ANALÝZA AKTUÁLNÍ SITUACE

Rozvrat veřejných financí v ČR a možná řešení

17. 8. 2009 / Ilona Švihlíková

Reagovala jsem na první zmínky řešení přes zvýšení DPH např. v článku "Degresivní daně jako záchrana zbytků sociálního státu". Problémy veřejných financí se již fundovaně zabývaly články Martina Fassmanna „Reforma“ veřejných financí bývalé koalice + světová ekonomická krize = rozvrácené veřejné finance České republiky a Jaroslava Ungermana Z krize nevedou snadná východiska a náklady musejí nést všichni.

Tragické podcenění krize a jejích dopadů můžeme odpozorovat i z tohoto konstatování:

„Očekáváme, že odhadovaný deficit očištěný o finanční operace dosáhne zhruba 219,3 mld. Kč a měl by tak být oproti plánu vyšší o 184,2 mld. Kč. Jeho podíl na HDP se oproti původním předpokladům výrazně zvýší o 5,0 p.b. a bude činit 5,9 %. Příjmy veřejných rozpočtů budou oproti rozpočtové dokumentaci nižší o  230,6 mld. Kč a výdaje se zvýší o 16,4 mld. Kč. Deficit zvolený pro fiskální cílení by měl být vyšší o 132,9 mld. Kč a dosáhnout 173,1 mld. Kč. V podílovém vyjádření bude o 3,7 p.b vyšší než původně stanovený fiskální cíl pro rok 2009 (1,0 % HDP) a dosáhne 4,7 % HDP.“

Zdroj: Fiskální výhled ČR, květen 2009, Ministerstvo financí ČR

Jako plus lze bezesporu vnímat, že na rozdíl od ideologické zakotvenosti pana Kalouska (spíše ve slovech nežli v činech, stačí zmínit zvýšení sazby DPH z 5 na 9%) se hovoří o nutnosti přizpůsobení jak příjmů tak výdajů. Vzhledem k situaci, kdy je možno na příští rok počítat s deficitem přesahujícím 200 mld. korun (tedy dosahujícímu pravděpodobně 5% čí více % na HDP) je nutné hovořit o zvyšování daní, což ovšem není nejoblíbenější předvolební téma.

Nezasvěcenému pozorovateli se situace může zdát přinejmenším zvláštní: za rok 2008 deficit státního rozpočtu dosáhl pouhých 20 mld. korun (což ovšem bylo dáno zajímavým převodem prostředků z rezervních fondů do příjmů, skutečný deficit tak byl větší). Schodek státního rozpočtu, který je zde na rozdíl od běžně zveřejňovaných dat prezentován po očištění o finanční operace (1,7 mld. Kč) a vliv rezervních fondů a fondu státních záruk (60,4 mld. Kč), dosáhl 78,7 mld. Kč a byl tak ve srovnání s rozpočtovou dokumentací pro rok 2008 o 13,1 mld. Kč horší. (Viz Fiskální výhled ČR , str. 12). A náhle se hovoří o deficitech ve výši stovek miliard.

Co je příčinou tohoto stavu?

Příčiny potíží veřejných financí ČR leží jednak v dopadech současné krize (jako je tomu víceméně u všech zemí) a také v problémech v dlouhodobě nevhodně nastaveném systému příjmů a výdajů státního rozpočtu. Je tedy potřeba tyto dva problémy separovat.

Ekonomicky můžeme hovořit o tom, že skutečný deficit se skládá z tzv. cyklické a strukturální složky. Cyklická složka ukazuje, jaký je dopad cyklu (tj. fáze cyklu) na příjmy a výdaje rozpočtu. Složka strukturální pak ukazuje, jaké by byly příjmy a výdaje rozpočtu, kdyby se ekonomika nacházela na svém potenciálu (tj. na svém dlouhodobě udržitelném maximu, což pro českou ekonomiku byly zřejmě roky 2005-2007).

