Lobbyisté a "lobbyisté": jak na veřejné zakázky?

15. 1. 2010 / Michael Kroh

Nejasnosti jsou už v samotném vymezení pojmu "lobbyista". Jedná se o osobu, která za smluvní úplatu usiluje prosadit určitou výhodu pro nějakého mandanta. Ne všichni, kdo jednají s veřejnými činiteli, jsou proto lobbyisté v pravém slova smyslu. Předpokladem totiž je, že lobbyista je najatý subjekt (tzv. mandatář), který je s jiným subjektem ve smluvním vztahu, ale není jeho (spolu)vlastník. Typickým příkladem jsou desítky firem, které působí při centrále Evropské komise v Bruselu. Pomáhají svým zákazníkům projednat jejich projekty, prosazovat zájmy při přijímání evropské legislativy, orientovat se ve složité byrokracii. Je to naprosto legální a potřebné působení, které nemá nic společného s korupcí.

V našich podmínkách jsou takovými typickými lobbyisty například Marek Dalík nebo Miroslav Šlouf. Ačkoli jsou podezíráni bůhví z čeho, nikdo jim zatím nic nezákonného nedokázal. Ale za to, aby i jejich činnost měla nějaký zákonný rámec, bych se vřele přimlouval -- a pokud se nikdo z nich nedopustil ničeho zlého, vadit by jim to nemělo.

Naproti tomu často zmiňovaný Roman Janoušek či manažeři severočeské firmy SYNER lobbyisty v pravém slova smyslu nejsou, protože "lobují" za firmy, jejichž jsou vlastníky či jinak s nimi personálně spojeni. Čili v jejich případě se jedná o prachobyčejnou akviziční činnost podnikatelů, o jejímž obsahu se hodně spekuluje, ale opět chybí (s výjimkou zablokovaného švýcarského Janouškova konta a proslulé karlovarské losovačky) konkrétní indicie. Doslova rozbuškou se však stal případ pražské karty Opencard, který nadzvedl veřejné mínění natolik, že se problémy již nedají potichu zamést pod koberec.

Podstata problému netkví totiž ani tak v pletichách okolo veřejných zakázek (těm se nelze zcela vyhnout, jde přece o velké peníze), ale především v systému jejich nastavení a poměrně volném výkladu zákonných omezení. Negativně se na nich také projevuje velká fluktuace státních úředníků způsobená svévolným politickým klientelismem. Chybí zákon o státní službě, který by účinně bránil vítězům voleb provádět nadměrné personální výměny ve státním aparátu a zbavovat se zkušených kvalitních pracovníků jen proto, že pracovali i pro oponenty.

Kvalifikovaná práce státních úředníků může zabránit předražování veřejných zakázek již v zárodku správným nastavením cenových limitů. Než se velká veřejná zakázka vypíše, probíhá obvykle přípravná fáze v podobě expertních studií a stanovisek. Ta by měla být ovšem minimálně zdvojena, aby se vyloučilo úmyslné zkreslení zainteresovaným expertem. Do výběrových komisí by měli být jmenováni pouze osoby prověřené na stupeň tajné či alespoň důvěrné, na kterých nelpí podezření z napojení na účastníky tendrů. Výběrové řízení by mělo být maximálně veřejné, nabídky zveřejněné (samozřejmě až po vyhodnocení) na internetu spolu s usnesením hodnotící komise. Zadávací podmínky a kritéria veřejných zakázek od jisté hranice (například 20 milionů korun) by měl povinně schvalovat antimonopolní úřad.

Ani správně nastavená cena tendru však ještě korupci nemusí zabránit. I za těchto podmínek lze generovat korupční peníze. Velkým problémem je totiž další osud veřejných zakázek v realizační fázi. Většina z nich není realizována přímo vybranou firmou, ale podílí se na nich řada dalších subdodavatelů. A ti již nejsou vybíráni podle pravidel obsažených v zákoně -- a to je velká chyba. Zatímco na účastníky výběrových řízení jsou kladeny přísné požadavky (například bezdlužnosti vůči státu, zavedený systém řízení kvality ISO, kladný hospodářský výsledek apod.), na jejich subdodavatele již nikoli.

