortní ministři tehdejší Klausovy vlády autonomii svých resortů v oblasti informatiky uhájili. Navíc, návrh zákona o působnosti Úřadu pro státní informační systém byl velmi nešťastně formulován. Dával úřadu rozsáhlé pravomoci jak ve výstavbě a provozování státního informačního systému tak i v ochraně osobních dat. Úřad tak by tedy byl místem, kde státní správa shromažďuje veškerá data o občanech, jejich podnikatelských aktivitách, vlastnických vztazích, placení daní apod. a zároveň i místem, kde by se kontrolovalo, zda osobní údaje nejsou zneužívány. Není divu, že v obavě před vznikem "velkého bratra" zákon neprošel v Senátu a při opakovaném hlasování jej zamítla i poslanecká sněmovna. Úřad pro státní informační systém zůstal bez pravomocí a tím se stal prakticky nefunkční, zatímco jednotlivé resorty nadále rozvíjely své autonomní informační systémy. Současně s tím v oblasti telekomunikací přetrvával monopol dominantního operátora pro hlasové telefonní služby a pokusy liberalizovat telekomunikační trh poslaneckými verzemi zákonů nenalézaly vládní ani poslaneckou podporu.

Úspěchy a prohry "vlády sebevrahů"

Další krok ke koordinaci informační politiky a liberalizaci telekomunikačního trhu učinila až Zemanova vláda. V roce 1999 byl vypracován koncept Národní telekomunikační politiky formulující úkoly pro oblast telekomunikací -- cílem byl rozvoj telekomunikací vytvořením konkurenčního prostředí na telekomunikačním trhu. Proto byl vypracován, projednán a schválen nový telekomunikační zákon, který byl podstatným krokem v harmonizaci českého telekomunikačního sektoru s obdobným sektorem v zemích EU. Ačkoliv tento zákon byl mnohokráte kritizován, jednoznačně znamenal významný zlom na cestě k plné liberalizaci telekomunikačního trhu. K 1. lednu 2001 byla ukončena výhradní práva společnosti Český Telecom, a.s. v oblasti pevných telefonních služeb a sítí a byl tak z právního hlediska umožněn vstup alternativních provozovatelů na tento sektor telekomunikačního trhu. Byla stanovena pravidla pro vstup na telekomunikační trh a pro propojování telekomunikačních sítí. Český telekomunikační úřad se stal na exekutivě nezávislým regulátorem telekomunikačního trhu, kterému byla svěřena pravomoc rozhodovat o podmínkách propojování sítí, byla stanovena cenová pravidla a standardy pro správu kmitočtů a číslovacích plánů. Z hlediska uživatelů bylo významné zavedení institutu univerzální služby, telekomunikačního tajemství a uložení povinností poskytovatelům telekomunikačních služeb, spočívajících v umožnění výběru provozovatele nebo přenositelnosti účastnických čísel.

Zemanovu vládu čekaly velké úkoly i v dlouho zanedbávané oblasti koordinace informační politiky. Vedle nefunkčního Úřadu pro státní informační systém, který neměl žádné zákonem dané pravomoci, se nekoordinovaně rozvíjely vlastní informační systémy jednotlivých resortů, a to včetně vytváření vlastních komunikačních infrastruktur. Mezi nespornou výhodu distribuovaných resortních informačních systémů patřilo to, že na jejich rozvoji byl bezprostředně zainteresován ten, kdo jej provozoval, a tak se lépe zajišťovaly potřebné modifikace a účinněji chránily resortní data. Na druhé straně však vyvstával problém propojení informačních systémů jednotlivých resortů a to nejen z technického, ale především z legislativního hlediska. Důsledkem bylo, že stejná data v registrech různých informačních systémů byla opět duplikována a díky tomu nestejně a nedostatečně aktualizována. Problematická byla i spolupráce s vytvářenými informačními systémy samosprávy, zejména využívání společných dat v základních registrech. Budování oddělených resortních informačních systémů a zejména jejich komunikační infrastruktury se tak výrazně prodražovalo, přičemž nebyla dostatečně průkazná evidence nákladů na jejich výstavbu a provozování, neboť potřebná data byla skryta v rozpočtech jednotlivých resortů.

