Za všechny příklady, jež se ke mně v průběhu let dostaly, uvedu jeden docela úsměvný případ: dáma, která se mě nyní pokusila pokutovat za to, že jsem o praktikách stavebního úřadu, který vede, napsal pravdu, seděla před půldruhým rokem ve své kanceláři. Protože vedla řízení ve věci, kde jsem zastupoval účastníka řízení a můj kolega zastupoval jiného účastníka a na úřadě byl návštěvní den, seděli jsme oba v její kanceláři a studovali správní spis. Tu zazvonil telefon a paní vedoucí na pravděpodobnou otázku z druhého konce linky odpověděla: tak jsem dostala pokyn to zamítnout! Pak si uvědomila, že tam sedíme my a začala vysvětlovat: já samozřejmě nemohu dostávat žádné pokyny.... ale už to bylo venku! Z kontextu bylo zřejmé, že byla úkolována od vedení radnice.

Ovšem to šlo o případ, kdy vedení mělo zájem na určitém vyřízení věci a tento zájem prostě uplatnilo. Jsou ovšem i případy, kde žádný takový neformální zájem shora uplatněn není a kde mohou úředníci rozhodnout podle svého. Občas si mohou tedy dokonce dovolit rozhodovat tak, jak jim ukládá zákon: nestranně, s přihlédnutím k veřejným zájmům, podle skutečného stavu věci a podle toho, co říká zákon. Vedle toho je zde však ještě skupina naprosto skandálních a velmi četných případů, kdy je daný samosprávný celek (obec, město nebo kraj) účastníkem řízení, které vedou jeho zaměstnanci -- úředníci na obecním, městském nebo krajském úřadě. Např. jde o stavbu na pozemcích, jež tomuto územnímu celku patří. Jde o hojnou skupinu řízení, v nichž si ve spise můžete přečíst nejen dohody mezi samosprávným celkem a např. stavebníkem o tom, jak budou majetkoprávní otázky řešeny, ale kolikrát i dohody o úzké spolupráci v zájmu zprůchodnění dané stavby. Nejednou najdete i přípravné smlouvy ("smlouvy o smlouvách budoucích"), jež po povolení nebo umístění stavby předpokládají převod pozemků do vlastnictví stavebníka a vyplacení jejich ceny onomu územnímu celku. Je tedy zřejmé, že v těchto případech mívá tento územní celek přímý a jasně definovaný zájem na určitém výsledku řízení -- přinejmenším pak dostane zaplaceno. Neformální kamarádíčkování nyní nechme stranou, ale naprosto netřeba o jeho časté existenci pochybovat.

A aby toho nebylo málo, pak je tu ještě jedna četná skupina případů, kdy je územní samosprávný celek přímo stavebníkem či žadatelem -- a řízení o jeho věci vedou jeho zaměstnanci! Kolikrát jde o investice zásadního významu, nejednou velmi sporné nebo vyloženě zhoubné, např. výstavba betonových dálničních průrazů centrem Prahy, kde je stavebníkem a investorem Hlavní město Praha. Přitom si sama k tomu schvaluje územní plán, sama si jeho koncept či návrh připomínkuje, sama si stavbu umisťuje, povoluje, sama si ji odsouhlasí z hledisek dopadů do životního prostředí (dopady do ovzduší, přírody a krajiny, do vodního režimu v území, ochrany půdy atd.) i z dalších hledisek veřejných zájmů (např. z hledisek ochrany kulturních památek a památkových rezervací a zón, bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích). Takový investor sám sobě stavbu projedná a odsouhlasí (jak jinak!) a pak si ji také zhotoví. Že je zvláště u velkých a rozsáhlých staveb nutno předpokládat zájmové sepětí politické vrchnosti a velkých stavebních či jiných dodavatelských firem, je zřejmé. A co z toho nevyhnutelně plyne, také.