Korupční peníze ve fázi realizace veřejné zakázky vznikají tak, že vítěz výběrového řízení, který zakázku získal za 100 (procent), vypíše další dílčí tendry, kde však nutí uchazeče, aby zakázku realizovali za 90 (procent) -- a 10 (procent) mu zbývá k volnému použití, tedy i na úplatky. Jde jen o to, jak to šikovně "ošetřit". Mělo by být proto jasně zakotveno v zákoně, že i subdodavatelé podílející se na veřejné zakázce musejí splňovat stejná kritéria jako účastníci tendru -- a měli by být vybíráni podle stejných pravidel, tj. transparentně, spravedlivě, z více zájemců a prověřenými hodnotiteli. Jinou a ještě účinnější možností je tento způsob realizace veřejných zakázek přímo zakázat a donutit tak uchazeče, aby předem vytvářeli konsorcia realizátorů.

Zakázat by se měl také outsourcing organizace veřejných zakázek těm soukromým agenturám, jejichž pracovníci by nebyli prověřeni na stejný stupeň jako státní úředníci. Jejich úlohu by mohli v případě malých obcí převzít notáři.

Těmito opatřeními by se mohly z velké části eliminovat nepravosti, ke kterým dochází zejména při realizaci propagačních, marketingových, právních či poradenských zakázek. Zde se totiž jen velmi těžko dopředu odhadují náklady na provedení služby a dochází tudíž k předražování a neefektivnímu vynakládání veřejných prostředků. Zde by se mělo postupovat tak, že veřejný subjekt sdělí v zadání nepřekročitelný limit finančních prostředků a jednotliví uchazeči předloží projektové plány s rozpisem činností, které jsou za tyto peníze ochotny poskytnout. Zvítězil by nejkvalitnější projekt, který by poskytl za minimum peněz nejvíce užitku.

Při podobném zadání by jen těžko mohlo dojít k takovým absurditám, kdy se operační program Podnikání a inovace (založený na čerpání prostředků ze strukturálních fondů EU a řízený Ministerstvem průmyslu a obchodu prostřednictvím agentury CzechInvest) propagoval dlouhodobě v tiskovině Magistrátu hlavního města Prahy Listy přesto, že právě Praha je z něj vyloučena. Z takového plýtvání veřejnými prostředky nelze ovšem vinit pracovníky příslušného vydavatelství, kteří jsou rádi za každou inzertní zakázku a o pravidlech příslušného operačního programu nemají ani potuchy, nýbrž vybranou agenturu, která propagaci programu koordinuje a státní úředníky, kteří ji mají kontrolovat. Podobně je tomu i v dalších případech kritizovaných tiskem, jemuž je však nutno učinit výtku, že hlouposti nezřídka neoprávněně svaluje na údajné "příkazy Bruselu". To že se mají operační programy povinně propagovat ještě neznamená, že vybrané reklamní agentury budou s blahovolným přihlížením úředníků rozhazovat veřejné peníze na hrnky a tužky s logem EU či potištěná trička. Brusel nic takového nenařizuje, to jen pracovníci agentur rozdávají subdodávky kamarádům ze spřátelených výrobních firem. A ti dělají to, co umí -- tedy hrnky, tužky či trička.

Je nutno podpořit i snahu vyloučit z veřejných tendrů firmy s neprůhledným vlastnictvím, především s akciemi "na majitele (držitele)", popřípadě firmy napojené na daňové ráje. Zákaz těchto společností by měl jen částečný efekt, pokud by jednotně nepostupovala minimálně celá Evropská unie (nechci však pomíjet jeho kladný vliv i na další oblasti, například boje proti praní špinavých peněz). Ale ve veřejných zakázkách nemají co dělat a musíme se ptát odpovědných úředníků, proč je do nich s takovou oblibou pouštějí. Tady stačí jeden paragraf v zákoně nebo prováděcí vyhlášce.

