Slovo úvodem

Hynek Opolecký, Vzdělávací středisko na podporu demokracie

Konference završila projekt "Přístupová kritéria a jejich implementace v zemích kandidujících na vstup do Evropské unie." Přestože se jednalo o nedlouhý projekt, který pro vlastní účastníky trval od ledna do června roku 2004, došlo v jeho průběhu k několika změnám, na jedné straně předvídatelným, na druhé straně neočekávaným. Již v průběhu příprav bylo organizátorům projektu i jednotlivých konferencí zřejmé, že v názvu celého projektu i jednotlivých konferencích došlo k nedopatření, které se skrývá pod slovy "v zemích kandidujících na vstup do Evropské unie". První květen 2004 se stal dnem dosud největšího rozšíření Evropské unie, a tak přístupová kritéria sice nepřestala platit, ale okruh kandidujících zemí se zúžil - z deseti zemí, jež do té doby na vstup do Unie kandidovaly, se staly země členské. Možná, že někdo tyto země ještě stále někdy označuje termínem "nové členské země". Tímto se tedy musíme omluvit, ale název projektu byl již dán, nechtěli jsme ho měnit, nešlo sloučit období před rozšířením a po něm, a slovo "kandidující" se tak dnes vztahuje již k jiným zemím, respektive k některým z těch zemí, jež se tohoto projektu účastnily. Implementace kritérií nás však bude ještě nějakou dobu provázet a všichni se s ní budeme ještě setkávat a vyrovnávat jako členové Evropské unie. Zástupce několika stále ještě kandidujících zemí jsme měli v posledních dvou konferencích v panelech. Dovolte mi vyslovit přání, abychom se k nim my, jakožto noví členové Evropské unie, nechovali macešsky a nemysleli si, že nám budou nové členské země jenom ujídat z pomyslného finančního koláče. Věřím naopak, že budeme jejich integraci do struktur Evropské unie plně podporovat a že také díky našim zkušenostem bude proces jejich přistoupení snazší a lepší.

Další nepřehlédnutelná změna, především pro ty, kdož měli v rámci tohoto projektu možnost účastnit se některé z minulých konferencích, je obsažena v záhlaví našich pozvánek. Celý projekt, tedy i jednotlivé konference, probíhaly dosud pod záštitou prvního náměstka ministra zahraničních věcí, pana Jana Kohouta. Díky vstupu České republiky do Evropské unie nastaly změny také ve struktuře Ministerstva zahraničí. Trochu proti očekávání byla - v souvislosti s odchodem pana Kohouta do Bruselu - přesunuta funkce prvního náměstka na jinou osobu nezabývající se Evropskou unií a dále byl jmenován nový náměstek ministra zahraničí pro evropské záležitosti, pan Vladimír Müller. My jsme však po vzájemné dohodě zůstali i přes tuto skutečnost věrni původnímu stavu, a proto také tato poslední konference probíhá pod záštitou pana Jana Kohouta, který je však dnes již velvyslancem stálého zastoupení České republiky při Evropské unii. Tímto mu na dálku do Bruselu děkujeme za jeho přízeň, které si velmi vážíme. Dovolte mi také, abych se v úvodu zastavil rovněž nad předešlými aktivitami, které se v rámci tohoto projektu dosud uskutečnily.

První lednová konference proběhla v duchu jakéhosi zamyšlení nad významem a úlohou přístupových kritérií, byly zde zmíněny názory na jejich důležitost a plnění nejen v období přistupování, ale i po vstupu. Pro budoucí přistupující nebo kandidující země by pak měly být zohledněny poznatky a zkušenosti nabyté z právě dokončené vlny přistoupení. Zaznělo zde, že na jedné straně mohou kritéria pomáhat tlaku na kandidátské země a jejich vývoj, že však na druhé straně technokratický a byrokratický přístup nedával příliš velký prostor pro vývoj Evropské unie a spíše zachovával existující stav věcí, včetně stávajících zaběhnutých pravidel a zákonů. Snaha vyhovět požadavkům může vést k honbě splnit je za každou cenu, aniž by se uvažovalo nad jejich významem pro vlastní stát nebo Evropskou unii. Jak bylo na této první konferenci opakovaně řečeno, v žádné fázi se nesmí zapomínat na vlastní rozvoj Evropské unie, na její připravenost absorbovat nové země, na její nedokonalosti a nedostatky. Členské země, jakož i země kandidující i přistupující musí mít na mysli vždy hlubší časovou perspektivu a řešit problémy převážně z pohledu dlouhodobého.