Každý nezaujatý čtenář zajisté cítí, že tu něco není v pořádku. A nemusí ani znát zákon, který výslovně říká, že z účasti na rozhodování je vyloučena každá úřední osoba, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro který lze pochybovat o její nepodjatosti. Toto ustanovení je naprosto logické. Výkon veřejné správy má být nestranný, objektivní a v souladu se zákonem, mají se při něm hájit veřejné zájmy (zájmy definované zákonem -- např. na ochraně příznivého životního prostředí, na ochraně zdravých životních podmínek, na ochraně kulturního dědictví, na dodržování veřejném pořádku a bezpečnosti atd.). Každá okolnost, jež by mohla znamenat zpochybnění nestranného a objektivního postoje úředníka k věci a k zúčastněným osobám je důvodem, aby věc rozhodoval jiný úředník, u kterého takové pochybnosti nejsou. Je to obecná zásada, že se má rozhodovat při zachování pravidel fair play, která je vtělena do zákona... . Dodržení této zásady znamená vytváření žádoucí důvěry ve správnost a spravedlivost rozhodování věcí veřejných.

Bohužel, vývoj v této zemi jde jinými cestami. K dovršení jednoznačné faktické závislosti většiny úřednictva na vedení územních samosprávných celků výrazně přispěla nevydařená "reforma veřejné správy" z konce 90. let, jež oslabila profesionální prvek státně -- byrokratický (zrušení okresních úřadů) ve prospěch jakési masové pseudosamosprávy na úrovni krajů a "malých okresů" (tj. obcí s rozšířenou působností). Došlo k tomu, že se prakticky všechen výkon státní správy v terénu dostal do polohy přenesené působnosti, tedy státní správy, kterou vykonávají úředníci zaměstnávaní a placení vedením krajů a větších měst či obcí. Ti jsou, jak již víme, plně fakticky závislí na vůli této kolikrát dost naduté vrchnosti, jež se ve svých územních obvodech nejednou chová velmi autonomně, jako v nějakém údělném knížectví. Úředníci jsou dnes v opravdu nezáviděníhodné situaci: buď budou sloužit vrchnosti, projevy její vůle a zvůle přičinlivě obalovat právní a věcnou, ryze účelovou pseudoargumentací, nebo mohou jít. V takovém prostředí pak probíhá nutně negativní selekce, kdy v úředních strukturách přežívá a stále více převládá tvárlivá, přizpůsobivá průměrná, úslužná šeď a na vedoucích místech pak bezskrupupózní a vypočítavá individua, klidně porušující zákon, vědomá si dobře beztrestnosti, dokud spolehlivě posluhuji své vrchnosti.

Zejména před nezasvěcenou veřejností je pro tuto oblast často místními mocipány a jejich posluhy užívána jedna pohodlná, avšak velmi zavrženíhodná, hrubá nepravda: úředníci vykonávající přenesenou působnost fungují nezávisle a volení představitelné nemohou zasahovat a také nezasahují do výkonu státní správy, jež musí ze zákona být nestranná, vykonávaná v souladu se zákonem. Je to nepravda cynická a troufalá. Samozřejmě, že v praxi je to právě opačně. Volení hodnostáři ve vedení územních samosprávných celků mají "svého" úředníka v hrsti existenčně, kariérně, všestranně. Rozhodují nebo vyvíjejí rozhodný vliv na jeho přijetí, trvání jeho zaměstnání, na jeho pracovní zařazení, na jeho služební postup, na výši mzdy a odměn, na jeho celkovou perspektivu v úřadu. Takto to v praxi opravdu je při výkonu veřejné správy. Netřeba ukládat písemné příkazy, vše se děje neformálně, nenápadně ale o to spolehlivěji. Jednoduchá pravidla té hry pochopí rychle každý. A jako úředník má dvě možnosti na vybranou.