Ke snížení korupce při veřejných zakázkách by přispěla i razantnější kontrola ze strany finančních úřadů, které by měly prověřovat nejen kvalitu účetní evidence, ale s pomocí expertů (například z NKÚ či nezávislých odborníků) i oprávněnost a reálnost provedených činností. Do kontrol by měly být pravidelně zařazovány i ex post prověrky majetku úředníků, kteří tvořili zadávací dokumentaci výběrových řízení či přímo vybírali dodavatele.

Neměli bychom se také tvářit, že v soukromé sféře korupce neexistuje. Naopak, korupční peníze se ve výše popsaném řetězci subdodávek dále přerozdělují a doplňují dalšími "černými" penězi od účastníků řízení. Jen to daňového poplatníka už tolik nebolí. Na tom, že je to neetické a protizákonné, se tím však nic nemění.

Je si třeba v této souvislosti uvědomit, že právě v soukromé sféře korupce vzniká a z ní se dostává do oblasti veřejných služeb. Jenže v podnikatelské sféře je korupce považována za víceméně legální (či alespoň mlčky trpěnou) formu získávání zakázek, dokonce v řadě zemí si firmy mohou úplatky (oficiálně je nazývají provizemi) odečítat ze základu daně jako uznatelný náklad. Pravicové návrhy na "likvidaci" korupce rozsáhlou privatizací a omezením státních investic proto neznamenají konec nepravostí, pouze je zametají pod koberec soukromého byznysu.

Obávám se, že uvedené náměty návrh poslance Tejce a spol. neobsahuje. Postih nepoctivých lobbyistů -- pokud k němu vůbec dojde - bude jen příslovečnou kapkou v moři korupce. Také protikorupční balíček ministra Peciny bude mít jen dílčí efekty a jádro korupčního prostředí stěží zasáhne. I tak však někomu nechtěně šlápl na kuří oko. Mirek Topolánek, který sliboval před volbami v roce 2006 razantní údery korupci a poté jen pasivně přihlížel, jak jeho spolustraníci vyrábějí jeden skandál za druhým, o protikorupčním balíčku prohlásil, že je "umělý" a "nesystémový". "Přirozená" a "systémová" je zřejmě právě aktivita Janouška a dalších, na ODS napojených či přímo v ní působících "kmotrů" v regionech. Ale i Topolánek cítí, že je nezbytné cosi udělat, protože se mu vymkla z rukou podezřeními z korupce prosáklá klíčová pražská organizace. Proto společnosti s akciemi na doručitele zřejmě brzy z veřejných soutěží zmizí.

Korupci nelze v podmínkách objektivně menší dostupnosti určitých statků, služeb nebo výhod úplně vymýtit, protože se vždy najdou lidé, kteří budou hledat snadnější cestu k úspěchu i za cenu nekalých praktik. Je však možné snížit její četnost i míru dopadů na státní pokladnu a veřejný zájem. Prvního významného vítězství lze dosáhnout ale teprve tehdy, až se podnikatelé či jiné osoby podezřelé z korupce dostanou na pomyslný morální pranýř a jejich byznysu se přestane dařit i přesto, že jim oficiálně nikdo nic nedokáže. Obrazně je vykoupou ve Vltavě jejich obchodní partneři, kteří je vyloučí z řad slušných dodavatelů či odběratelů. A politici a státní úředníci, kterým se prokážou těsné vazby na usvědčené korupčníky, budou svými vlastními spolustraníky i veřejným míněním nuceni okamžitě opouštět funkce. Jenže to nebude hned -- a očekávat razantní změnu od příštích parlamentních voleb by bylo naivní. Trochu více si slibuji od voleb komunálních, kde by občané měli začít vymetat Augiášovy chlívky alespoň na úrovni místních samospráv. Korupce v nich bude nepochybně jedním z klíčových témat.

28. 11. 2009 Štěpán Kotrba: Kterak málem Růžový panter zasahoval v Parlamentu ZDE

Vytisknout