Druhá konference byla věnována problému, na nějž jsou v Evropské unii zaměřeny snad největší diskuse, a tím je společná zemědělská politika. Diskuse, které jsou věnovány otázkám její podpory, jejího odsouzení, omezení a podobně jsou zcela pochopitelné vzhledem k objemu financí, které touto kapitolou Evropské unie protékají. Zemědělská politika, která se rozvíjela ve zcela jiných podmínkách tehdy, když se Evropská unie postupně rozšiřovala teprve na patnáct členských zemí, tedy v době naprosto odlišné, než jakou je nyní počátek jedenadvacátého století, se v době "pětadvacítky" ukazuje být stěží použitelná, a proto bude muset v budoucnu doznat určitých změn. Bylo by pochopitelně správné říci, že reformy probíhají kontinuálně, ale zároveň je to velmi složitý proces, v němž se projevuje řada více či méně partikulárních zájmů. Na této konferenci věnované zemědělství byla diskutována a nikým nezpochybněna nutnost vytvořit jakési jasné národní rámce, národní koncepce, které budou přesněji formulovat hlavní zájmy národní politiky, jež budou vždy respektovat zájmy Evropské unie. Tyto národní koncepce se potom stanou jakýmisi stavebními kameny pro možnou budoucí zemědělskou politiku Evropské unie. Také se zde ukázalo, jak složitá a odlišná je, ve srovnání se stavem v zemích Evropské unie, situace v kandidátských zemích. Jak systém dotací na jedné straně zemědělcům pomáhá, ale na druhé straně může vytvářet - anebo to může být takto chápáno - nerovné prostředí, které se někdy projevuje jako nekonkurenční, jež zvýhodňuje pouze některou ze stran.

Třetí konference se zabývala snad nikdy nekončícím procesem, který v budoucnu pravděpodobně nemá finální a pro všechny uspokojivou podobu. Tématem byly veřejné finance - jejich stav, případně jejich reforma, a to opět ve srovnání mezi jednotlivými přistupujícími a členskými zeměmi Evropské unie. Pohled na finance byl, je a vždy bude plný různorodých názorů. Ukázalo se zde, že ani ten nejradikálnější názor na řešení otázky veřejných financí není dost radikální, sociální pohled není dost sociální, konzervativní názor dost dobrý a podobně. Jestliže na minulých dvou konferencích zazněla nutnost posuzování věcí a rozhodování z dlouhodobého pohledu, tak pro veřejné finance a jejich reformy to platí dvojnásob. Sociální síť, její podpory nebo pasti, zdravotní systém a jeho fungování, péče o více či méně zdravé, nemocné nebo postižené se ukazovaly jako spíše krátkodobý problém v rámci dlouhodobých problémů. Jak se ukázalo, plíživým problémem, dnes ještě neviditelným nebo nedostatečně viditelným, bude v horizontu čtyřiceti až padesáti let otázka zabezpečení občanů v neproduktivním věku. Neodkladnost řešení penzijních reforem se zdá být právě u nás v České republice tím nejpalčivějším problémem.

Témata a problémy, které zazněly a byly diskutovány na obou posledních konferencích a které se do značné míry staly i jistou výzvou pro Vzdělávací středisko na podporu demokracie, patří rozhodně k těm, jimž bychom se rádi v budoucnu věnovali, bude-li to vůlí i našeho okolí a případných donátorů. Rádi bychom se těmto problémům věnovali i nadále. Věříme, že podobnými akcemi, jako jsou tyto, můžeme napomoci celkovému klimatu společenského, mediálního i vládního zájmu o tuto i další problematiku. Pomůžeme je tak posunout v žebříčku priorit politiků, občanů i vlastního státu.