I kdyby se toto stalo jen jedinkrát nebo zcela výjimečně (a realita je bohužel zjevně opačná), byl by to důvod pro vyloučení takto závislých úředníků z řízení tam, kde jejich zaměstnavatel je účastníkem řízení nebo dokonce kde je navrhovatelem a má přímý a podstatný zájem na (zpravidla kladném) výsledku řízení. Dokazování toho, kdo komu dal pokyn to či ono zamítnout, povolit - a jak rádi by právě takto mnozí tento problém rozmělnili do ztracena - je díky znění zákona zcela nadbytečné, když podle něj plně postačí důvodný předpoklad o podjatosti a faktické, provedené ovlivňování při rozhodování netřeba podle zákona vůbec dokazovat.

V řadě případů jsme namítli podjatost zaměstnanců Magistrátu hl. m. Prahy a také úředníků městských částí. Vždy nám přišlo rozhodnutí či usnesení, že podjatí nejsou. Odůvodnění byla různá, povětšinou právně formalistická a vyhýbavá. Pro takové situace je tu soustava správních soudů, aby takovéto úlety výkonné moci přezkoumala a napravila. Vývoj názorů správních soudů je zajímavý a veskrze poučný. Zde je: V rozsudku z ledna 2004 Krajský soud v Hradci Králové uvedl:

Jde o názor logický a jasný. Nicméně v dané věci žalovaný krajský úřad podal kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu a o věci tedy znovu rozhodoval Nejvyšší správní soud. Výsledek byl mimořádně zajímavý a překvapivý, když tento soud v rozsudku z prosince 2004 uvedl:

Příslušnost orgánu obce k vydání rozhodnutí v přenesené působnosti při výkonu veřejné správy bývá určena jednoznačně zákonem. Úřad obce (kraje, města, městské části) vykonává na základě zákona a v jeho mezích státní správu.

K argumentaci Nejvyššího správního soudu je nutno uvést:

Právní názor soudu spočívá na pozoruhodném přesvědčení, že úředník samosprávného celku má zákonem stanoveny určité povinnosti, má uloženo rozhodovat nestranně a hájit veřejný zájem atd. - a tak tyto povinnosti také plní. Je především úředníkem státní správy a teprve poté je také zaměstnancem. Jde o podivnou a nereálnou fikci, že když něco zákon ukládá, tak to tak také je a být musí. Pokud bychom tuto fikci přijali, pak bychom museli např. akceptovat, že vydávaná správní rozhodnutí jsou tak, jak zákon předepisuje, zákonná, věcně správná a bez právních vad. Pak ovšem by byl úplně zbytečný odvolací a soudní přezkum a příslušné právní úpravy by mohly být bez náhrady zrušeny... .

Jde o neobhajitelnou fikci, úzké a omezené juristické vidění reality, jež je nereálné a nesprávné. Společenský pohyb je pestrý a mnohovrstevný, dějiny se kolikrát "dějí" bez ohledu na zákonnou úpravu, jsou objektivním přírodně-historickým procesem. Společenské vztahy nejsou na 100% regulovány právem, právní úpravu otrocky nekopírují a četnost nezákonností a jiných protiprávních jednání, situací a jevů je poměrně stabilní a trvalá. To se týká i agend úředního rozhodování správních orgánů. Není výjimkou, že se např. nějaká stavba povolí až na třetí pokus, poté, kdy dvě postupně vydaná rozhodnutí prvého stupně byla zrušena pro svou nezákonnost či věcné nedostatky. Otevřená demokratická společnost na rozdíl od jiných společenských uspořádání vychází z tohoto stavu a vytváří pojistné, nápravné a obranné mechanismy, pomocí kterých je možno dosáhnout nápravy defektů, tedy nezákonností a právních vad či selhání, včetně selhání úředních (a právě to je náplní správního soudnictví).

Výčet základních povinností úředníků samosprávných celků v zákoně naprosto neznamená, že by byl formulován a uzákoněn právě proto, že tito úředníci budou rozhodovat o návrzích či žádostech svých zaměstnavatelů. V zákoně není pro takovou úvahu sebemenší opora. Tyto základní povinnosti zákon ukládá v obecném zájmu na zachovávání zákonnosti a fair play ze strany veřejné moci při jejím rozhodování. To je základní postulát právního státu, kde nejen všechny subjekty práva, ale i sám stát je podřízen zákonu -- a tomu odpovídající povinnosti musí být a jsou uloženy těm, kdo veřejnou moc vykonávají jménem státu či územních samosprávných celků.