První problém je tedy nasnadě: i v dobrých letech měla Česká republika deficity státního rozpočtu, tyto deficity mají jednoznačně strukturální povahu a ukazují, že systém příjmů a výdajů není a to dlouhodobě! udržitelně nastaven. V minulosti hrály příliš důležitou roli jednorázové privatizační příjmy (které se musejí ovšem jednoho dne vyčerpat) a zbytečné podsekávání příjmů a to dlouhodobou snahou o snižování daňové kvóty, přičemž ovšem daňová kvóta ČR je pod průměrem zemí EU. Určitým specifikem ČR je pak velký rozdíl mezi složenou a prostou daňovou kvótou (přičemž složená kvóta zahrnuje pojistné na sociální zabezpečení, tento rozdíl činí v ČR celých 16 procentních bodů)

Zdroj: Taxation trends in the EU, Eurostat ZDE

Současný ministr Janota v pořadu Otázky Václava Moravce řekl, že „se zásadně zhoršuje inkaso daní z příjmů právnických osob.“

Nejde jen o to, že tato daň je samozřejmě velice ovlivněná působením cyklu (viz dále). Nikdo ale Českou republiku nenutil, aby i v letech silného ekonomického růstu neustále snižovala tuto daň (plánovaných 19%! příští rok, k čemuž zřejmě nedojde) a soutěžila tak s daňovými ráji. Negativní dopady mělo i odstranění progrese u daně z příjmů fyzických osob a její nahrazení tzv. rovnou daní, jejíž reálná sazba ale není 15% nýbrž cca 22%. Příjmové výpadky pak byly dokonány ještě snižováním sociálního pojistného (jak u zaměstnanců, tak u zaměstnavatelů).

Neustálé snižování přímých daní v letech silného ekonomického růstu nedávalo žádný ekonomický smysl, ale bylo motivováno ideologicky, ekonomikou tzv. nabídkové strany – snižování daní povede k tam silnému růstu produktu, takže de facto stát vybere více (koncept Lafferovy křivky). Samozřejmě to bylo úzce propojeno na skupiny, které pravicovou vládu M. Topolánka podporovaly, protože celá tato politika vedla k velkým úlevám pro nejbohatší skupiny obyvatelstva (také např. zastropování pojistného apod.). Naproti tomu vzrostla sazba DPH z 5% na 9% s degresivním dopadem – tj. takovým, který nejvíce pocítí ti nejchudší.

Teď se plně ukazuje, jaké katastrofální dopady takováto politika má a jak obtížné bude tyto naakumulované problémy řešit.

Daňové příjmy vládního sektoru

Zdroj: Fiskální výhled ČR, Ministerstvo financí, str. 16

Je třeba říci, že cyklická složka je odhadována (na základě daňových elasticit), takže o její pravé výši se vedou spory. Jde jednak o to, jaký je vztah mezi rozpočtovou bilancí a fází cyklu a samozřejmě také o to, jaký je poměr mezi skutečným a potenciálním produktem. Tento spor o cyklickou složku rozpočtu není akademický, jak by se snad mohlo zdát. Je velice důležitý, neboť nám udá, do jaké míry jsou příjmy (výdaje méně) ovlivněny současnou recesí v ČR a do jaké míry dlouhodobě špatným nastavením příjmů a výdajů rozpočtu.

Výpočet cyklické složky salda je v současné době předmětem rozsáhlých diskusí, neboť se projevuje určitá tendence současné metodiky podhodnocovat cyklickou složku deficitu. Tato tendence se v růstové fázi projevovala nadhodnoceným zlepšováním fiskální pozice, zatímco nyní je naopak nadhodnocováno zhoršování této pozice, tj. prohlubování strukturálního deficitu.

Zdroj: Fiskální výhled ČR, květen 2009, Ministerstvo financí ČR

Je naprosto nereálné očekávat, že by v případě hluboké recese příp. krize, která v ČR probíhá, mohl skončit rozpočet bez deficitu. Nadměrnou snahu šetřit (a bezhlavě škrtat v takovéto době) dobře rozebral a zkritizoval již J. M. Keynes za doby Velké Krize. Právě z této doby pochází i tzv. paradox spořivosti, který by si měli zopakovat zastánci „úsporných opatření.“ Na druhou stranu to neznamená, že bude stát jen tak rozhazovat peníze. Jde o to, aby se stát pokusil nalézt vhodné prorůstové impulsy a pokusil se tak období recese zmírnit a zkrátit (ne každý výdej je v tomto ohledu moudrým výdajem). Důležitou rolí je samozřejmě i sociální, která roste s tím, jak se zvyšuje nezaměstnanost.

