Co nevyřeší nařízení nosit kravatu

5. 8. 2010

Společenská a ekonomická transformace pro roce 1990 změnila významně nejen roli státu a jeho orgánů, ale i způsob jeho zasahování do společenského a ekonomického života. To se mělo projevit nejen na struktuře centrálních státních orgánů, na jejich vnitřním uspořádání, ale především na způsobu jejich práce. Odklon od centrálního direktivismu měl vést k posilování koncepčních rolí ministerstev a snižování jejich rolí výkonných a řídících, a vést ke zvyšování odborných nároků na pracovníky těchto orgánů. Tyto kroky se očekávaly od 3. etapy reformy veřejné správy, která se ovšem neuskutečnila.

K napsání tohoto článku mně přiměla resortní nařízení o způsobu oblékání úředníků. Je to snad nová alternativa kontroly kvality? Byl v tom nějaký problém? Dobře - k celodennímu sezení u počítače přibude nyní kravata - že je v místnosti 29 stupňů a na klimatizaci není - nevadí. Za skutečný problém považuji to, že se ve všech diskusích k tomuto tématu věnuje minimální pozornost problematice specifického postavení a role odborných pracovníků centrálních orgánů. Spíše jsou používáni jako snadný terč kritiky, jako účinný hromosvod. I diskuse při přípravě zákona o státní službě, jehož realizace se stále odkládá, jen velmi rozpačitě přiznávala jejich zvláštní postavení. Aby bylo zcela jasno - v tomto textu jde o špičkové odborné pracovníky ministerstev a ústředních orgánů.

Za diskusí o možných právech a povinnostech státních zaměstnanců při přípravě návrhu zákona o státní službě zůstalo skryto mnoho důležitějších otázek. Například otázka jak se transformovala činnost ministerstev a jejich pracovníků, jaká je povaha jejich práce, jak je zaručena její špičková odbornost, ale také její odborná supervize a další. Jde o to, jakou roli má centrální státní aparát sehrávat a jde o kvalitu byrokracie. Odpovědi na takové otázky mají dalekosáhlé důsledky na fungování státního aparátu. Centrální státní aparát, to znamená především jeho odborní pracovníci, má mimořádně velký vliv, větší než si jsou leckteří ochotni vůbec připustit. Odborní pracovníci ministerstev připravují podklady pro rozhodování, sbírají a interpretují informace a data, píší návrhy zákonů, navrhují koncepční řešení. Jsou často jediní, kdo se jednotlivými agendami výkonu státní správy mohou profesionálně dlouhodobě zabývat. Na základě vlastního názoru podporují některá řešení a nepodporují jiná a to s mnohem větším vlivem, než který je jim dán svěřeným výkonem státní správy. Jde o výběr argumentů, odborných názorů, čísel. Názor ministerstva je "vždy" důležitý. Z toho plyne řada závažných rizik.

Občas se hovoří o přebujelosti centrálního aparátu a trapně populistické programy snižování státního aparátu to potvrzují. Celkový počet například pracovníků ministerstva je třeba konfrontovat s počtem a podílem výkonných, koncepčních, tvůrčích pracovníků, tedy těch, kteří skutečně naplňují roli výkonu státní správy centrálního orgánu. Zjistí se, že v celkovém počtu pracovníků mají tvůrčí pracovníci extrémně malý podíl. Jejich postavení a pracovní podmínky a často ani platové ocenění nejsou odlišné od aparátu, který zajišťuje chod úřadů, vnitřní správu, nebo nově "jen" rozdělování peněz EU a pod. Při snižování aparátu se obvykle snáze sníží počet právě těchto pracovníků, protože redukovat vnitřní správu "nelze". Na její vybavení jsou "tabulky". Přitom právě tyto "vnitřní správy" připravují návrhy na redukce počtů, je-li to uloženo. Každé úsporné opatření směřující ke snížení administrativy postihlo proto vždy relativně více odborné pracovníky ministerstev, než technický a obslužný aparát.

Pokud se tedy v tomto textu hovoří o odborných pracovnících, vychází se ze zkušenosti, že tito tvoří asi desetinu všech pracovníků, s managementem nejvýše čtvrtinu pracovníků centrálních orgánů. Zcela reálná situace může být, že ministerstvo se 600 pracovníky má 5 náměstků, 22 ředitelů, 66 vedoucích oddělení, cca 50 sekretářek. Celkem 20 oddělení t.j. nejméně 100 pracovníků zajišťuje vnitřní chod úřadu, informatiku a obslužné provozy. Zbývá zhruba 200 pracovníků pro odbornou práci. Bylo by velmi odvážné tvrdit že 50 z nich jsou špičkoví odborníci. I tak by to bylo jen cca 8 % celkového počtu pracovníků.