S cílem koordinovat informační politiku byla v roce 1998 ustavena Rada vlády pro informační politiku pod předsednictvím tehdejšího místopředsedy vlády, kde byly zastoupeni představitelé jednotlivých resortů na úrovni náměstků ministrů. Pro oblast informačních technologií přijala vláda, po široké diskusi mezi resorty i odbornou veřejností, strategický dokument "Státní informační politika -- cesta k informační společnosti" a v návaznosti na něj dokument "Koncepce rozvoje informačních systémů veřejné správy". Podle těchto dokumentů je základním cílem informační politiky vybudovat a rozvíjet informační společnost a tím vytvořit předpoklady pro zlepšení kvality života občanů, zvýšení efektivity veřejné správy a podpořit rozvoj podnikání. Vláda vytyčila osm prioritních oblastí:

• Informační gramotnost;
• Informatizovaná demokracie;
• Rozvoj informačních systémů veřejné správy;
• Komunikační infrastruktura;
• Důvěryhodnost a bezpečnost informačních systémů a ochrana osobních dat;
• Elektronický obchod;
• Transparentní ekonomické prostředí;
• Stabilní a bezpečná informační společnost.

V úsilí o koordinaci Národní telekomunikační politiky a Státní informační politiky byl položen důraz na vytvoření právního rámce. Byl přijat zákon o svobodném přístupu k informacím, telekomunikační zákon liberalizující telekomunikační trh, zákon formulující strategii vytváření informačních systémů veřejné správy, kde veřejnou správou souhrnně označujeme státní správu a samosprávu. Byla též právně koncipována ochrana osobních dat.

Ustanovení Úřadu na ochranu osobních dat nezávislého na exekutivě a Českého telekomunikačního úřadu jako nezávislého regulátora telekomunikačního trhu byly slibnými kroky na cestě k vytyčenému cíli. Nově byly formulovány úkoly pro Úřad pro státní informační systém, jehož úkoly vymezil příslušný zákon a v souladu s jeho novým posláním, především jako metodického a standardizačního centra pro informační systémy veřejné správy, došlo k přejmenování na Úřad pro veřejné informační systémy.Úkoly Státní informační politiky byly v roce 2000 konkretizovány v Akčním plánu Státní informační politiky. Jeho praktická realizace však narazila na řadu problémů.

Zásadní překážkou byla a dosud je nedostupnost komunikačních infrastruktur, diktovaná vysokou cenou za služby a nosnou komunikační infrastrukturu, což negativně ovlivňuje rozvoj poptávky po službách a širší uplatnění internetových technologií. Jednou z osvědčených cest, která umožní snížit náklady na komunikační infrastrukturu veřejné správy je sdružení prostředků a nákup veškerých potřebných služeb komunikační infrastruktury od telekomunikačního operátora pro celou veřejnou správu (touto cestou se např. ve Švédsku podařilo uspořit více než čtvrtinu nákladů). Zemanova vláda proto uzavřela rámcovou smlouvu o poskytování služeb komunikační infrastruktury s Českým Telecomem. V této smlouvě veřejná správa vystupuje jako jeden velký zákazník, od ministerstva až po nejmenší obecní úřad, kde všichni mají nárok na předem sjednané a pro všechny organizace shodné množstevní slevy.

V roce 2000 byl s patřičnou dávkou digitálního populismu přijat zákon o elektronickém podpisu. Jeho praktická realizace nejen narazila na řadu problémů souvisejících se zpožděním přípravy odpovídajících vyhlášek a nařízení a potřebnou úpravu procesních norem, ale především na nedostatek praktických aplikací ve veřejné správě, které by ho využívaly. Nezanedbatelné jsou i poměrně vysoké provozní náklady a přesun certifikovaných služeb mimo orgány státu. I když stát při vydávání občanských průkazů, pasů apod. prakticky provádí autentizaci tedy ověřování totožnosti žadatele, podle stávajícího zákona nemá možnost zřídit vlastní certifikační autoritu a akreditované certifikační služby musí nakupovat. To je výhodné pro velké firmy v informačním průmyslu, které se mohou ucházet o státní zakázky na certifikaci úředníků, avšak občany i stát to přijde draho. Krom toho, požadavky na elektronický podpis využitelný pro komunikaci občana se státem jsou paradoxně vyšší, než požadavky komerčního zaručeného elektronického podpisu, kterými občan řídí své konto v bance. Kdyby obdobným způsobem postupovaly banky, zřejmě by nikdy nedošlo k praktickému zavedení služby home-banking. Výsledek je ten, že elektronické transakce s bankovním systémem jsou běžné, zatímco elektronická podání ve státní správě jsou i dnes užívané pohříchu málo.