Ostatně je nutno uvést, že vedle zákona o úřednících samosprávných celků citovaného soudem je zde obdobný předpis, totiž zákon č. 218/2002 Sb., služební zákon, který pro úředníky státu stanoví téměř doslova tytéž základní povinnosti. Že dosud není účinný, není pro nás rozhodující, je platným předpisem, z něhož je zákonodárcův přístup a úmysl zřejmý. Obdobné povinnost stanovené i "státním" úředníkům tu rozhodně nejsou proto, že by tito úředníci měli rozhodovat o podáních svých vlastních zaměstnavatelů, tedy ministerstev a jiných státních úřadů (např. báňských úřadů, hygienických stanic, kontrolních orgánů apod.). Oba zákony pokrývají společně a vedle sebe celou oblast výkonu veřejné správy, jak je v právní státě zapotřebí. Proto také oba obsahují obdobné konstrukce základních povinností úřednictva. Jejich ustanovení nijak nevylučují aplikaci vyloučení pro podjatost v českém správním procesu a ani ji neovlivňují.

Dále pak Nejvyšší správní soud dovozuje, že situace, kdy úředník rozhoduje o návrhu vlastního zaměstnavatele, je údajně "zákonem výslovně připuštěna, předpokládána a vyžadována". Není jasné, který zákon toto opravdu připouští, předpokládá, ba konce vyžaduje. Žádný takový zákon totiž není. Jde o zcela mylný a nepodložený úsudek. Ustanovení o místní příslušnosti orgánů státní správy je nutno vždy chápat v kontextu dalších procesních pravidel, tedy i v kontextu ustanovení o podjatosti. Tato pravidla a ustanovení jsou strukturována do vnitřně souladných právních předpisů, jež se navzájem doplňují podle definovaných pravidel a je nepřípustné některé ustanovení vytrhnout z kontextu a vykládat izolovaně nebo je dokonce stavět do rozporu s pravidlem jiným, případně některé ignorovat a jiné uplatňovat.

Následně Nejvyšší správní soud dovodil, že z důvodů výše naznačených pouhý zaměstnanecký poměr úředníka k účastníku řízení (ba zhusta dokonce k navrhovateli, který má na výsledku řízení bezprostřední a intenzívní zájem - jinak by přece návrh nepodával a nedomáhal se povolujícího rozhodnutí!) "nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu územního samosprávného celku, a to i přes pracovní či jiný obdobný vztah k takovému celku jakožto účastníkovi řízení či z toho plynoucí jistou finanční závislost. Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takových případech dány, musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě."

Jde o neudržitelný výklad, protože nerespektuje zákon. Pokud je zde poměr úředníka k účastníkovi řízení, pro který lze mít byť i jen důvodný předpoklad jeho podjatosti, je takový pracovník správního orgánu vyloučen z projednávání a rozhodování dané věci. Zákon výslovně mluví o pouhém (důvodné) předpokladu, nepožaduje průkaz faktického uplatnění vlivu účastníka na jednání a rozhodování dotyčného úředníka. Stačí existence jakéhokoli užšího poměru úředníka k účastníku, ať již má jít o poměr kladný, přátelský, příbuzenský, intimního charakteru či založený na obchodních a obdobných aktivitách, nebo poměr záporný -- nepřátelský, nenávistný či jinak výrazně převyšující běžný kritický vztah k jiným osobám. Správní řád spočívá na správné zásadě zabránit i jen možnosti neobjektivního rozhodování eliminací všech situací, jež by mohly (i jen mohly, nikoli musely!) ohrozit nestrannost rozhodování. Naprosto tedy k naplnění uvedeného zákonného ustanovení postačuje, pokud je doložen např. mezi úředníkem a navrhovatelem poměr zaměstnance a zaměstnavatele. Bylo by nad požadavky zákona a vlastně ve svých důsledcích v rozporu se zákonem požadovat ještě průkaz "další skutečnosti", tedy jakési "důvodné obavy z ovlivňování úředníka ze strany zaměstnavatele v konkrétním případě". Jde o zcela mimoprávní úvahu, ale co víc, jde o úvahu z hlediska zákona nesprávnou, zužující a nadbytečnou.