Další skutečností je to, že se jednotlivými agendami výkonu státní správy (popř. otázkami, které stát musí umět obhospodařovat) často zabývá jediný pracovník. Těžko uvěřit, že koncepční podklady k aktivitám státu, které mají rozměr desítek i stovek miliard, jsou odborně zabezpečovány doslova několika pracovníky. To je velmi riskantní. Taková situace jednotlivci na klíčovém místě odborného pracovníka umožňuje celoživotní prosazování vlastního odborného přístupu, nebo ovšem také subjektivního názoru, vlastní politické doktríny, nebo bohužel i jen osobního zájmu. To není vůbec nadsázka; ve složitém právním předpisu lze "uschovat" leccos. Třeba zcela konkrétní vlastní zájem. Vzniká tak osobní odborný monopol, který sám sebe posiluje, protože takový výlučný pracovník je nepostradatelný a tím, že je vyloučena konkurence a souběh činností u více osob, je stále nepostradatelnější.

To vše přináší řadu dalších otázek. Otázka například zní, zda má stát sledovat a profesionálně trvale zabezpečovat všechny i dílčí otázky v různých oborech fungování státu, i když jejich řešení přichází v úvahu jednou za mnoho let, nebo v případě výskytu potřeby informace o dané otázce získat potřebné informace krátkodobým angažováním expertů, kteří působí jinde? Má centrální úřad disponovat aparátem, který je schopen plně pokrýt všechny možné aktivity, nebo nárazově zvyšovat a nebo snižovat svůj aparát podle potřeby? Pak by ministerstvo mohlo být velmi štíhlé a působit jako manažer kupující ad hoc mozky.

Také vláda má objektivně informační monopol. Vedle státu prakticky nejsou mimovládní subjekty, které by mohly zaměstnávat profesionály k různým agendám vládních aktivit, v takovém rozsahu, který by umožňoval formulovat plnohodnotné alternativy návrhům vlády. Často všichni odborníci na dané téma jsou angažováni státem. Potom jsou všichni, např. tisk, veřejnost ale i oponující odborníci, víceméně závislí na materiálech, číslech a návrzích vládních.

Vládní úředníci však mohou navrhovat jenom jedno z možných řešení, nikoliv vždy nutně nejlepší. Oni interpretují statistiky, oni vybírají argumenty. Oni jsou mostem mezi poznáním a rozhodnutím. New York Times (květen 2005) uvedl, že pracovník Bílého domu opakovaně zkreslil americké vládní zprávy o globálním oteplování, odstranil některé texty ze zprávy jiné pozměnil, desítky drobných změn vyvolaly zkreslený dojem. Tento pracovník nebyl odborník, ale právník. To zcela identicky probíhá v tuzemsku. Takový pracovník dokonce vybírá experty, kteří budou přizváni -- třeba ty, kteří jsou mu zavázání získáním zakázky. To má dva aspekty. Odborní pracovníci mohou výběr informací a argumentů ovlivnit, a je prakticky nedoložitelné, že provedli jejich účelový výběr, právě oni totiž disponují těmi i oněmi argumenty. Ve vatikánské administrativě platí podle T. Brezy (v knize Bronzová brána) pravidlo, že z návrhu, který je předložen k rozhodnutí nesmí být zřejmé, jakou variantu preferují zpracovatelé. Materiál musí být zcela neutrální. Rozhodnout má ten, kdo má je vyvolen k rozhodování, nikoliv ten, kdo byl zaměstnán, aby materiál napsal. Žádná regule k řešení tohoto fenoménu však u nás přijata nebyla. Není jistě nutné převzít toto pravidlo doslova, ale je možné požadovat, aby návrhy pro vládu a podobně vyjadřovaly jak zcela objektivní skutečnosti, tak i názor zpracovatelů - ale odděleně! Paralelu lze nalézt v publicistice. Je podstatný rozdíl mezi novinářskou zprávou a komentářem, tedy měl by být.

