Č.j.: 893/10

V Praze dne

Výtisk č.

S t a n o v i s k o

předsedy Legislativní rady vlády k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů

I.

K celkovému zaměření návrhu

Účelem návrhu zákona podle předkladatele je vytvořit předpoklady pro snížení výdajů z veřejných rozpočtů na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě, a to především snížením platových tarifů a zrušením platových stupňů v jednotlivých platových třídách, které zohledňovaly délku praxe. Proto se navrhuje zrušit právo zaměstnanců na zvyšování platového tarifu v závislosti na započitatelné praxi, přičemž pro každou platovou třídu by byl stanoven pouze jeden platový tarif. Zároveň se přitom navrhuje zmocnit vládu ke stanovení dalších platových tarifů v jednotlivých platových třídách a podmínek pro jejich určení, takže platové tarify v platových třídách by mohly být do budoucna diferencovány i podle jiných hledisek, než podle praxe. Dále se navrhuje změna základny pro výpočet příplatku za vedení a pro výpočet osobního příplatku a jeho horní hranice a změny některých dalších souvisejících ustanovení zákoníku práce.

Úspora veřejných prostředků předpokládaná v důsledku navrhovaných změn (cca 8,77 mld. Kč) je však podle předkladatele pouze hypotetická, protože u jednotlivých zaměstnanců nelze vyčíslit možné zvýšení osobního příplatku podle nových pravidel ani vyčíslit úspory vyplývající ze snížení horní hranice příplatku za vedení, která bude jeho novou konstrukcí rovněž ovlivněna. Vzhledem k záměru, že by pro zaměstnance škol a školských zařízení (pedagogické i nepedagogické) a územních samosprávných celků do budoucna vláda stanovila nařízením samostatné stupnice platových tarifů, nelze vyčíslit ekonomický dopad změn platových poměrů týkající se uvedených zaměstnanců. Dále bude třeba počítat se snížením odvodů daní z příjmu, pojistného na sociální zabezpečení, zdravotního pojištění a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.

II.

Vztah k právu EU

Návrh zákona se týká následujících pramenů práva Evropské unie:

- čl. 157 Smlouvy o fungování EU (rovnost v odměňování mezi muži a ženami),

- čl. 21 Listiny základních práv Evropské unie (zákaz obecné diskriminace),

- směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/54/ES z 5. července 2006 o zavedení zásady rovných příležitostí a rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání (přepracované znění),

- směrnice Rady 2000/78/ES z 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání,

- směrnice Rady 2000/43/ES z 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ,

- rozsudků Soudního dvora EU týkajících se především obecného zákazu diskriminace (srov. např. rozsudek Josefa Velasco Navarro proti Fondo de Garantía Salarial (Fogasa), C-246/06, bod 31. a násl., nebo rozsudek Seda Kükükdeveci, C-555/07) a principu tzv. jednoho zdroje v oblasti odměňování za stejnou práci a práci stejné hodnoty (např. rozsudek Lawrence, C-320/00, rozsudek Allonby, C-256/00).

Předloženého návrhu novely zákoníku práce se týká problematika zákazu diskriminace v odměňování za stejnou práci nebo práci stejné hodnoty mezi muži a ženami (čl. 157 SFEU, ex-čl. 141 SES a směrnice 2006/54/ES), problematika zákazu diskriminace v odměňování na základě věku (směrnice 2000/78/ES), a dále problematika zákazu diskriminace v odměňování na základě jiných diskriminačních důvodů, tj. rasy a etnického původu, náboženského vyznání nebo přesvědčení, zdravotního postižení nebo sexuální orientace (směrnice 2000/78/ES a 2000/43/ES). Vedle uvedeného taxativního výčtu diskriminačních důvodů je nutno podotknout, že judikatura Soudního dvora EU uznává i obecný zákaz diskriminace (srov. rozsudek Josefa Velasco Navarro proti Fondo de Garantía Salarial (Fogasa), C-246/06, bod 31 a násl., rozsudek Seda Kükükdeveci, C-555/07) a navíc že s Lisabonskou smlouvou spojená Listina základních práv Evropské unie, jež tvoří součást primárního práva EU, zakazuje v čl. 21 diskriminaci jako celek (zde je totiž výčet diskriminačních důvodů pouze demonstrativní).

