Česká republika je na úseku práva shromažďovacího vázána též mezinárodními smlouvami, a to Mezinárodním paktem o občanských a politických právech (vyhlášeným ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb.) a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášenou ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb.). V rovině doporučujících dokumentů pak jde o Všeobecnou deklaraci lidských práv vyhlášenou dne 10. prosince 1948 Valným shromážděním OSN.

Z čl. 21 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, jakož i z čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod, vyplývá právo na pokojné shromažďování, které může být omezeno jen z důvodů v demokratické společnosti nezbytných, především v zájmu bezpečnosti, veřejného pořádku, ochrany zdraví, majetku nebo práv a svobod jiných.

Zákonem upravujícím některé podmínky výkonu práva shromažďovacího je zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 84/1990 Sb."). Tato právní úprava však nepokrývá veškerá shromáždění ve smyslu citovaného ustanovení Listiny základních práv a svobod a uvedených mezinárodních dokumentů.

Ze spojení § 1 odst. 2 a § 2 písm. c) zákona č. 84/1990 Sb. vyplývá, že shromáždění, které neslouží

• k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod,
• k výměně informací a názorů, nebo
• k účasti na řešení veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek,

není shromážděním ve smyslu zákona č. 84/1990 Sb. a právní úprava tohoto zákona se tedy na takové shromáždění nevztahuje.

Existuje tedy nezanedbatelný okruh shromáždění, která je nutno považovat za shromáždění ve smyslu čl. 19 Listiny základních práv a svobod, případně ve smyslu výše zmiňovaných mezinárodních dokumentů, ale jejichž konání není zákonem upraveno. U celé řady shromáždění není tento stav nijak problematický. Jde zejména o různé divadelní, filmové nebo hudební festivaly, které jsou dobře organizovány a zabezpečovány jejich organizátory, a to často ve spolupráci s obcemi, na jejichž území se konají. U tohoto typu akcí není zvláštní právní regulace nezbytná.

Konání určitého okruhu shromáždění nepodléhajících režimu zákona č. 84/1990 Sb. je však spojeno s významnými riziky především na úseku ochrany veřejného pořádku, bezpečnosti, života a zdraví osob, majetku a životního prostředí. Jde zejména o akce (shromáždění) hudební a taneční, pořádané obvykle soukromými osobami, pro velký počet osob (v řádu stovek až tisíců), na pozemcích, které k tomuto účelu nejsou primárně určeny, bez zajištění základních hygienických a bezpečnostních podmínek, v důsledku čehož vznikají výše zmiňovaná rizika. Absence právní úpravy tohoto typu akcí (shromáždění) neumožňuje stanovit podmínky konání takových shromáždění, které by zajistily předcházení hrozícím škodám na zdraví, majetku, životním prostředí nebo narušení veřejného pořádku. Problematické je i případné rozpuštění takových shromáždění.

Navrhovaná právní úprava:

• zavádí oznamovací povinnost pro určité typy shromáždění nepodléhajících režimu zákona č. 84/1990 Sb.,
• stanoví náležitosti oznámení, které by měly zaručovat řádný průběh shromáždění a minimalizaci výše naznačených rizik,
• stanoví povinnosti svolavatele shromáždění a účastníků shromáždění,
• stanoví podmínky pro zákaz shromáždění,
• stanoví podmínky rozpuštění shromáždění,
• stanoví postih za porušení podmínek pro konání shromáždění, včetně postihu za konání neoznámeného či zakázaného shromáždění.

Navrhovaná právní úprava je podle názoru předkladatele v souladu s ústavním pořádkem České republiky, jakož i jejími mezinárodními závazky, včetně práva EU. Všechny podmínky stanovené pro konání shromáždění lze podřadit pod opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu.