Druhým aspektem je, že centrální odborní pracovníci sice mají, ať už chtějí či nikoliv, monopol na kvalifikovanou iniciativu, ale současně jsou handicapováni pro veřejnou odbornou diskusi. Společenský konsens je v západních zemích dosahován ve kvalifikované diskusi a konfrontaci přístupů státních, odborových, politických stran a pod. Vládním úředníkům samotným zabraňuje jejich angažmá zcela svobodně vstupovat do diskuse, t.j. prezentovat vlastní názory, jsou-li parciálně nebo zcela odlišné od vládních rozhodnutí, nebo jde-li o témata blízká nebo navazující na jejich obor. Nutnost loajality je takto zcela dekvalifikuje. Pak tedy ti, kteří o věci vědí nejvíce (protože se daným tématem dlouhodobě profesionálně zabývají) o věci mlčí. Pak se může stát, že diskuse v tisku je občas jen směsicí politické demagogie a účelově vykládaných výzkumů veřejného mínění. K odborným argumentům není dost prostoru, nejde o potřebnou a užitečnou odbornou polemiku s vládními návrhy. Tisk odborný názor pracovníka ministerstva zpravidla často odmítne publikovat s tím, že nejde o názor odborný, ale projev loajality. Pro oponenty vládních návrhů pak stačí označit odborné pracovníky ministerstev za "úředníky" (jak je to zcela běžné) a zdání objektivní a kvalifikované nezávislé a statečné profesionality je zajištěno. Publikované analýzy oponentů vládních návrhů občas čpí diletantismem a nenapraví to ani slavná jména jejich akademických pracovišť ani jejich pedagogických hodností. Smutné ovšem je, když své odborné pracovníky označí za úředníky sám představitel vládních struktur a najde si hromosvod pro důsledky chybných rozhodnutí, která byla učiněna jinde než v odborném orgánu vlády, jímž ministerstvo je.

Tyto skutečnosti mají ovšem i další důsledek. Odborný problém se otevře zpravidla na základě iniciativy státního orgánu. Může jít o novou koncepci, zákon, který mění stávající věcná řešení apod. Vedle monopolu informačního má stát i monopol kvalifikované iniciativy. V řadě oborů se sféra vědecká, bohužel, ocitne zaskočena, protože si žije svůj vlastní život shánění grantů, vědeckých titulů, konferencí a stáží. Odborná diskuse se nerozvine, proběhne jen připomínkové řízení, v němž účastníci, zejména ti, jichž se nové řešení dotýká, hájí své zájmy a brání se úkolům, které by mohli obdržet. Příznačným je vtip o tom, co je to telegrafní tyč? Je to vánoční stromek po vnějším připomínkovém řízení. Po několika zpravidla invektivních článcích zaujmou k problému názory i politické subjekty (bohužel příliš brzy). Tím je odborná diskuse nadále zablokována a někdy se zablokuje i řešení problému. A to přesto, že by podrobnější, ale odborná, diskuse třeba ukázala, že rozdíly v názorech nejsou zdaleka nepřijatelné, ale nebyly vysvětleny a nebyly hledány kompromisy. Je třeba poznamenat, že odborná diskuse předpokládá znalost problému, nikoliv jen zájem o něj. Odborná diskuse proběhne až v orgánech vlády. Politická inhibice řešení se tím zpravidla nepřekoná a výsledek není dobrý ani pro věcné řešení ani pro politiku.

Česká republika je malá země a to se odráží i na počtu odborníků v jednotlivých oborech (agendách státní správy) a velikosti "odborných kruhů". Dosud nikdo nekomentoval stále častěji se vyskytující následující fenomén. Je připraven návrh zákona týkající se například podnikatelů. Projde vnitřním a vnějším resortním připomínkovým řízením, projde tripartitou, kde jsou zastoupeni zaměstnavatelé, odbory a stát. Projde odbornou debatou v Legislativní radě vlády a jejich komisích, projde vládou, Sněmovnou, Senátem a je podepsán. Přesněji - prvními kroky až po vládu - takto projde dokonce dvakrát -- poprvé jako věcný záměr. Ale teprve, když vstoupí v platnost a účinnost vyvolává "hluboké překvapení", protesty a tlak na změnu. Viz např. naposledy omezení švarcsystému. K čemu byla všechna zmíněná odborná grémia? Jejich aktivitou se celý proces tvorby právní normy prodlužuje až na 3 roky. Kde byla odborná veřejnost, když se návrhy projednávaly. A je tu ještě jedna specifická česká pikantnost. Výsledek práce resortu -- návrh zákona -- často významně zkreslí a deformují změny, které se prosadí v připomínkovém řízení a další prosadí poslanci při schvalování zákona. Na místo toho, aby zákon přijali nebo odmítli, upravují ho na základě osobních zkušeností a zájmů. Existuje vtip: Co je to vánoční stromek. Je to telegrafní tyč po uplatnění poslaneckých pozměňovacích návrhů. Na výsledku se nikdo nedoví kdo, proč a jak ho v celém procesu připomínkového projednávání a schvalování pozměnil. Lze prokázat, že někdy jde o změny doktrinální. JUDr. Cepl to jednou přirovnal k plánu mostu, jemuž někdo změní nejen barvu ale i tloušťku nosníků se zřejmým výsledkem. Každý zákon je ucelený systém, jehož narušení může mít zásadní negativní důsledky. Kritika pak ale směřuje k odborným pracovníkům resortu.