Judikatura Soudního dvora EU navíc v oblasti odměňování za stejnou práci a práci stejné hodnoty standardně uznává princip tzv. jednoho zdroje (rozsudek Lawrence, C-320/00, rozsudek Allonby, C-256/00). Podle něj povinným subjektem, který musí rovné odměňování zajišťovat, není pouze vlastní zaměstnavatel, který zadává práci, ale subjekt, který je odpovědný za nerovnost a může zajistit či obnovit rovné zacházení. Z tohoto pohledu není možno jednotlivé organizační složky státu posuzovat odděleně, ale je nutno posuzovat veřejnou správu a odměňování v ní jako celek.

Plošné snižování platů ve veřejném sektoru tudíž je možné, musí však být prováděno nediskriminačním způsobem tak, aby bylo zajištěno rovné zacházení v odměňování za stejnou práci a práci stejné hodnoty, a to v rámci všech subjektů odměňovaných z jednoho zdroje - státního rozpočtu.

Z hlediska naplnění tohoto principu je problematické, že:

1. navržená koncepce odměňování zaměstnanců státu se zcela odlišuje od návrhu nařízení vlády, kterým se stanoví stupnice základních tarifů pro příslušníky bezpečnostních sborů na rok 2011 (t.č. v připomínkovém řízení), návrhu nařízení vlády, kterým se mění nařízení vlády o platových poměrech vojáků z povolání a návrhu nařízení vlády, kterým se mění nařízení vlády o úhradě osobních požitků duchovních církví. Tyto návrhy ponechávají v platnosti systém platových stupňů, tedy předpokládají automatické odměnění praxe. Z koncepce jednotných pravidel se mají dále vyčlenit pravidla odměňování pedagogických pracovníků a úředníků územních samosprávných celků, kdy návrhy příslušných právních úprav mají být vládě předloženy až později, zřejmě však se zachováním platových stupňů; dále dosud vůbec nebyl, a to ani do připomínkového řízení, předložen návrh, který by se týkal snižování odměn členům zastupitelstev (nařízení vlády č. 37/2003 Sb.). V tomto ohledu chybí u návrhu novely zákoníku práce údaje o tom, jaký je relevantní a legitimní důvod pro to, aby se podle nově navržené koncepce odměňování zaměstnanců státu snižovaly (některým skupinám zaměstnanců) platové tarify o více než 10 % a vůbec nezohledňovala praxe v nárokové složce platu. Takto roztříštěná úprava totiž nezajišťuje, že ve stejných případech bude postupováno stejně a v různých různě, což je předpoklad pro vyloučení diskriminace;

2. zrušení platových stupňů, tedy odměňování mj. i podle nabyté praxe, odstraní jeden z mechanismů, který slouží k zajištění rovného odměňování v rámci celé státní správy. Použití kritéria počtu odsloužených let je přitom podle Soudního dvora EU zpravidla způsobilé dosáhnout legitimního cíle odměnit nabytou zkušenost, která zaměstnanci umožňuje, aby lépe plnil své úkoly (rozsudek Cadman, C-17/05). Míra zkušeností je přitom podstatná především u vysoce odborných činností, které vyžadují značnou délku praxe a průběžné vzdělávání (např. lékařská povolání či legislativa). Vzhledem k tomu, že kompenzační prvek navrhovaný na místo zrušení platových stupňů - navrhovaná možnost zvýšit osobní příplatek - nezakládá nárok na takový postup, hrozí riziko, že zatímco v jedné organizační složce státu či jeho útvaru budou platy na vyšší úrovni, v jiné budou z důvodu nedostatku finančních prostředků na úrovni nižší, ač se bude jednat o stejnou či přinejmenším srovnatelnou práci vykonávanou se stejným nasazením a zkušenostmi. Samotný vedoucí pracovník ani výše postavený státní úředník, jenž by v prvé řadě měl na rovnost dbát, by navíc ani nemohl dohlédnout na úroveň platů v celém veřejném sektoru jako celku. Nedostatečné zohlednění nabyté praxe ve srovnání s jinými pak dle Soudního dvora EU zakládá diskriminaci na základě věku (rozsudek David Hütter, C-88/08);