Finanční dopad na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty nelze zcela přesně vyčíslit, lze však předpokládat, že bude zcela zanedbatelný. Šlo by o náklady spojené s vydáváním stanovisek příslušných orgánů veřejné správy a úkony příslušných úřadů podle návrhu zákona. S ohledem na nízký počet shromáždění tohoto typu (v řádu několika ročně) se nepředpokládá potřeba navýšení pracovních míst orgánů veřejné správy. Je dokonce možné, že dojde k mírnému zisku do veřejných rozpočtů, a to z pokut za správní delikty.

Dopad na podnikatelskou sféru se primárně nepředpokládá, neboť shromáždění, která mají být regulována, obvykle nejsou pořádána podnikatelskými subjekty v rámci jejich podnikatelské činnosti. Sekundárně může mít navrhovaná právní úprava pro podnikatele pozitivní přínos, když lépe ochrání především jejich majetek, jakož i veřejný pořádek.

Navrhovaná právní úprava nemá vliv na rovnost mužů a žen, nepředpokládají se ani žádné sociální dopady.

Navrhovaná právní úprava nebude mít negativní dopad na životní prostředí, naopak by měla garantovat jeho preventivní účinnou ochranu v souvislosti s výkonem práva shromažďovacího.

Zvláštní část

K § 1

Ustanovení vymezuje předmět zákona. Tím je stanovení podmínek, za kterých bude moci být shromáždění podle tohoto zákona konáno. Ustanovení zároveň vymezuje okruh shromáždění, na který bude tento zákon dopadat, jakož i shromáždění, na něž se vztahovat nebude. V první řadě vyjímá z jeho působnosti politická shromáždění, která upravuje zvláštní právní předpis, kterým je zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů. Pro futuro však ze své působnosti vyjímá i další typy shromáždění, pokud by byly upraveny zvláštním právním předpisem.

Dále zákon vymezuje konkrétně, na jaká shromáždění nedopadá -- zejména se zdůrazňuje, že jeho účelem není upravit konání kulturních a sportovních akcí, které probíhají na místech k tomu určených -- tj. v divadlech, na sportovních stadionech, v letních kinech, na plovárnách apod. Vyloučen je rovněž okruh shromáždění jmenovitě pozvaných osob, pokud se konají v uzavřených prostorách, ovšem za podmínky, že při nich nedochází k nepřiměřenému obtěžování okolí.

Obsahově má navrhovaná právní úprava dopadat na shromáždění, která jsou konána za účelem zábavy (akce typu techno party) a která většinou nejsou předmětem podnikání, i když lukrativní aspekt takových akcí není vyloučen. Pokud jde o znaky shromáždění podle tohoto zákona, půjde o shromáždění s účastí většího počtu osob (variantně se navrhuje počet nejméně 1000 osob, nebo počet nejméně 500 osob), trvající delší dobu -- nejméně 24 hodin, a u nichž lze očekávat, že jimi bude obtěžováno okolí nad míru přiměřenou běžným poměrům. Toto vymezení odpovídá charakteru povinností, které je nutné splnit v rámci oznamovací povinnosti, a vylučuje z právní úpravy tohoto zákona běžné akce a shromáždění, které nevykazují významně zvýšené riziko na úseku ochrany veřejného pořádku, bezpečnosti, života a zdraví osob, majetku a životního prostředí.

Odstavec 2 zamezuje obcházení zákona tím, že by fakticky jedno shromáždění bylo rozděleno na několik na sebe navazujících shromáždění. I v těchto případech bude navrhovaná právní úprava na takové shromáždění dopadat.

S ohledem na charakter shromáždění, na které se bude právní úprava vztahovat (dlouhotrvající shromáždění mnoha osob s výraznými účinky na okolí), je vyloučeno konání shromáždění formou průvodu.

K § 2

Stanoví se, kdo může být svolavatelem shromáždění podle tohoto zákona. Občané členských států Evropské unie a států, z jejichž asociační dohody vyplývá právo na svobodu usazování, mají právo svolat shromáždění za stejných podmínek jako občané České republiky. Podmínka trvalého pobytu u cizinců je stanovena s ohledem na možnost faktického vymáhání odpovědnosti svolavatele shromáždění za jeho průběh. Primární odpovědnost, kterou zákon předpokládá, je odpovědností za správní delikty, jejíž vymahatelnost do ciziny je prakticky nulová vzhledem k neexistenci dohod o právní pomoci ve věcech správního trestání.