Jsou i další riskantní místa. Špičkoví tvůrčí odborníci centrálních úřadů nejsou zdaleka dostatečně zaplaceni. Platový řád, zejména pokud jde o nadtarifní složky, je používán velmi stydlivě a nediferencovaně. Mezi resorty jsou až 100 % rozdíly v průměrných platech. Když své zaměstnance nezaplatí stát, odejdou z jeho služeb do privátní sféry a nově do orgánů EU. Takový proces dlouhodobě probíhá a dochází k jeho akceleraci. Vysoké platové ocenění společensky méně odpovědné práce v privátní sféře ve srovnání s příjmy těch, kteří ve státní službě zůstávají, vyvolává dojem, jakoby oni jinde neuspěli. To je velmi nepříjemný tlak. Paradoxně i onen pověstný lesk bídy byl státním zaměstnancům upřen, když byly před lety zrušeny funkční tituly, vyjadřující jejich odbornou způsobilost a náročnost práce. Šlo o tituly používané ve federálních orgánech jako vládní rada, ministerský rada, vrchní rada a pod. Všichni jsou jen zaměstnanci, což vyvolává také komplikace v komunikaci s jejich kolegy v zahraničí. Zaměstnancem je tam údržbář či vrátný. Odložený návrh zákona o státní službě tyto otázky již řeší, ale od kdy?

Dobře zaplacený státní zaměstnanec bude lépe odolávat svodům korupce. Asi si málokdo uvědomuje, že úplatek ve výši několika měsíčních platů západoevropského vládního úředníka představuje v Česku hmotné zabezpečení v korunách českých až do smrti a získání hmotné nezávislosti. Nepramení odtud pověsti slýchané v zahraničí o účinnosti takových nabídek? I poslední referent, natož vedoucí oddělení či odboru, může věci účinně ovlivnit, on připravuje návrhy na řešení, stanoviska, argumenty, informace.

Jenom penězi se loajalita nekoupí, a jde také o image, o pověst a vědomí příslušnosti ke stavu. Minulým režimem vysmívaný úředník by měl mít šanci na vrácení důstojnosti státního zaměstnance. Člověka, který slouží státu a pracuje pro stát. Zákon o státní službě formuloval spíše další nároky, požadavky a podmínky pro státní úředníky, takže vykonávat takovou činnost pro stát, na místo angažmá v privátní sféře bude skutečně na pováženou.

Dobře zaplacený státní zaměstnanec se bude chovat také státotvorněji. Riziko korupce je spíše nahodilé, i když může mít velké důsledky. Mnohem závažnější je ovšem riziko skryté, totiž riziko neadekvátní sociální identifikace. Jedním z eminentních zájmů strany zaměstnavatelů v tripartitě, by mělo být adekvátní platové ocenění špičkových tvůrčích státních zaměstnanců. Není právě jejich nízké platové ohodnocení jeden z důvodů, proč se v řadě zákonů objevuje spíše nevraživý (možná závistivý) vztah k podnikatelské sféře? Nízké platové ocenění tvůrčích centrálních úředníků vede až k bizarnostem, např. když se vysoký ministerský úředník, pečující sám o děti, dostane v době nemoci k hranici životního minima, nebo když platové ocenění zejména mladších pracovníků nedosahuje ani republikového průměru a řadí tuto societu do nižší střední vrstvy, když autor zákona, který má dalekosáhlé důsledky stamiliónové ale i mnoha miliardové, je placen méně, než soudce, který podle něj rozhoduje v individuálním případě s tím, že jeho chybu napraví bez jakýchkoliv osobních následků vyšší instance. Když televizní komentátor, který čte zprávy a citace podkladů centrálního orgánu je placen mnohonásobně více, než ten kdo ty zprávy "svou činností" jako dokumenty napsal. Ano, každý zákon, každou koncepci, každý projev musel někdo napsat.