Deficit za rok 2009 by tedy (jako ve většině zemí světa) v ČR byl a to i pokud by příjmová a výdajová složka nebyly nastaveny tak nešťastně jako tomu u nás bohužel je. Důvod je nasnadě, příjmová složka rozpočtu (tj. různé typy daní) jsou na cyklu závislé ve větší míře nežli výdaje (tam se to týká především výdajů na podporu v nezaměstnanosti). Značnou volatilitou (rozprostírající se navíc do několika let, kvůli systému záloh) se vykazuje především daň z příjmů právnických osob. Relativně nejméně kolísá DPH a příspěvky na sociální pojištění.

Jaká řešení se nabízejí a jaká jsou jejich pro a proti?

Je třeba hledat řešení na příjmové a výdajové složce rozpočtu. K vyrovnanosti se nelze dostat cestou radikálních škrtů, resp. mělo by to naprosto katastrofální účinky nejen na ekonomický růst, ale i na sociální situaci v ČR. Je i možné, že operování čísly deficitu okolo 250 mld. má za úkol občany vyděsit tak, aby souhlasily s drastickým omezováním sociálních výdajů, které by ve svém důsledku vedlo k privatizaci řady veřejných služeb.

U příjmové složky rozpočtu (tj. obvykle různých typů daní, nepočítáme-li jednorázové akce privatizace –viz Kalouskovy úvahy o privatizaci Budvaru) je třeba mít na paměti, že daně (výše a struktura) sice mohou částečně ovlivnit cyklus, ale toto působí i opačně: cyklus ovlivňuje daně (daňový výběr), přičemž toto druhé působení je jednoznačně dominantnější.

Zvýšení daně z příjmu právnických osob je určitou možností. Jak už ale bylo zmíněno, tato daň v průběhu cyklu silně kolísá, takže by to asi nyní nemělo větší příjmový efekt. Mnohem zásadnější by bylo bývalo, kdyby ČR využila svého předsednictví EU k nastolení témat jako je daňový dumping či společný boj proti daňovým rájům.

Znovuzavedení progrese u daně z příjmů fyzických osob se jeví být nezbytné. Daňová progrese má v delším horizontu stabilizující účinky (vestavěný stabilizátor) a není vhodné na ní rezignovat.

Celkově bude třeba zjednodušit daňové předpisy, především četné výjimky a množství odpočitatelných položek, které sazbu deformují a znepřehledňují rozhodování ekonomických subjektů, ale rovněž ztěžují roli kontrolních finančních orgánů.

Pan ministr Janota po prvních náznacích v červnu tohoto roku, dnes na rovinu řekl, že za dobrý nástroj řešení „rozvalu“ veřejných financí považuje zvýšení DPH: a to z 9 na 11% a z 19 na 20%. Zaštítil se přitom i OECD, která dlouhodobě navrhuje sbližování obou sazeb.

Návrhy OECD ideologicky pocházejí ze stejné kuchyně jako MMF. Dopady jejich návrhů např. na řešení Asijské finanční krizí taková Indonésie pociťuje dodnes. Sociální dopady jimi navrhovaných opatření se navíc vůbec neberou v potaz.

Ne nadarmo, J. Stiglitz nazývá ironicky MMF „monopolním poskytovatelem zdravých rad“ a ke škrtání za krize (dle návodu právě MMF) podotknul: „Už šedesát let jsme od žádného uznávaného ekonoma neslyšeli názor, že by ekonomika vstupující do deprese měla mít vyrovnaný rozpočet.“ (Jiná cesta k trhu)

Zprávy OECD ZDE

DPH má několik - pro výběr daní – velmi dobrých vlastností, které daně přímé povětšinou nesplňují. Protože se váží přímo ke spotřebě, je nemožné se jim vyhnout (pokud se nechcete dostat zpět k samozásobitelství), dobře se vybírají a jejich inkaso je méně volatilní vzhledem k cyklu.

Takováto opatření (zvýšení nižší sazby z 9% na 11%) by ale měla vážné sociální dopady, které by byly dále prohloubeny působením krize. Zjednodušeně řečeno, snižování sazby daně z příjmů právnických osob (přičemž zisky jsou v případě zahraničních vlastníků ve velké míře převáděny do zahraničí – viz platební bilance ČR, za rok 2008: 159,9 mld. Kč), zastropování pojistného pro nejmajetnější a také odstranění daňové progrese de facto zaplatí – nižší a střední třída.