K § 3

Státní správu podle tohoto zákona vykonávají především obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Na rozdíl od právní úpravy zákona č. 84/1990 Sb., který svěřuje státní správu prioritně obecním úřadům (tedy obecním úřadům každé obce), je zde založena působnost obecním úřadům obce s rozšířenou působností, a to s ohledem na poměrnou náročnost agendy spojené s prováděním úkonů ve správním řízení, jakož i dalších úkonů spojených s případným zákazem či rozpuštěním shromáždění a řízením o správních deliktech.

Obec, na jejímž území se má shromáždění konat, má právo se ke konání tohoto shromáždění vyjádřit -- její stanovisko je povinnou přílohou oznámení shromáždění.

V případech, kdy místo konání přesahuje správní obvod obce s rozšířenou působností, zakládá se působnost krajského úřadu, popřípadě dále Ministerstva vnitra. Jde o úpravu shodnou se zákonem č. 84/1990 Sb.

K § 4

Shromáždění podléhá oznamovací povinnosti. Ustanovení upravuje lhůty, ve kterých je třeba oznámení u příslušného úřadu učinit, aby mělo právní relevanci. Lhůta 15 pracovních dnů před konáním shromáždění je stanovena jako nejzazší s ohledem na požadavky, které dále zákon na náležitosti oznámení klade, na možnost odstranění vad a případný soudní přezkum zákazu shromáždění. Pokud by se lhůta pro podání oznámení svolavatelem před předpokládaným datem konání shromáždění zkrátila (tj. zkrátila by se 15 denní lhůta např. na 5 denní), nebylo by možno zajistit, aby případný soudní přezkum zákazu shromáždění proběhl ještě před předpokládaným datem jeho konání. Pro srovnání uvádíme, že např. francouzská právní úprava zakotvuje lhůtu měsíční.

Pro oznámení učiněná dříve než 6 měsíců před konáním shromáždění se navrhuje stejný režim, jaký je v obdobném případě stanoven v zákoně č. 84/1990 Sb. pro shromáždění politická, tedy že se k takovému oznámení nepřihlíží.

Pokud o to svolavatel požádá, úřad mu skutečnost, že oznámení bylo podáno řádně a včas, písemně potvrdí s uvedením data a přesného času doručení. Toto potvrzení může mít pro svolavatele význam v případě vzniku pochybností při samotném konání shromáždění o tom, zda bylo shromáždění oznámeno v souladu se zákonem.

K § 5

Ustanovení obsahuje taxativní výčet údajů, které musí svolavatel v oznámení uvést, a příloh, které k němu musí připojit, aby bylo možno oznámení považovat za bezvadné.

Zakotvuje se povinnost svolavatele zajistit dostatečný počet pořadatelů. Pořadatelé musí být zřetelně označeni způsobem, který bude rovněž uveden v oznámení. Zřetelně označen musí být také svolavatel.

V zájmu předejití nejasnostem v průběhu shromáždění ohledně toho, které místo je místem konání shromáždění a kde jsou tedy účastníci shromáždění oprávněni se zdržovat, je povinnou náležitostí oznámení i uvedení způsobu, kterým bude místo konání shromáždění zřetelně vyznačeno v terénu.

Požaduje se, aby svolavatel akce zajistil před jeho konáním vyjádření příslušných orgánů z hlediska dodržování právních předpisů na úseku ochrany veřejného zdraví (hygienické parametry, hladina hluku, atd.), požární ochrany a ochrany přírody a krajiny (hledisko možnosti znečištění zdroje pitné vody, atd.).