Dalším problematickým činem Zemanovy vlády byla realizace projektu "Státní informační politika ve vzdělávání". Přestože investice do tohoto projektu reprezentují ten největší objem peněz, který byl v resortu školství pro oblast informatiky najednou vyčleněn, místo nadšeného přijetí je těmi, komu je určen, přijímán vesměs s rozčarováním a nezřídka i odporem. Nechceme se zde zabývat podivnostmi výběrového řízení tzv. generálního dodavatele, kdy všechny nabídky, až na jedinou, byly pro formální nedostatky odmítnuty, zadavatel zpackané výběrové řízení nezrušil a miliardy státu slíbil jedinému zbylému uchazeči. Nechceme ani posuzovat následné, a jak se nyní ukazuje, pro stát zřejmě ne příliš výhodné smlouvy. Spíše si klademe otázku, zda by celé dosavadní pojetí realizace "Informační politiky ve vzdělávání" nevyznělo lépe, kdyby jeho příprava neležela pouze na ministerstvu školství a do její přípravy se aktivněji zapojili odborníci z oblasti informatiky a jejich námitky byly resortem školství vyslyšeny. Proti navrhované koncepci "INDOŠe" měla zásadní námitky i příslušná odborná komise ČSSD.

Z výše uvedeného je zřejmé, že hlavním problémem implementace Státní informační politiky byla nedostatečná koordinace jak z hlediska věcného řízení a zajištění právního rámce jeho proveditelnosti, tak i z hlediska vynakládaných výdajů. Došlo k paradoxní situaci, že v oblasti informatiky byl "ministr bez ministerstva" (Pavel Mertlík a později Karel Březina) a "ministerstvo bez ministra" (Úřad pro veřejné informační systémy). Člen vlády pověřený koordinací informační politiky neměl žádný vliv na věcné operativní řízení Úřadu pro veřejné informační systémy a předseda tohoto úřadu měl možnost koordinovat vytváření informačních systémů veřejné správy pouze metodicky.

I když povaha řady projektů informatizace veřejné správy je z věcného hlediska nadresortní, finanční prostředky pro nadresortní řízení projektů byly nedostatečné. V roce 2000 bylo na nadresortní projekty vyčleněno 260 miliónů a v roce 2001 již 886 miliónů. V roce 2002 však Karel Březina finanční prostředky pro nadresortní projekty ve vládě neobhájil a zdroje dlouhodobých programů realizace Státní informační politiky byly opět včleněny do rozpočtu jednotlivých resortů. Výsledkem je přetrvávající resortismus, který rozvoj informačních systémů veřejné správy prodražuje a zpomaluje.

Čin roku

Na podzim roku 2002 přebíral na Invexu Vladimír Mlynář ocenění za "Čin roku 2002", kterým bylo označeno založení Ministerstva informatiky.

Možná odtud pramení obecně rozšířený omyl, že ministerstvo informatiky Špidlova vláda založila proto, aby našla vhodné uplatnění právě pro Vladimíra Mlynáře. Ve skutečnosti rozhodnutí o založení nového resortu měla ČSSD ve svém střednědobém programu již v lednu 2002 a také v "doktríně ČSSD v oblasti informatiky a telekomunikací" zpracovanou příslušnou odbornou komisí. Hlavním důvodem pro jeho založení byla potřeba koncepčního, projektového řízení a programového financování budování propojeného informačního systému veřejné správy. Jedná se o koordinaci jak ve smyslu legislativním, tak i ve smyslu věcném -- je z jednoho koordinačního místa zapotřebí navrhnout architekturu celého systému, způsob jak propojit jednotlivé resortní subsystémy.

Zdaleka to není jednoduchý úkol. Při jeho řešení je totiž zapotřebí vyřešit dvě vzájemně protichůdné potřeby:

1. Požadavek "jednou a dost" -- tj. data jednou poskytnutá státní správě (např. trvalé bydliště apod.) už nemuset poskytovat na různých úřadech znovu -- informační systémy orgánů státu by si měly umět si potřebnou informaci mezi sebou předat. Cílem je dosáhnout toho, že stejná data byla do systému zaváděna pouze jednou (a následně byla jen opravována a doplňována).