3. v případě státních zaměstnanců se navrhuje takové snížení platů, které při zrušení platových stupňů v mnoha případech podstatně přesáhne 10 %, kdy bude platit, že čím delší praxe bude při plošném zrušení platových stupňů znamenat, tím větší snížení platu. Důsledky takového řešení znamenají diskriminaci vzhledem k věku, a to bez legitimního důvodu (alespoň není žádný uveden). Takové snižování platů přitom není z hlediska principu rovnosti vyvážené ani ve vztahu k ústavním činitelům, u kterých se navrhuje vedle 4% snížení z předchozích let další 5% snížení (varianta I), nebo úprava, dle které ústavním činitelům neklesne úroveň v odměňování pod úroveň již jednou dosaženou (varianta II);

V neposlední řadě se upozorňuje na to, že podle rozsudku Soudního dvora EU z 19. ledna 2010 Seda Kükükdeveci, C-555/07, jež se zabývá otázkou výkladu zásady zákazu diskriminace, konkrétně zásady zákazu diskriminace na základě věku, jsou vnitrostátní soudy v případě, kdy dojdou k závěru, že vnitrostátní právo neodpovídá zásadě rovnosti, povinny (na základě principu aplikační přednosti práva EU před právem národním) nepoužít žádné ustanovení vnitrostátního práva, jež je se zásadou zákazu diskriminace v rozporu (viz bod 51 i závěr rozsudku). Toto výkladové pravidlo může v případě soudních sporů systém odměňování zcela ochromit, nemluvě o tom, že to ve výsledku pravděpodobně nejenže nepovede k úsporám, ale naopak ke zvýšeným nákladům souvisejícím zejména s náklady řízení na straně především státu a povinností jejich úhrady úspěšné žalující straně.

Návrh zákona je z výše uvedených důvodů s právem EU slučitelný pouze částečně.

III.

Způsob projednání návrhu

Návrh zákona byl projednán v připomínkovém řízení, jehož průběh a výsledky jsou uvedeny v předkládací zprávě a v části IV. předloženého materiálu. Návrh byl vládě předložen k projednání s velkým množstvím rozporů (podle předkladatele je jich celkem 92).

Ministerstvo dopravy navrhuje plošné snížení platů o 10 % pouze novelou stávajícího nařízení vlády nebo dopracováním varianty II předložené do připomínkového řízení, přičemž variantu I odmítá.

Ministerstvo kultury doporučuje variantu II s tím, že se má zvážit úprava platových postupů do vyšších stupňů nebo zavést pouze osm platových stupňů. Varianta I je pro něj nepřijatelná a možnost 100 až 200% osobních příplatků je v praxi nereálná, neboť např. na Ministerstvu kultury je průměr osobních příplatků cca 15%, přičemž osobní příplatky lze obvykle přiznat až po určité odpracované době. Poklesem reálné mzdy na určitých pozicích ve státní správě se posílí její nekonkurenceschopnost v oblasti lidských zdrojů ve vztahu k privátnímu sektoru.

Ministerstvo pro místní rozvoj požaduje variantu I a dále požaduje zpracovat další variantu, která by odpovídala Programovému prohlášení vlády.

Ministerstvo průmyslu a obchodu požaduje zpracování nové varianty, ve které by u zaměstnanců zařazených do nižších tříd nedocházelo k poklesu příjmu a naopak doporučuje, aby větší tíže odpovědnosti byla přenesena na zaměstnance zařazené do vyšších platových tříd.

Ministerstvo spravedlnosti zásadně odmítá variantu I a za nevyhovující pokládá i variantu II. Navrhuje ponechat stávající systém platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů podle nařízení vlády č. 564/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s tím, že dojde k plošnému snížení platových tarifů o 10%.

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy požaduje pro pedagogické pracovníky uplatnit vlastní tabulku, a to ve výši platových tarifů roku 2010 a ve všech platových stupních.