Nesouhlas těchto orgánů je pro příslušný úřad závazný a je důvodem pro zákaz oznámeného shromáždění. I proto musí být nesouhlas příslušným orgánem odůvodněn, což vyplývá z právní úpravy zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.

Příslušné orgány veřejné správy mohou také ve svých stanoviscích uvést podmínky, za nichž je z hlediska právních předpisů na jejich úseku možné shromáždění konat. Neplnění těchto podmínek v průběhu konání shromáždění je důvodem pro jeho případné rozpuštění.

Vyžaduje se rovněž stanovisko všech obcí, na jejichž území se má shromáždění konat. Zároveň se omezuje možnost obce s konáním shromáždění nesouhlasit na důvody spočívající v ochraně veřejného pořádku a majetku, u vojenských újezdů pak navíc i na hledisko bezpečnosti státu. Toto omezení absolutní možnosti obce rozhodnout o konání shromáždění na svém území je nezbytné s ohledem na čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

Dokladem prokazujícím právní důvod užívání místa shromáždění může být např. smlouva či souhlas vlastníka či oprávněného uživatele pozemku nebo stavby. Z dokladu musí být zřejmé, že vlastník či uživatel je srozuměn s charakterem a rozsahem shromáždění.

Stanoví se možnost doplnění neúplného oznámení či odstranění jiných vad oznámení. Je zakotvena součinnost příslušného úřadu s oznamovatelem, která spočívá v upozornění na konkrétní nedostatky, které oznámení vykazuje. Do doby, než budou vady oznámení odstraněny, tedy do doby, než bude podáno oznámení bezvadné, nemůže být shromáždění považováno za oznámené.

K § 6

S ohledem na právní jistotu ohledně toho, zda bylo shromáždění řádně oznámeno, a v zájmu informovanosti veřejnosti o konání shromáždění se sdělení, že svolavatel splnil zákonné podmínky pro konání shromáždění, spolu s kopií oznámení a kopiemi stanovisek příslušných orgánů veřejné správy a obcí, popřípadě vojenského újezdu, vyvěsí na úřední desce úřadu, jemuž bylo konání shromáždění oznámeno. Kopii sdělení, oznámení a stanovisek vyvěsí na úřední desce také obec (popřípadě obce) či vojenský újezd, na jejichž území se bude shromáždění konat.

K § 7

Zakotvuje se povinnost příslušného úřadu zajistit dohled nad konáním řádně oznámeného shromáždění prostřednictvím svého zástupce.

K § 8

Stanoví se povinnosti svolavatele shromáždění, z nichž většina navazuje na skutečnosti uvedené v oznámení. Zásadní povinností je povinnost řídit průběh shromáždění tak, aby shromáždění probíhalo pokojně a v souladu s podmínkami, které ve svých stanoviscích uvedly příslušné orgány veřejné správy a obce (popřípadě vojenský újezd). S ohledem na vysoký počet účastníků shromáždění se předpokládá, že plnění této povinnosti bude svolavatel zajišťovat prostřednictvím pořadatelů.

K § 9

Svolavatel je odpovědný za to, že shromáždění bude probíhat pokojně. Pokud by se v průběhu shromáždění ukázalo, že není pokojný průběh shromáždění schopen zajistit vlastními silami a prostředky, je svolavatel povinen obrátit se s žádostí o pomoc buď na příslušný úřad (zástupce úřadu přítomného na shromáždění), nebo přímo na Policii České republiky. Tuto povinnost má i v případě, že se poté, co shromáždění ukončil, účastníci pokojně nerozejdou.

K § 10

Zakotvují se povinnosti účastníků shromáždění. Veškeré tyto povinnosti směřují k zajištění pokojného průběhu shromáždění.