Dalším samostatným problémem je odborná kvalita práce. Čas od času se ministerstvech zpřísní kontrola dodržování pracovní doby, aktuálně způsob oblékání. Je to často bizarní, protože zatímco v tomto směru je vyslovena pracovníkovi apriori nedůvěra, nikdo si neklade otázku jaká je jistota odborné úrovně práce a její kontrola, jaké je např. doktrinální zaměření jeho práce. Je možné kontrolovat výběr argumentů a interpretaci faktů? Nebo je třeba a možné mít důvěru? Odborná kontrola je nyní mnohem menší než dříve. Dřívější politické řízení (do roku 1990) zabezpečovalo určitou doktrinální jednotnost přístupů jednotlivých pracovišť uvnitř centrálních úřadů. Z pracovišť zmizely nástroje této kontroly, totiž organizace, na jejichž platformě se konec konců diskutovalo také o odborných otázkách a docházelo k určité odborné horizontální konfrontaci a koordinaci. Tyto horizontální korektivy zmizely. Uplatňují se jen vertikální vazby. To má svá rizika. Oslabila se mezioborová diskuse, protože není povinná. Odborní pracovníci z jednotlivých úseků nemusejí konfrontovat své postupy se svými kolegy z blízkých nebo navazujících oborů. A také to nedělají právě tehdy, nejsou-li si jistí. Stačí přesvědčit v přímé vertikální linii své nadřízené. Vnitřní připomínkové řízení není diskuse, a když se očekávají námitky od ostatních složek orgánu, vnitřní připomínkové řízení se prostě vynechá, nebo se námitky odmítnou. Teprve v kolegiích ministrů dochází ke konfrontaci. Už se ovšem vychází z podkladů podřízených. Mohou tam jistě zaznít i pochybnosti o těchto podkladech, o jejich doktrinální nečistotě, o účelovém výkladu dat, ale budou ředitelé odborů takto vzájemně nekolegiální? Není to pozdě? Není pozdě střežit systémovou konzistenci návrhů předložených centrálním aparátem až ve vládě nebo dokonce v Parlamentu? Vztahy mezi jednotlivými úseky resortu jsou složitým předivem různých odborných přístupů a koncepcí z jejich střetávání se vytváří konečné řešení. Je pak skutečně pikantní, když nově nastoupivší ministr provede reorganizaci.

Bylo by také velmi naivní, kdyby si někdo myslel, že tyto problémy řeší služební nebo dokonce ještě stařičký lustrační zákon. Je jistě správné, aby ve vedoucích funkcích nepůsobili lidé, kteří byli příliš spojeni s minulým režimem a příliš se pro něj angažovali. Problém ale je, že v centrálních orgánech zůstali a povýšili hojně také ti, kteří se v minulosti neangažovali nijak, tj. ani odborně, a ze stejného důvodu se nijak neangažují ani nyní. Vědí, dnes, více než předtím, že kdo nic nedělá, nic nezkazí a nic se mu nemůže stát. To platí bez ohledu na režim.

Uvedeným vývojem se vytváří tendence k úzké odborné specializaci, jaká se projevuje u zahraničních expertů. Jsou specialisty na velmi úzce vymezený obor s překvapující neznalostí blízkých a navazujících oborů. Jde o příznačné "klapky na očích". To posiluje jejich cenu, neboť jsou výluční, a vytváří se tak tlak na zvyšování jejich počtu, totiž objeví-li se nový samostatný obor, či nová agenda. Tak se postupně ztratí jedna z někdejších výjimečných předností našich odborných pracovníků, totiž široký rozhled a adaptabilita.

V této souvislosti je také dobré zamyslet se nad odbornou úrovní centrálních pracovníků. Splnění vysokoškolské kvalifikace při přijetí je garancí na celý život, a když pracovník nebude příliš aktivní a nic nezkazí, vybuduje si svoji nenahraditelnost a má již dnes "definitivu". Jak je ovšem zabezpečen jeho celoživotní odborný růst? V praxi se ani pro špičkové pracovníky nevyužívá takových možností studia, jako jsou dlouhodobé stáže nebo studijní pobyty. Nebo možnost několikatýdenního nebo několika měsíčního studijního volna? Jak pohlížet na případnou vysokoškolskou pedagogickou činnost? I to je příležitost pro rozvoj vlastních schopností a praktických způsobilostí, např. pro prezentaci státní politiky v médiích. Jak pohlížet na potřebu vědecké práce těchto expertů mimo rámec popř. v rámci výkonu služby? Někteří z těchto lidí celé roky "publikují", avšak nikoliv pod svými jmény. Píší návrhy projevů, návrhy stanovisek resortů, dokumenty pro vládu, návrhy koncepcí a podobně. Televizní divák se dozví z titulků, kdo přinesl režisérovi kávu, ale nikoliv, kdo napsal koncepci či zákon. Bývalí spolužáci těchto "bezejmenných", působící na vysokých školách a vědeckých ústavech mohou sklízet vědecké vavříny, získávat vědecké tituly, vzájemně se citovat a udělovat granty. Je tato odborná anonymita nějak přiměřeně vyvážena? Což umožnit špičkovým pracovníkům studijní volno k vědecké práci a prezentaci vlastních prací. I to by mohlo vést ke zlepšení image této služby. Taková investice by se státu vrátila. Akumulátor intelektu je třeba také dobíjet.