Ministerstvo zemědělství požaduje ponechat dosavadní systém beze změn s tím, že by se do výše tarifů nezasahovalo nebo by se pouze částečně snížila výše současných tarifů v jednotlivých platových třídách a platových stupních. Dále požaduje, aby novela nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, byla předložena do samostatného legislativního procesu. Předložené návrhy novelizace zákoníku práce a nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě jsou podle něj v zásadním rozporu s Programovým prohlášením vlády ČR ze dne 4. srpna 2010, protože ministrům by bylo znemožněno rozhodovat, jakým způsobem platové prostředky uspoří. Ani jedna z variant předložených do připomínkového řízení neodpovídá avizovanému snižování rozpočtu na platy pro rok 2011 o 10%, neboť v obou variantách dochází k omezení nebo úplnému zrušení (v případě varianty I) nárůstu platových tarifů v jednotlivých platových stupních v závislosti na započitatelné praxi a platové tarify se ve skutečnosti snižují v případě varianty I o 27% a v případě varianty II v průměru o 15%. Snížení platových tarifů se odrazí i na výši rozpětí příplatků za vedení, a to u varianty I o 40% a u varianty II o 22%. Obě varianty, zejména varianta I, zvýhodňují absolventy škol a zaměstnance s minimální praxí oproti zaměstnancům s mnohaletými zkušenostmi a praxí. Vzhledem k vládou proklamovanému zmrazení "mzdových" prostředků na další 3 roky a úsporám v této oblasti, nelze s navyšováním osobního příplatku při posuzování předložených návrhů vůbec kalkulovat. V důvodové zprávě je uvedeno, že nejsou údaje o počtu sociálně slabých osob, osob se zdravotním postižením ani genderová statistika, a proto není možné u těchto skupin zaměstnanců veřejné správy vyčíslit finanční dopady; bez znalosti těchto údajů však nelze k takto radikálním úpravám v platové oblasti vůbec přistupovat, neboť s vysokou pravděpodobností lze očekávat nárůst žadatelů o sociální dávky a tím zatížení státního rozpočtu. Ani jedna z variant nekoresponduje s koncepcí tvorby platů ve veřejných službách a správě, s jejímž uplatňováním se započalo v roce 2007, kdy byl započat proces úspor v rozpočtech na platy a bylo ponecháno na rozhodnutí orgánů státních správy, jakým se způsobem bude požadované snížení realizovat, zda formou snížení počtu zaměstnanců nebo snižováním platů v pohyblivých složkách (osobní příplatky, odměny).

Ministerstvo životního prostředí navrhuje zachování současného systému při snížení stávajících platových tarifů o 10% za předpokladu, že v roce 2011 již nedojde dalšímu snižování prostředků na platy. Návrh je podle něj dále nekoncepční, nebyl projednán se sociálními partnery a není v souladu se zákonem o státní službě.

Český úřad zeměměřický a katastrální doporučuje řešit dopady snížení objemu prostředků na platy zaměstnanců v roce 2011 pouze novelou nařízení vlády č. 564/2006 Sb., spočívající ve snížení všech platových tarifů o přibližně 10 %, V případě, že nedojde k zásadnímu přehodnocení návrhu a v přípravě změny zákoníku práce se bude pokračovat, doporučuje rozvíjet pouze variantu II.

Český statistický úřad zásadně nedoporučuje k realizaci variantu I, neboť je silně demotivující a může vést k podstatnému snížení odborné a profesní úrovně zaměstnanců. Variantu II lze s výhradami, které se týkají pravidel a omezení, kterými se řídí přiznávání osobních příplatků, akceptovat, i když způsob uplatnění platových stupňů je nesystémový a deklarované snížení ve výši 10% se týká pouze platového stupně 1 a v ostatních platových stupních je vyšší a činí i více jak 20%.

Český telekomunikační úřad požaduje zachování platových stupňů v závislosti na započitatelné praxi, tzn. ponechání platové tabulky s 12 platovými stupni.

Energetický regulační úřad zásadně odmítá variantu I, neboť princip posilování nenárokových složek platu pokládá za nevhodný pro veřejné služby a správu.

Národní bezpečnostní úřad navrhuje jednoduché procentní snížení tarifů při zachování stávajícího systému, neboť zrušení resp. omezení platových tarifů je pro zaměstnance demotivující a je také zásadně narušen princip celoživotního vzdělávání zaměstnanců, rovněž nelze také zajistit objektivitu při přiznávání či odebírání osobních příplatků.

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nesouhlasí ani s jednou variantou a obává se odchodu odborníků, proto navrhuje zachovat stávající systém a pro Úřad pro ochranu hospodářské soutěže stanovit samostatný systém odměňování.