2. Požadavek "nevytvořit velkého bratra" -- tj. nejen legislativními, ale i technickými prostředky zajistit, aby žádný státní úředník principiálně nemohl propojit veškerá data o občanovi uložená v jednotlivých resortních informačních systémech. Je potřeba zajistit, aby přístup k datům uložených v jednotlivých informačních systémech a jejich vzájemné propojování bylo umožněno oprávněné osobě jen v takovém rozsahu a účelu, které stanoví legislativní předpisy (a technickými prostředky musí být zabezpečena evidence o všech přístupech orgánů státu k osobním datům občanů pro možnou následnou kontrolu Úřadu pro ochranu osobních údajů).

Výstavba tohoto systému je nadresortní úkol, pro jehož prosazení je proto zapotřebí soustředit dostatečné kompetence na vládní úrovni. Tyto kompetence měl zajistit nový resort, který, dle již zmiňované "doktríny ČSSD v oblasti informatiky a telekomunikací" z roku 2002 mohl mít podobu:

• ministerstva pro telekomunikace a informatiku nebo
• samostatně vyčleněného útvaru, vytvořeného např. v rámci Úřadu vlády, s vlastním rozpočtem pro financování projektů, vedeným pověřeným místopředsedou vlády.

Vladimír Špidla si vybral první možnost a v programovém prohlášení jeho vlády z roku 2002 se doslova praví:

Mám neblahý pocit, že Vladimír Mlynář tenkrát ani netušil, co vlastně za svůj nový resort v programovém prohlášení sliboval. Na programové financování a řízení budování propojeného informačního systému státní správy rezignoval -- odpovědnost za financování veškeré státní informatiky nechal na resortech (a ještě se chlubil, že jeho resort má nejmenší rozpočet). Zřejmě si představoval, že celé propojení informačních systémů veřejné správy je en pouhá webová aplikace: "Portál veřejné správy". Výsledek této "nekoncepce" je dnes zřejmý -- o tom jak za čtyři roky dopadly slibované snahy o propojení informačních systémů veřejné správy svědčí například dlouhatánské fronty před "Rejstříkem trestů" -- místo aby mezi státními úřady obíhala potřebná data, dosud běhá občan.

Přítomnost - vylévání dětí s vaničkou

Nelze se proto divit současnému názoru obou velkých politických stran, že je zapotřebí ministerstvo, které svými výsledky potvrdilo svojí zbytečnost, zrušit.

To ale nic nemění na skutečnosti, že je nutno vyřešit účinné propojení informačních systémů veřejné správy a nevytvořit přitom "Velkého Bratra". ODS chce přesunout ve značné míře odpovědnost za provázání informačních systémů veřejné správy na ministerstvo vnitra. Konečně, proč ne -- chápeme-li ministerstvo vnitra nejenom jako ministerstvo policie, ale jako ministerstvo pro vnitřní záležitosti státu, pak to má na první pohled svoji logiku. Na první pohled.

Problém ovšem je v tom, že je nutné zabezpečit propojení dat, která zdaleka nejsou jen v informačních systémech spravovaných pouze resortem vnitra. A při tomto propojení je nutno dodržet výše zmíněnou zásadu, že žádný úředník (tedy ani úředník ministerstva vnitra, ani samotný ministr vnitra, samotný předseda vlády či prezident) by neměl mít technickou možnost svévolně propojit veškerá data o občanovi, uložená v informačních systémech různých resortů. A já se obávám, že při panující atmosféře přebujelé důležitosti ochrany před terorismem, by se právě v tomto silovém ministerstvu mohly být některými jedinci prosazovány tendence, které by to umožnily. Které už dnes zamezují kontrole "živých svazků", které se pak naprosto nekontrolovatelně objevují jako účelové výseky reality v médiích se zjevným cílem. Škodit. Vydírat. Zastrašovat.

Platí zde jedna zásada, kterou je třeba se řídit. Pokud operní zpěvačka zpívá falešně, pošleme ji uklízet záchodky, ale nepodpálíme kvůli tomu Národní divadlo. Udělejme to i s těmi, kteří chtějí mít víc informací, než unesou.

Pokračování příště

Autor je místopředsedou komise pro informatiku a telekomunikace ČSSD a spoluautorem Státní informační poliky a některých navazujících dokumentů