Jsou ovšem i jiní pracovníci centrálních orgánů. Deklarují se sice za nejvyšší odborníky, a jsou na ministerstvech takto uznáváni, ale nikdy svůj odborný názor veřejně nevyjádřili např. v odborném tisku, na vědeckých konferencích tak, aby mohl být odbornou veřejností oponován a diskutován. Právě povinnost publikovat a veřejně vystupovat, obhajovat a zveřejňovat své názory a přístupy v oboru je jednou z mála reálných a účinných možností jak ověřit a kontrolovat odbornou způsobilost, jak zjistit, zda ti, co se v budově ministerstva sami prezentují jako špičky, jimi skutečně jsou.

Neoddělitelně s odbornou kvalitou souvisí etika práce vládního úředníka. Její dodržování je nutné považovat za součást kvalifikace, kompetentnosti. Jistě, konec konců i vhodné oblečení při služebním jednání. Je tu řada otázek. Kam až má jít loajalita pracovníka se svým zaměstnavatelem, státem, když by například jeho politika je v rozporu s jeho odborným názorem? Problémy tohoto druhu jsou vyřešeny v armádě, etické principy jsou zpracovány pro advokacii a pod. Jak a kdy může loajalitu porušit? Příznaky problému jsou např. v takových projevech jako je získávání informací od zdroje, "který nechtěl být jmenován", publikování názoru "pracovníků resortů" odlišných od jeho postoje, skutečnost, že se v tisku objevují interní materiály apod. Stát realizuje zcela určitou ekonomickou a sociální doktrínu odpovídající vládní politice. Může nastat situace, že odborný pracovník zastává jinou doktrínu, protože politicky patří k opozici? Když pak připravuje podklady pro rozhodování, mluví nepravdu? Je možný takový rozpor mezi placenou odbornou a angažovanou aktivitou ve státní službě a vlastním politickým přesvědčením? Zkušenosti ukazují, že někteří odborní pracovníci prostě vládní politiku nerespektují a uplatňují při výkonu své státní služby dlouhodobě vlastní často velmi subjektivní názory a dokonce i osobní zájmy.

Je potřebné oddělení politiky a odborné práce při obsazování vedoucích míst centrálních orgánů, ale tento aspekt je třeba analyzovat i na nižší úrovni. Má řadu závažných aspektů. Jde o otázku rozměru potřebné kontinuity a diskontinuity v personálním obsazení státní správy v případě povolebních změn apod. To opět s upozorněním na vliv i řadového odborného pracovníka, který byl již zmíněn. Prvním je možný konflikt odborného názoru s očekávanou loajalitou. Je možné namítnout, že vše lze kontrolovat. Opět ovšem zase jen jinými pracovníky. I jich se to ovšem může týkat. Je tedy třeba patrně diskutovat o potřebě vytvoření určitého typu odborného pracovníka ve státní službě, jehož odborný názor nevychází z politické doktríny a víry v ní, ale který je schopen ekonomicko-politickou doktrínu, kterou si občané ve volbách vyberou, transformovat do své odborné činnosti. Takový pracovník nemusí být po volbách vyměněn a není mu třeba vyčítat, že sloužil doktríně, kterou si občané vybrali předtím. I to by mohl být jeden ze zdrojů jeho odborné loajality. Odborný pracovník by měl mít vždy právo či spíše povinnost napsat odborný názor podle nejlepšího vědomí a svědomí, upozornit na výhody a rizika řešení, o němž je rozhodováno. Nikoliv aby mu bylo uloženo napsat jen pozitiva rozhodnutí, o němž bylo nebo má být (např. tzv. politicky) rozhodováno. Odborný pracovník centrálního orgánu by ovšem také neměl být zapojován od politických aktivit svého ministra a tyto jeho aktivity by měl zabezpečovat důsledně jen jeho politický štáb.