K § 11 a 12

Ustanovení § 11 stanoví důvody zákazu konání shromáždění. S ohledem na závaznost stanovisek příslušných orgánů veřejné správy úřad zakáže shromáždění, pokud některý z těchto orgánů ve svém stanovisku vysloví, že z hlediska relevantní právní úpravy nelze dané shromáždění konat, tedy že shromáždění nelze konat ani při splnění určitých stanovených podmínek. Úřad zakáže shromáždění také tehdy, vysloví-li s ním řádně odůvodněný nesouhlas obec, případně vojenský újezd, na jejichž území se má shromáždění konat.

V zájmu právní jistoty se úřadu stanoví nejdéle dvoudenní lhůta pro rozhodnutí o zákazu konání shromáždění. Písemné vyhotovení rozhodnutí se vyvěsí na úřední desce úřadu, který rozhodl o zákazu, kopii tohoto rozhodnutí vyvěsí na úředních deskách i obce, případně vojenský újezd, na jejichž území se má shromáždění konat.

K § 13

Shodně s právní úpravou zákona č. 84/1990 Sb. se stanoví možnost soudního přezkumu zákazu konání shromáždění. Žalobu k soudu může podat svolavatel.

K § 14 a 15

Upravují se důvody rozpuštění shromáždění. Nastane-li některý z důvodů rozpuštění shromáždění, zástupce úřadu v prvé řadě vyzve svolavatele, aby sám neprodleně shromáždění ukončil. Pokud tak svolavatel neučiní, nebo není-li přítomen, rozpustí shromáždění zástupce úřadu. Není-li v takové situaci k dispozici zástupce úřadu, rozpustí shromáždění stejným způsobem a za stejných podmínek Policie České republiky.

K § 16

Shodně s právní úpravou zákona č. 84/1990 Sb. se stanoví možnost soudního přezkumu rozpuštění shromáždění. Námitky u soudu může kromě svolavatele podat i kterýkoliv účastník shromáždění.

K § 17 až 19

Skutkové podstaty přestupků svolavatele -- fyzické osoby a účastníků a správních deliktů svolavatele -- právnické osoby navazují na právní úpravu povinností v ustanovení § 8 až 10.

Příslušné k projednávání přestupků a správních deliktů budou v prvním stupni obecní úřady obcí s rozšířenou působností.

Projednávání přestupků se řídí zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů a subsidiárně správním řádem. Na projednávání správních deliktů právnických osob se vztahuje správní řád.

Příjem z uložených pokut bude příjmem obce s rozšířenou působností, jejíž obecní úřad pokutu uložil.

K § 20

Variantně je navrhováno zakotvení odpovědnosti svolavatele za škodu, ke které došlo v přímé souvislosti s konáním shromáždění porušením povinností stanovených právními předpisy. První varianta váže odpovědnost svolavatele pouze na dobu konání shromáždění do jeho ukončení, řešení navržené ve variantě druhé rozšiřuje odpovědnost svolavatele i na dobu po ukončení shromáždění, dokud se účastníci shromáždění nerozejdou, tak aby se svolavatel nemohl vyhnout odpovědnosti tím, že v případě nepříznivého vývoje průběhu shromáždění předčasně shromáždění ukončí.

Zakotvení odpovědnosti svolavatele i za škodu, kterou nezpůsobil přímo on sám, je vedeno snahou vyřešit časté situace, kdy konkrétní osoba za škodu odpovídající není zjištěna, a osoba, jíž byla škoda způsobena se tedy náhrady způsobené škody nemůže domoci. Ustanovení má také preventivní charakter, protože právě svolavatel má v rukou nástroje, jak zajistit řádný průběh shromáždění tak, aby v souvislosti s ním ke vzniku škody nedocházelo.

K § 21

Shodně s právní úpravou zákona č. 84/1990 Sb. se vymezuje vztah ke správnímu řádu. S ohledem na výjimečnou povahu řízení o zákazu shromáždění se vylučuje použití některých ustanovení správního řádu na toto řízení.

K § 22

Vzhledem k tomu, že pro zavedení tohoto zákona do praxe není zapotřebí legisvakanční lhůty, stanoví se jeho nabytí účinnosti dnem vyhlášení.