Úřad vlády ČR nesouhlasí s variantou I, která naprosto popírá význam odborné praxe tím, že ruší platové stupně. Nesouhlasí ani s variantou II, která nesystémově snižuje jednotlivé platové tarify, a to od 10% až do 24%. Zrušení platových stupňů, či pozastavení platových postupů po patnáctém roce odborné praxe lze označit za diskriminaci na základě věku. Předložená právní úprava je nesystémová a bez podrobné analýzy dopadů regulace RIA při změně právní úpravy týkající se tak citlivé problematiky jako jsou platy ve veřejné správě, lze předložený materiál označit za netransparentní, z tohoto důvodu požaduje předložit Závěrečnou zprávu z hodnocení dopadů regulace a požaduje rovněž nové připomínkové řízení v řádných lhůtách.

Bezpečnostní informační služba navrhuje přijmout variantu II.

Úřad pro zahraniční styky a informace nesouhlasí s návrhem na zrušení platových stupňů, neboť je nesystémový a vedl by k destabilizaci poměrů ve veřejných službách a správě, protože jeden, navíc nízký, platový tarif, bez možnosti dalšího postupu, nebude motivovat schopné a všeobecně uznávané odborníky ke vstupu do veřejné sféry. V případě, že by zaměstnavatel již při vzniku pracovního poměru kompenzoval nízký platový tarif poskytnutím osobního příplatku, dojde k popření účelu této složky platu, která má zaměstnanci náležet za dlouhodobé dosahování velmi dobrých pracovních výsledků. Regulace platu prostřednictvím poskytování osobního příplatku až do navrhované výše 200 % je diskutabilní, neboť u mnoha typů činností vykonávaných v rámci veřejné správy nelze výsledky práce objektivně měřit a srovnávat.

Jihočeský kraj zásadně nesouhlasí se zrušením platových stupňů podle varianty I i varianty II návrhu. S úpravou nesouhlasí ani pro případ, že by po korekci varianty II znamenala skutečně plošné snížení platových tarifů o 10 %.

Jihomoravský kraj návrh odmítá jako celek a navrhuje řešení spočívající ve snížení stávajících platových tarifů maximálně do 10 % při zachování platových stupňů za roky započitatelné praxe.

Královehradecký kraj odmítá daný návrh jako celek v obou variantách.

Liberecký kraj navrhuje jednotně, včetně policie a armády, snížit platové tarify o 10%.

Moravskoslezský kraj navrhuje zachování veškerých tříd a stupňů s tím, že všechny stávající platové tarify budou plošně sníženy o maximálně 10 %.

Olomoucký kraj nesouhlasí se změnou konstrukce stupnic platových tarifů zakotvené v § 123 odst. 5 zákoníku práce.

Pardubický kraj odmítá daný návrh jako celek v obou variantách.

Plzeňský kraj odmítá daný návrh jako celek v obou variantách, navrhuje zachovat platové stupně a snížit plošně všechny platové tarify o 10 %.

Středočeský kraj odmítá obě předložené varianty a se snižováním platů ve veřejném sektoru zásadně nesouhlasí, přičemž maximálně může akceptovat zmrazením platů ve veřejném sektoru.

Ústecký kraj návrh odmítá jako celek, nicméně myšlenku úpravy platových stupňů zcela nezavrhuje, ale před samostatným návrhem na provedení změny pokládá za nezbytně nutné provést důslednou analýzu stávajícího systému a navrhovaných změn.

Kraj Vysočina nesouhlasí s návrhem a doporučuje, aby byl stažen z legislativního procesu.

Zlínský kraj odmítá daný návrh jako celek v obou variantách, přičemž navrhuje snížení stávajících platových tarifů maximálně do 10% při zachování platových stupňů za roky započitatelné praxe.

Svaz měst a obcí ČR navrhuje úplné zrušení stupnice platových tarifů, neboť tabulky určené pro státní zaměstnance jsou pro potřeby územní samosprávy jako zaměstnavatele svého druhu v mnohém příliš rigidní a často příliš svazující, protože mimo jiné neberou v potaz rozdíly v životní úrovni mezi jednotlivými regiony České republiky a neumožňují vždy adekvátně odměnit toho zaměstnance, který si to s ohledem na svou práci zaslouží.