Bohužel role politického štábu není nijak definována a nově přicházející ministři se kompletně obklopují "svými lidmi", kteří sice mají jeho důvěru, ale občas žádnou odbornost a žádné povědomí o chodu úřadu. Obzvlášť pozoruhodné, ale bohužel dost časté je, když si na místa svých poradců přijme pracovníky, kteří právě dokončili vysokoškolské studium, nepracovali nikdy v oboru, jímž se resort zabývá a podobně. De facto se tak těmito lidmi odstřihuje od svého stabilního odborného aparátu namísto toho, aby jej angažoval pro své odborně-politické záměry.

Ministr by měl mít "u sebe" dva personální systémy. Byrokratický tým, zabezpečující chod úřadu a vedle toho politický tým, pracující pro ministra. Bohužel se stává, že po výměně několika ministrů na jednom resortu dochází ke stavu, že řídící role ministra jsou ochromeny neexistencí kvalifikovaného byrokratického aparátu, který jeho rozhodování připraví, naplánuje, zorganizuje, rozepíše apod. Ministerstva se stovkami pracovníků představují z hlediska fungování gigantické organizace s ohromným množstvím protékajících informací a stupňovitým pohybem pokynů a autokratickým hierarchickým uspořádáním organizace typu "armáda". Byrokratickou část resortu by si nově příchozí ministr měl pečlivě zachovat. Právě ten ho ochrání před problémy, protože má "byrokratickou kvalifikaci".

To má ještě jeden aspekt, který souvisí s odbornou kvalifikací ministrů. Přicházejí do resortů, kde působí zkušení pracovníci, obklopují se poradci. Jsou stavěni před odborná rozhodnutí o věcech, se kterými se odborně nikdy dříve nestkali. Pikantní je, když se ministrem stane člověk zcela jiné kvalifikace, a který třeba nikdy neřídil ani oddělení. Nejsou v takové situaci příliš zranitelní, příliš závislí na svém okolí. Řídí resorty oni, nebo jeho prostřednictvím jejich poradci? Od odborných pracovníků to vyžaduje velké pochopení a obětovnost začínat znovu s vysvětlováním a šok, když se taková změna opakuje každé volební období.

V centrální správě se celé roky úspěšně projevují Parkinsonovy zákony. Jde o jistou nežádoucí stabilitu. Ta se projevuje tak, že začne-li ministerstvo provozovat nějakou novou agendu, získá pro ni nová systemizovaná místa. Přestane-li se taková agenda realizovat, nebo se změní role státu v takové oblasti (napříkad ve prospěch samosprávných orgánů), takový útvar se v tichosti přejmenuje, pracovníci začnou vykonávat jiné "potřebné" agendy. Proto jsou v řadě ministerstev tak zbytnělé různé obslužné aktivity, hospodářské správy, výpočetní střediska, metodická oddělení, informační soustavy, mzdová oddělení, oddělení vzdělávání, oddělení řízení rizik, a to na úkor tvůrčích týmů.

Vzájemná proporce tvůrčích a obslužných pracovníků by měla být analyzována. I otázka vytvoření optimálních pracovních podmínek pro špičkové experty. Nejde již jen o vybavení počítači, ale například o to, aby takovému pracovníku byl přidělen asistent, což by vedlo k efektivnějšímu využití jeho schopností a současně by se zajistila příprava nového pracovníka. Jde také o to aby způsob uspořádání ministerstva t.j. odborů a oddělení byl pružný, vytvářely se kompetentní týmy ad hoc a podobně. Je to také otázka, zda koncepce unifikované pracovní doby pro všechny (pamatující rakouského mocnáře) je ideální pro všechny typy odborné práce, zda by neměla být pro klíčové pracovníky individualizována, využívány rozhodně ne-nové možnosti jako je pružná pracovní doba, práce doma apod. Stát snad nekupuje čas strávený na pracovišti, ale mozky, a měl by mít zájem o jejich optimální využití a také jejich rozvoj.

Není vyloučeno, že se problémy naznačené v tomto textu paradoxně vyřeší samy neexistencí jakékoliv personální strategie na resortech. S výjimkou jazykové přípravy příslušná personální oddělení nezajímá vůbec osobní odborný růst pracovníků, zabezpečení nezbytného generačního mixu pracovních týmů apod. Tak se řediteli odborů stávají 30tiletí absolventi škol, na odborná místa nastupují lidé bez odborné kvalifikace a zkušeností a podobně. Pak už není nutné o problémech expertů mluvit, protože žádní dlouho nebudou.

