Nadějné první dvě třetiny

Konvent se dokázal vyhnout dvěma nebezpečím: nezablokoval se a neupadl do bezvýznamnosti. Nedošlo k nesmiřitelné polarizaci mezi zastánci prohloubení integrace a jejími odpůrci. Ve většině bodů, kterými se zabýval, dosáhl konsensuálních výsledků, dokonce i v některých velmi citlivých oblastech (právní subjektivita Evropské unie, fúze pilířů, redukce počtu legislativních procedur apod.), přestože k průlomu nedošlo všude. Lze zpochybňovat tempo, jakým se Konvent posouvá vpřed (zde opravdu připomíná Giscardovu oblíbenou želvu, čínskou sošku, kterou mívá předseda Konventu na svém stole), ale obecně nelze popřít existenci prvních konkrétních výsledků.

Těleso jako Konvent by se snadno mohlo stát diskusním fórem snílků mimo realitu, a to tím spíš, že Laekenská deklarace jej nevybavila formálními pravomocemi. Konvent však politickou váhu, kterou mu propůjčuje jeho vysoce reprezentativní složení, dokázal využít a ujal se role blížící se ústavodárnému shromáždění. Příchod ministrů Fischera a De Villepina potvrdil, že Mezivládní konference (Intergovernmental Conference, IGC) už de facto probíhá uvnitř Konventu. Formální IGC bude po jeho skončení pouze ratifikovat jeho závěry, samozřejmě za předpokladu, že budou dostatečně jednoznačné, průrazné a konsensuální. K tomu je ale nutné rozluštit rébus zvaný reforma institucí Evropské unie...

Dlouho očekávaná debata o institucích

Do debaty o institucích se Konvent pouští teprve nyní. Přitom podle Laekenské deklarace je právě tato debata klíčová. Zčásti je to pochopitelné: právě reforma institucí byla hlavním kamenem úrazu dvou předchozích IGC - asi bylo rozumné nezačínat tím nejobtížnějším. Obecné rozpravy tak možná byly pro mnohé nezáživné. Podařilo se však vytvořit atmosféru důvěry a spolupráce, onen "esprit de Convention", který by měl umožnit cestu vpřed i tam, kde minulé IGC končily ve slepé uličce.

Strategie odsouvání nejsložitějšího problému na poslední chvíli má svá úskalí. V posledních měsících sílilo napětí mezi snahou prezídia tuto debatu oddalovat a nedočkavostí pléna. Navíc řada diskusí byla doposud vedena v poněkud hypotetickém duchu: například odpověď na jakoukoli otázku týkající se kompetencí Evropské unie úzce souvisí s charakterem celkového institucionálního řešení. Debatu o obsahu a formě nelze oddělit; pokud nedojde k nalezení konsensu ve věci institucí, je pravděpodobné, že i mnohé dnes dosažené výsledky mohou být znovu zpochybněny.

Jisté je, že debata o institucích byla na Konventu netrpělivě očekávána a její začátek provázelo velké množství nejrůznějších návrhů. Nejvíc pozornosti získal francouzsko-německý návrh prezidenta Chiraka a kancléře Schrödra, oficiálně předkládaný Konventu jako společný příspěvek dvou jeho členů - ministrů Fischera a De Villepina.

Kolik prezidentů pro Evropu?

Rozprava na lednovém plénu Konventu byla zcela ve znamení francouzsko-německého návrhu, přesněji řečeno jednoho jeho bodu: návrhu na vznik funkce dlouhodobého předsedy Evropské rady. Také díky neexistenci rozdílu mezi slovem "předseda" a "prezident" ve francouzštině se velmi rychle prosadila interpretace, že tento předseda by se stal de facto prezidentem EU a ze své podstaty pak rivalem předsedy (prezidenta) Evropské komise. Evropská unie by tak mohla mít dva prezidenty, z nichž každý by měl výrazně odlišnou legitimitu. Aby vše nebylo tak jednoduché, začaly se objevovat i další návrhy - například myšlenka třetího prezidenta, tj. skutečného prezidenta Unie, který by byl jakýmsi arbitrem pro předsedy Evropské rady a Evropské komise, nebo koncepce jediného "super-prezidenta", který by předsedal zároveň Evropské radě i Evropské komisi.

Mnoho delegátů tento bod francouzsko-německého návrhu odmítlo (přestože mnozí přivítali další návrhy, jinak možná nespravedlivě opomíjené). V závěru rozpravy zazněl i názor, že vše je přece rozhodnuto: přes 60 delegátů se vyslovilo proti, něco přes deset bylo pro a zhruba stejný počet zaujal neutrální či vyčkávací pozici - návrh by proto měl být odmítnut. V onom tuctu delegátů, kteří návrh podpořili, však byli především delegáti z Francie, Německa, Španělska, Velké Británie a Itálie... Má-li Konvent uspět, bude se muset těchto jednoduchých počtů vyvarovat.

Odpor vůči dlouhodobému předsednictví Evropské rady vychází především ze strany menších států a zastánců komunitárního přístupu. Obava jedněch plyne ze ztráty vlivu v souvislosti se zrušením rotujícího předsednictví. Obavy druhých pramení z rizika, že předseda ER by mohl oslabit předsedu Komise a Komise by ztratila vliv (ve prospěch Evropské rady). Jinými slovy - mezivládní prvek by převládl nad komunitárním.