Návrh zákona projednala zvláštní komise Legislativní rady vlády složená ze zástupců pracovních komisí Legislativní rady vlády pro pracovní, pro finanční, pro správní a pro soukromé právo. Předseda Legislativní rady vlády rozhodl v souladu s čl. 4 bodem 3 Statutu Legislativní rady vlády, že tento návrh nebude projednán Legislativní radou vlády a že k němu bude vypracováno stanovisko předsedy Legislativní rady vlády.

IV.

Návrh změn

Předseda Legislativní rady vlády má k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, kromě připomínek uvedených v části II. tohoto stanoviska, následující připomínky:

Obecně

Z návrhů věcně souvisejících právních úprav platových poměrů zaměstnanců ve veřejném sektoru, které již byly předloženy vládě k projednání nebo jsou v současné době teprve připravovány či projednávány v připomínkovém řízení, vyplývá, že na rozdíl od jiných skupin fyzických osob odměňovaných za vykonanou práci z veřejných rozpočtů (zejm. vojáků z povolání, příslušníků bezpečnostních sborů, zaměstnanců územních samosprávných celků a pedagogických pracovníků), nemá v případě zaměstnanců státu působících ve správních úřadech a zaměstnanců státních příspěvkových organizacích dojít ke snížení tarifního platu o 10 %, nýbrž k zavedení jednotného tarifu bez platových stupňů, čímž by došlo k výraznému snížení tarifních platů o cca 1/3. Jiný model by tak měl být uplatněn, pokud jde o zaměstnance ve školství a zaměstnance územních samosprávných celků a zřejmě i zaměstnance ve zdravotnictví, kde se předpokládá, že platové stupně zůstanou na základě prováděcího právního předpisu zachovány.

Zrušením platových stupňů by však došlo k tomu, že délka praxe, kterou zaměstnanec státu dosáhl, nebude mít z hlediska nárokových složek platu žádný význam, přičemž zaměstnanci ve státní správě nebudou mít současně (zřejmě na rozdíl od jiných kategorií zaměstnanců působících ve veřejném sektoru) před sebou ani žádný garantovaný platový postup podle platových stupňů, aniž by tento rozdíl byl nějakou relevantní skutečností odůvodněn. Šlo by tedy o neodůvodněnou nerovnost v právech, neboť, jak opakovaně judikuje konstantně Ústavní soud (např. rozhodnutí Pl.ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95 nebo Pl. ÚS 9/95), "je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty." V rozhodnutí Pl. ÚS 15/02 Ústavní soud uvedl, že "princip rovnosti je ... v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek, jde zejména o situaci, že se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. ... Evropský soud pro lidská práva ve své ustálené judikatuře obdobně konstatuje, že odlišnost v zacházení mezi osobami nacházejícími se v analogických nebo srovnatelných situacích je diskriminační, pokud nemá žádné objektivní a rozumné ospravedlnění, tj. pokud nesleduje legitimní cíl, nebo pokud nejsou použité prostředky sledovanému cíli přiměřené. Rovněž Výbor OSN pro lidská práva při aplikaci čl. 26 Paktu opakovaně vyjádřil názor, že vyloučení libovůle spočívá v tom, že nelze uplatnit diskriminaci mimo rozumná a objektivní kritéria.".

Přestože zaměstnanci ve státní správě mají (a i nadále mají mít) oproti ostatním zaměstnancům zvýšené právní povinnosti uvedené v § 303 zákoníku práce, nemají mít tyto povinnosti tak jako doposud žádný odraz v jejich odměňování, protože platová stupnice má být jediná a společná. Podle dosavadní právní úpravy jsou však platové tarify zaměstnanců ve státní správě mírně zvýšeny, a to právě jako kompenzace jejich zvýšených povinností oproti jiným kategoriím zaměstnanců, což je model uplatňovaný již od r. 1992. Jiným kategoriím zaměstnanců státu by ale přitom měla zůstat platová kompenzace většího rozsahu povinností a omezení při výkonu práce zachována (vojáci a příslušníci bezpečnostních sborů, možná i zaměstnanci územních samosprávných celků).