Hovořit o centrální státní správě bylo vždy vhodným tématem. Je velmi pohodlné a veřejností vždy vítáno, když se utrousí poznámka o nějakém ministerském úředníčkovi. Málo kdo ovšem ví jakou práci tito lidé vykonávají a jaká je povaha jejich role. Stojí za to se tomuto tématu věnovat vážně. Státní úředník je jeden z mála, který je, může být a musí být loajální ke státu. Tedy ani ke svým osobním zájmům, ani k podnikatelským zájmům, ani ke svým politickým stranám, jen ke státu. Zasvěcenci vědí, že v řadě zákonů jsou popř. byla řešení, která osobně vyhovovala právě jejich tvůrcům.

Je třeba položit otázku, proč v centrální správě někteří, o nichž se výše mluví, vlastně zůstávají? Co jim taková práce dává? Možnost být nejen "přitom", ale být tvůrcem, být autorem, slyšet své věty v projevu politika, číst své věty v zákoně, ovlivňovat celospolečenské záležitosti, znát skutečný, ne "mediální", stav věci, to snad působí jako droga, která kompenzuje anonymitu a nízké ocenění. Když se ale "mediální obraz světa" začíná významně odlišovat od skutečnosti, pak vědomí o tom a pocit bezmocnosti jsou noční můrou, zdrojem deprese a cestou k vyhoření.

Bylo by dobré diskutovat o způsobech práce centrálních orgánů. Změny povahy práce, které by řešily výše položené otázky, by mohly vést ke snížení počtu pracovníků při zvýšení jejich výkonu. Naopak pouze mechanické snížení počtu pracovníků centrální sféry vede zpravidla pouze ke zhoršení úrovně jejich práce.

Nabízí se více možností. Například již naznačená myšlenka koncipovat centrální orgány jako menší základní pracoviště, než dosud, s tím, že by na různé projekty byly vytvářeny ad hoc špičkové pracovní týmy a po dokončení práce např. přípravy zákona nebo koncepce, by činnost těchto týmů byla podle potřeby ukončena nebo naopak prolongována. Tím by se umožnilo angažovat špičkové odborníky a současně je nevázat na trvalo. Skutečnost, že by ve své odborné kariéře pracovali na různých místech by mohla jejich kompetentnost velmi obohatit. Ze životopisů zahraničních vládních expertů a později jejich šéfů je zřejmé, že jde o pohyb mezi státní službou, odbory, vysokými školami, samosprávou, nevládními popř. mezinárodními organizacemi, diplomacií a pod. Teprve po delších kratších angažmá pro stát by se mohli stát trvale jeho zaměstnanci. Klíčovým problémem ovšem je platové ohodnocení. O krátkodobé angažmá by se muselo soutěžit, vybírat nejlepší a zaplatit je tak, aby angažmá pro stát bylo také pro ně významným přínosem. Odchod od státu po splnění projektu by neměl znamenat sociální pád, hmotné zajištění těchto špičkových expertů by jim mělo umožnit i určitou studijní pauzu a pod.

Není ovšem možné neučinit jednu poznámku. Pokusy postupovat tak, aby tvůrcem některého dokumentu zásadního významu například koncepce nebo zákona byli odborníci mimo centrální úřad a tento orgán mohl být prvním oponentem velmi často ztroskotaly. Mimo centrální orgán se zpravidla najde dost oponentů, ale málo odborníků (a týmů) schopných tvořit. Opakovaně se ukazuje, že schopnost koncepční a legislativní práce je náročné "řemeslo", které doplňuje odbornost, samotná odbornost ji nezaručuje. Dimenze "makro", odpovědnost za tvorbu politiky státu a schopnost ji formulovat ve standardizovaných podobách a jazykem návrhu věcného záměru zákona nebo zákona jde často nad schopnosti akademické sféry i lidí z politického prostředí nebo lidí z praxe či nadšenců z nevládních organizaci. Odborné scény jsou navíc poměrně úzké. Přesto se často právě zapojení akademické sféry a také nestátního sektoru považuje za cestu řešení. Téměř pikantní je, když vědeckou radu resortu, která posuzuje účelnost výzkumu pro státní správu, tvoří vysokoškolští učitelé, akademici, tedy tituly ověnčení bývalí generační vrstevníci bezejmenných "ministerských úředníků" a v grantových bratrstvech dbají na to, aby každá z jejich Alma mater postupně dostala nějaké peníze na výzkum.

Vytisknout