Konvent se tak dostává do slepé uličky. Poprvé mu hrozí, že uvízne na mrtvém bodě. Bude nutné najít způsob, jak existující rozpory překlenout. V tomto smyslu přišel s návrhem i delegát českého Senátu Josef Zieleniec, který předpokládá vznik funkce prezidenta Evropské unie voleného Evropskou radou. Ten by měl významnou pozici v rámci zahraniční politiky Unie a nejvyšší protokolární postavení v celé EU. Zároveň by měl pouze formální a ceremoniální pravomoci v oblasti vnějšího fungování Unie, kde by musel koexistovat s reformovaným systémem rotujícího předsednictví. Vliv malých států by se tak zachoval; nový prezident by neměl nástroje k tomu, aby mohl podrývat pozici Komise, na druhou stranu by byla zajištěna kontinuita v reprezentaci Unie navenek a fungování Evropské rady. Evropská unie by se zviditelnila navenek i ve vztahu ke svým občanům; větší členské státy by získaly přímý vliv na osobu, která Unii reprezentuje. Současný systém rotujícího předsednictví jim to neumožňuje.

K tomuto či jinému řešení však nebude mít Konvent snadnou cestu. První debata o institucích byla vedena v hodně hořkém duchu a z postoje k funkci prezidenta ER či EU se stala principiální, vysoce symbolická záležitost. Pro mnohé delegáty je tato otázka jasně černobílá: lze být pouze pro či proti, není zde prostor pro otázky typu "jaký prezident" či "s jakými pravomocemi". Je velkou výzvou pro Konvent vrátit se k věcné a racionální debatě a hledat konsensuální řešení, které nebude jen umělým kompromisem, ale naopak otevře vývoji Evropské unie nové perspektivy.

Vykročení ke skutečné evropské parlamentní demokracii?

Mediálně vděčné téma evropských "prezidentů" na sebe strhlo téměř veškerou pozornost a zakrylo mnohé další významné aspekty institucionální problematiky. Otázka předsednictví Evropské rady je bezpochyby důležitá. Ale není to reforma, která by zcela zásadním způsobem proměnila charakter Unie. Takovou reformou by mohlo být zavedení volby předsedy Evropské komise Evropským parlamentem.

Tento návrh získává stále širší podporu, méně pozornosti se věnuje otázce, jak by taková volba probíhala. Už dnes musí být předseda Komise schválen většinou v Evropském parlamentu, ovšem iniciativa je v rukou Evropské rady. Evropský parlament má spíš ratifikační úlohu. Dnes se v Konventu množí návrhy, aby předsedu Komise primárně volil Evropský parlament, řada návrhů ale počítá s kvalifikovanou většinou 2/3 či 3/5 (například návrh EK či memorandum Beneluxu).

Takováto reforma by posílila roli Evropského parlamentu jako instituce, neposílila by ale parlamentní charakter Evropské unie, její standardní politické fungování ani schopnost občanů Unii lépe porozumět, snáze se s ní identifikovat, více se o ni zajímat. Evropská unie je dnes špatně pochopitelná. Není zřejmé, kdo je za co odpovědný, kdo je u moci a kdo nabízí alternativu v roli opozice. Zájem o volby do EP je malý, protože jejich význam pro směřování Evropské unie je těžko rozlišitelný. Nelze se pak divit, že voliči volby buď ignorují, nebo si z nich udělají nástroj, jak dát výstrahu či naopak pochvalu své vládě. To vše je dáno tím, že unijní politika byla dosud především dílem diplomatů, úředníků a expertů. Jejím zlatým pravidlem byla snaha o nalezení politicky neutrálního kompromisu. Z tohoto pohledu není velký rozdíl mezi tím, zda motorem unijního dění je Komise vybraná na základě konsensu vlád členských států či Komise, na které se shodly dvě třetiny poslanců EP (napříč politickým spektrem). Postavíme-li do centra dění v Unii Komisi, která bude výrazem parlamentní většiny vzešlé z voleb a po celé své volební období se bude potýkat s jasně definovanou opozicí (složenou nikoli jen z anti-systémových stran), dojde k zásadní kvalitativní změně ve fungování Unie. EU by se tak otevřela standardním mechanismům demokratické politiky.

Výsledkem by přitom nebyla žádná revoluce: i takto zpolitizovaná Komise by nadále musela hledat kompromisy průchodné mezivládně fungující Radou. Parlamentní většina by bezpochyby byla různorodá a křehká a Komise by musela obratně slaďovat nejrůznější zájmy. Menším zemím by se na půdě Evropského parlamentu (podřízeného logice střetu mezi "komisní" většinou a opozicí) otevřela zajímavá perspektiva. Z české parlamentní politiky víme, jak silný může být hlas jediného poslance, závisí-li na jeho podpoře další osud vlády. Role řádově tuctu českých europoslanců, kteří by patřili k vládnoucí většině, by mohla být svým způsobem silnější a pro obranu specifických zájmů České republiky významnější než role českého ministra v pětadvacetičlenné Radě (v režimu téměř generalizovaného hlasování kvalifikovanou většinou).

Přerod Evropské unie v parlamentní systém samozřejmě není otázkou jedné reformy. Zavedení volby předsedy EK prostou většinou Evropského parlamentu by okamžitě nepřineslo všechna pozitiva, která si od takového kroku lze slibovat. Ani postoj občanů k Unii se nezmění ze dne na den. Otevřela by se pouze nová perspektiva pro vývoj Unie v několika nadcházejících desetiletích. Právě to by mělo být cílem Konventu v oblasti institucionálních reforem: nikoli jen vylepšit a na dlouhá léta zakonzervovat stávající stav, ale otevřít nový prostor pro další přirozený vývoj evropských institucí.

Autor pracuje jako poradce delegáta českého Senátu Josefa Zieleniece, článek byl převzat ze serveru INTEGRACE