Současně se sice navrhuje určitá možnost kompenzace těchto restrikcí zvýšeným osobním příplatkem, který však bude i nadále fakultativní složkou platu, která nemusí být poskytnuta. Kromě toho se navrhuje zrušit i dosavadní (přitom zcela minimální) úpravu podmínek pro (možné) poskytnutí tohoto příplatku, který lze dnes poskytnout zaměstnanci, který dlouhodobě dosahuje velmi dobrých pracovních výsledků nebo plní větší rozsah pracovních úkolů než ostatní zaměstnanci (§ 131 odst. 1 zákoníku práce). Naprostá absence jakýchkoliv kritérií pro rozhodování o přiznání osobního příplatku, resp. určení jeho výše, je ale v rozporu s tím, že při odměňování ve veřejném sektoru jde o nakládání s veřejnými prostředky, které na rozdíl od soukromého sektoru nejsou vlastnictvím zaměstnavatele, se kterým by mohl bez jakéhokoliv omezení disponovat. Taková úprava ostře kontrastuje především s právní úpravou zadávání veřejných zakázek či právní úpravou finanční kontroly ve veřejné správě, podle nichž podléhá nakládání s veřejnými prostředky poměrně přísné regulaci a kontrole.

Podle čl. 28 Listiny základních práv a svobod mají zaměstnanci právo na spravedlivou odměnu za práci s tím, že podrobnosti má stanovit zákon. Předpokládané roztříštění systému odměňování ve veřejném sektoru podle jednotlivých kategorií zaměstnanců, kteří by při výkonu stejné či obdobné práce byli odměňování podle značně odlišných kritérií při současném zrušení garantovaného vyššího platu jako kompenzace za větší rozsah povinností zaměstnanců ve státní správě, které zůstanou zachovány, a v kombinaci se žádnými kritérii (kromě výše) neregulovanou možností přiznávání (nebo nepřiznávání, resp. odnímání) osobního příplatku, nemůže zaručit ani základní předpoklady pro spravedlivou odměnu za práci, v důsledku čehož by se navržená změna zákoníku práce dostala s čl. 28 Listiny základních práv a svobod do rozporu.

Pokud by byl navrhovaným způsobem pro (pouze některé) zaměstnance ve veřejných službách a správě změněn dosud platný platový systém, jehož základ obsahuje zákoník práce a v jeho mezích nařízení vlády č. 564/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, bylo by (vzhledem k již zmíněnému čl. 28 Listiny základních práv a svobod v kontextu s čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého musí být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno podstaty a smyslu těchto práv a svobod) třeba zákoník práce změnit i v dalších ustanoveních, a to tak, aby zaručoval alespoň elementární úroveň těchto základních práv zaměstnanců a současně určoval alespoň nějaké mantinely vládě při regulaci platových poměrů a zaměstnavatelům při aplikaci platových předpisů v konkrétních případech. Na základě toho by bylo třeba:

a) aktualizovat a garantovat nejnižší úroveň platových tarifů v § 123 odst. 4 písm. f) zákoníku práce, které by byly pro vládu (směrem dolů) nepřekročitelné, protože jinak by mohlo dojít k dalšímu snižování platů, které by bylo v mezích zákona,

b) změnit výši příplatku za vedení v § 124 odst. 3 zákoníku práce, který by (jako nechtěný vedlejší efekt navrhovaného odstranění platových stupňů) automaticky značně poklesl, aniž by se snížila náročnost práce vedoucích zaměstnanců. Bylo by proto třeba buď úměrně zvýšit jeho procentní sazbu, nebo stanovit jiný způsob jeho výše, např. se vrátit k rozpětí absolutních částek a doplnit zmocnění pro vládu je aktualizovat,

c) v § 131 zákoníku práce stanovit, že osobní příplatek lze poskytovat výlučně na základě hodnocení pracovních výsledků zaměstnance, a současně stanovit povinnost jeho přiznání, popřípadě odejmutí, při splnění daných podmínek, a povinnost jeho výši řádně písemně odůvodnit, neboť zaměstnanci musí být dána možnost právní obrany proti neoprávněným zásahům do jednou přiznaných platových práv (nároků). Při předpokládaném značném posílení významu osobního příplatku v celkovém platu zaměstnanců je třeba, aby byly v zákoně stanoveny podmínky a kritéria pro určování jeho výše, neboť jedině tak může zákon minimalizovat nebezpečí zneužívání tohoto platového institutu k jiným než výkonnostním hlediskům.