Chybnost úvahy krajského soudu o vyloučení pracovníků městského úřadu při rozhodování o žádosti města Nejvyšší správní soud dovozuje z toho, že takto by byli vyloučeni všichni pracovníci daného úřadu, věcně i místně příslušného. Když zákon nezná takovou možnost, dostalo by se rozhodování do neřešitelné procesní situace. Není tomu tak. Je známou skutečností, že nový správní řád již na tuto možnost výslovně pamatuje. Věc je v takovém případě postoupena nadřízenému orgánu, který usnesením určí jiný, sousední úřad stejného stupně a působnosti, který řízení provede.

Jak případ závěrem shrnout?

Každý výklad zákona prováděný orgány státu včetně soudů, případně prováděný úřady samosprávných celků, musí být činěn ku prospěchu obecného dobrého, nemělo by jít o zjevně účelový výklad, sledující konkrétní mimoprávní zadání. Neměl by stranit určitému zájmu, byť by byl jakkoli silný. Při výkladu zákona musí být šetřena podstata a smysl dané právní úpravy. Výkladu by nemělo být zneužíváno k omezení, deformaci nebo popření správného uplatňování zákona. Výklad - zejména soudní - by měl být nestranný a měl by se dobírat výsledku při jednoznačném respektování zákona samotného, pravidel užívaných při jeho výkladu i obecných pravidel logického vyvozování. Výklad, který toto nesplňuje, je nepoužitelný a neměl by být v prostředí právního státu užíván.

V otázce vyloučení pro podjatost zaměstnanců obce či kraje, pokud je tento samosprávný celek sám žadatelem, navrhovatelem, stavebníkem apod., se úředníci obcí a krajů nyní opakovaně vymlouvají a odkazují na uvedený výklad Nejvyššího správního soudu, který zjevně selhal ve své roli nezávislé přezkumné instance. Jeho názor je nejen v rozporu se zákonem a pravidly logiky, ale je na prvý pohled neobhajitelný. Přesto byl učiněn, nesporně s plným vědomím následků.

Z politicky-mocenských hledisek je to vše zcela logické. Pokud je rozhodnuto, že zaměstnanci obce nebo kraje mohou klidně vyřizovat žádosti a návrhy této obce či kraje, pak se faktická, reálná moc místních politických reprezentací jedině umocňuje. A o to přece těmto politickým reprezentacím jde. Situace, kdy platí nevyvratitelná (soudem nadiktovaná) fikce nestrannosti a nezávislosti rozhodování podřízeného úřednictva, ale ve skutečnosti existuje a funguje pravý opak, tito úředníci jsou zcela vydáni na milost a nemilost vrchnosti. To je situace, která dává oněm místním a regionálním politickým reprezentacím (vrchnostem) opravdu svrchovanou moc. Takový systém pak daleko spíše připomíná feudalismus založený na poddanství, nežli moderní otevřenou demokratickou společnost. A také podle toho opravdu funguje. Že si vypasení kapříci stěží nechají vypustit svůj rybník, je zcela pochopitelné. Co však velice mrzí, je selhání soudní moci, jež nemravné, nezákonné a zhoubné poměry v této společnosti posvětila svou autoritou.

Stav, který nyní existuje, je atentátem na rozum (abych citoval profesora Masaryka, blahé paměti), je atentátem na slušnost a základní obecně sdílená pravidla fair play. Je podpásovkou vůči ústavní doktríně právního státu, jež je takto degradována na politováníhodný vtip, který nemožno brát vážně. V této realitě žijeme! Bohužel.