Jinou možností by bylo snížení z 9% zpět na 5% (sociální motiv v době krize) a zvýšení základní sazby z 19% na 25%. Toto opatření by mohlo být sociálně citlivější, ale bohužel dopad zvýšení sazby a dopad snížení nepůsobí symetricky. Zatímco dopad zvýšení daně DPH může být u některých statků přesunut na spotřebitele (záleží na porovnání elasticity nabídky a poptávky), u snížení už tomu tak být nemusí - vzhledem k povaze „konkurenčního“ trhu by si na tom prodejci mohli prostě „namastit kapsu“ a ceny např. potravin by se významněji snížit nemusely.

Trend posunu od přímých daní k nepřímým ale bohužel neregistrujeme jen v ČR. Nejde jen o ideologickou bázi (jak by řekl pan Kalousek, nelze daněmi „trestat“ ty nejschopnější), ale často o bezmocnost států vůči daňovým rájům a praktikám nadnárodních firem a jejich obchodování např. v rámci tzv. vnitrofiremních cen.

Ať už bude rozhodnutí vlády vyšlé z říjnových voleb jakékoliv, je třeba mít na pamětí následující:

• stanovení daňové soustavy (tedy nejen výše daňových sazeb, ale celkové daňové struktury) není a nikdy nemůže být (pokud se nerozhodneme spoléhat se na daň z hlavy) bez distorzí a nemůže vyhovovat všem – rady „expertů“ a la OECD proto nemají validitu. Občané si sami musejí vybrat svůj daňový systém a v ideálním případě se (alespoň většinově) s ním ztotožnit. Zde se právě ukazují priority a ideologické zaměření vlády. Občané by si toho měli být vědomi, až půjdou k volbám. Příjmy a výdaje musejí být v nějakém poměru. Nemohu na jedné straně žádat od občanů stále vyšší daně (hlavně nepřímé s degresivním dopadem) a na druhé straně omezovat sociální služby státu a tak nižší a střední vrstvy poškozovat dvakrát.
• Současné debaty o tom, co dělat, když se tedy blížíme (již letos) schodku 200 mld. jsou spíše „pytlíkováním“ a řešením ad hoc. Česká republika potřebuje stabilní dlouhodobě funkční příjmovou a výdajovou soustavu veřejných financí, která nesmí tvořit deficit v letech expanze a musí být (většinou) obyvatel chápána jako spravedlivá.
• Není jen centrální vláda – je třeba se věnovat problémům financování obcí a krajů, nedostatek finančních prostředků (ne jen v krizi, ale celkovým nastavením) omezuje jejich funkčnost a omezuje tak de facto i demokratický proces občanů v místních a krajských volbách.
• Témata, která malé ekonomiky (a nejen je) významně poškozují – jako je působení daňových rájů, odplouvání zisků a zatěžování bilance výnosů a v případě ČR i celého běžného účtu, přenést na evropskou úroveň a pokusit se o jednotnou evropskou regulaci.
• Zamyslet se nad strukturou ekonomiky jako celku – bylo by vhodné, aby alespoň ty největší politické strany před volbami nabídly určitou ekonomickou vizi pro ČR a nejen „ono to nějak po té krizi půjde.“ Ekonomická struktura ČR není vhodná (přehnaný důraz na automobilový průmysl, silná role zahraničních společností – nejen v bankovním sektoru). Obsluhující typ ekonomiky se silným napojením na Německo (a jeho průmyslovou výrobu) asi nebude tou patřičnou vizí do budoucna. Na úvahy –ať již jakkoliv zvoleného plánu – musejí navazovat institucionální změny (školství, infrastrukturní systém, případná státní podpora (daňová či dotační apod.), zaměření zahraničního obchodu (CzechTrade, Czechinvest, celkové fungování a zaměření státní správy apod.)

Vzhledem k probíhající volební kampani, by voliči měli od politických představitelů žádat představení jasných a konkrétních řešení – např. snížení mandatorních výdajů může znít docela nevině, dokud se neřekne, že to mohou být důchody či podpora v nezaměstnanosti... Stejně tak i specifikované představy jednotlivých stran k problematice zvýšení daní, které je v kontextu vývoje veřejných financí ČR nevyhnutelné.

Vytisknout