Podle návrhu novely zákoníku práce by měla být vláda zmocněna ke stanovení dalších platových tarifů v jednotlivých platových třídách a ke stanovení podmínek pro určení příslušného tarifů zaměstnanci, přičemž v důvodové zprávě se k tomu uvádí, že vláda by podle uvážení mohla zohlednit praxi zaměstnance, jako tomu bylo dosud, případně stanovit jiná hlediska pro poskytování diferencovaných platových tarifů. Tímto způsobem by však vláda ve skutečnosti nebyla zmocněna k provedení zákona (v jeho mezích), jak to předpokládá čl. 78 Ústavy ČR, ale k "doplnění" zákona o další úpravu nad jeho rámec, pro kterou by zákon nestanovil žádné meze. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 23/02, "omezení delegace normotvorby je jedním z tradičních a klíčových aspektů dělby moci a systému brzd a vzájemných vyvážení, na nichž je postaven i ústavní pořádek České republiky. Zákonodárce v systému dělby moci zásadně nemůže přenést svou pravomoc na jiný subjekt, svěřit ji do jiných rukou. ... Podzákonný předpis se však musí vždy pohybovat v mezích zákona, které jsou buď výslovně vymezeny, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona. Na základě zákonného zmocnění má prováděcí předpis konkretizovat problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem, ale nikdy nesmí jít mimo zákon." Tato kritéria by však byla v případě navrhovaného zmocnění pro vydání nařízení vlády, kterým by se stanovily další platové tarify v jednotlivých platových třídách a podmínky pro jejich určení, porušena a navrhované zmocnění je tak nejen v rozporu s čl. 78 Ústavy, ale i v rozporu s jejím čl. 15 odst. 1 Ústavy, podle kterého zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu, resp. s čl. 2 odst. 1 Ústavy, obsahujícím zásadu dělby moci na moc zákonodárnou, moc výkonnou a moc soudní.

K jednotlivým ustanovením

Nehledě na výše uvedené obecné připomínky předseda Legislativní rady vlády doporučuje návrh zákona, kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, upravit takto:

K nadpisu návrhu zákona

Za slova "ze dne ..." doplnit letopočet "2010".

K čl. I

K úvodní větě

Za slova "126/2008 Sb.," vložit slova "zákona č. 294/2008 Sb., zákona č. 305/2008 Sb.,", za slova "382/2008 Sb.," vložit slova "zákona č. 451/2008 Sb.," a za slova "326/2009 Sb." vložit čárku.

K bodu 1

Za slova "§ 122" vložit slova "odst. 1".

K bodu 8

Bod vypustit pro rozpor s čl. 78 Ústavy ve spojení s čl. 15 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Ústavy.

V návaznosti na to následující novelizační body přečíslovat.

K bodu 9

Slovo "se" vypustit a za slovo "tabulce" vložit slova "a v § 124 odst. 4 se".

K bodu 10

Bod vypustit.

V návaznosti na to následující novelizační body přečíslovat.

K čl. II

Pod označení článku vložit nadpis a uvést jej v tomto znění:

"Účinnost".

K důvodové zprávě

Důvodovou zprávu upravit tak, aby odpovídala vládou schválenému návrhu zákona.

2. Důvodovou zprávu doplnit o podrobnější hodnocení souladu návrhu zákona s ústavním pořádkem, mezinárodními smlouvami, jimž je Česká republika vázána, a se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii (čl. 9 odst. 2 písm. d), e) a f) Legislativních pravidel vlády), a to s ohledem na obecné připomínky uvedené v části II. a IV. tohoto stanoviska.

K úplnému znění navrženou novelou dotčených částí zákona s vyznačením navrhovaných změn

Do úplného znění promítnout změny předloženého návrhu zákona, schválené vládou.

V.

Závěr

Předseda Legislativní rady vlády doporučuje vládě, s ohledem na obecné připomínky obsažené v částech II. a IV. tohoto stanoviska, návrh zákona, kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, neschválit a přijmout k němu usnesení vlády a v něm stanovit:

"V l á d a

n e s c h v a l u j e návrh zákona, kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.".

JUDr. Jiří P o s p í š i l

ministr spravedlnosti

a předseda Legislativní rady vlády