V závěru úvodního slova bych chtěl říci ještě několik slov o této konferenci. Konference je rozdělena do dvou bloků - "Úloha veřejné správy" a "Úloha médií v demokracii". Veřejná správa i média patří mezi ty aktéry, kteří se z části podílejí na rozvoji demokracie, povědomí, o čem je, jak je vyspělá či nevyspělá. Svým příkladem, svou činností, svým fungováním a vystupováním mohou utvářet určitý obraz, ale i ovlivňovat mínění široké veřejnosti. Těch, kdo se podílejí na demokracii a právním státu, je pochopitelně více. Naše Vzdělávací středisko na podporu demokracie však k této volbě vedla také snaha o jistou kontinuitu. Veřejná správa do jisté míry souvisí i s naším minulým tématem, jímž byly veřejné finance, bez nich by asi nefungovala. A dále - veřejná správa je často médii chválena, pranýřována a jinak zmiňována. O funkci médií a veřejné správy v demokratických zemích, jejich fungování a vztahu k občanům myslím není pochyb. Otázkou je a bude, jak se své funkce nebo úlohy zhostí. Do jaké míry bude veřejná správa blízká občanům, jak bude občanům skutečně sloužit, jaký bude mít vztah k potřebám občanů, kolik bude občany veřejná správa stát? Jaké informace a jakým způsobem budou média podávat a budou jejich informace a komentáře objektivní? Komu vlastně bude sloužit veřejná správa? Komu budou sloužit média? Jsou veřejné služby potřebné a jak je to s financováním všeho, co se kolem nás pohybuje, prostě všeho dohromady? To jsou jistě některé z otázek, na něž bychom možná rádi znali odpověď, a já věřím, že na této konferenci řada z nich, ale i mnohé další zazní.

Úloha veřejné správy I.

Reformy veřejné správy - hodnocení stavu, změn a dopadů

Josef Postránecký, náměstek ministra vnitra, Ministerstvo vnitra, Česká republika

Vážení zahraniční hosté, vážené dámy, vážení pánové!

Ve svém vystoupení se pokusím zkombinovat faktické informace s některými hodnotícími postoji, jelikož reforma veřejné správy u nás probíhá již patnáct let, během nichž se objevují některé rozdílné pohledy na koncepci i vlastní průběh realizace této reformy, což odpovídá tomu, o čem zde hovořil pan ředitel Opolecký, protože každý reformní či transformační proces s sebou přináší velmi rozdílné pohledy, do nichž se promítají pochopitelně i příslušné partikulární zájmy. Na začátku svého vystoupení uvedu jeden z kritických pohledů v tom smyslu, že mnozí oponenti považují reformu za nedostatečnou, přičemž hovoří dokonce o tom, že žádná reforma veřejné správy v České republice neproběhla. Jiné názory zase zdůrazňují, že reforma sice probíhá, ale až od konce devadesátých let, a že zde tedy vzniklo zcela zbytečně téměř desetileté vakuum, během něhož šlo provést řadu potřebných změn daleko dříve. Já si v tomto dovolím s těmito názory nesouhlasit, byť nejsem u reformy od samých počátků. Když se kupříkladu podíváme, jakou podobu měla celá veřejná správa v České republice například v roce 1995 ve srovnání s rokem 1989 a jakou podobu má veřejná správa v současnosti ve srovnání s rokem 1995, zřetelně vidíme, že tyto systémy jsou diametrálně odlišné, neboť zde proběhla řada hlubokých procesů, které mají reformní či transformační charakter a které souvisejí také s rozvojem demokratických prvků a struktur v České republice. Mám tím na mysli zejména výrazné rozšíření či posílení pravomocí územní samosprávy - nejprve na té základní, místní úrovni a později také na úrovni krajů. A podíváme-li se na srovnání těchto procesů se zahraničními státy, kde tyto procesy již proběhly, tam jsou považovány zcela jednoznačně za zřetelně hluboké, reformní záležitosti. Nikde se nehovoří o tom, že by šlo o dílčí nebo kosmetické úpravy, jak jsou tyto procesy někdy hodnoceny u nás. Já jsem přinesl zejména pro zahraniční účastníky několik publikací v anglické a německé verzi, které přibližují podrobněji dosavadní vývoj reformy. Pan ředitel Opolecký je později zahraničním účastníkům poskytne. Pokud jde o české účastníky, v případě zájmu o podrobnější informace si vás dovolím upozornit na webové stránky Ministerstva vnitra, kde je k dispozici jak kompletní přehled vývoje reformy, tak celá řada materiálů dotýkajících se jednotlivých aspektů a prvků celého procesu. Pouze stručně se zde zmíním o tom počátečním období, jež nastalo po roce 1989. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že počáteční kroky byly orientovány na potřebné změny v rovině ústřední státní správy, kdy základem těchto změn bylo zařazení dosavadních ústavních orgánů do nového kontextu jak z hlediska politického, tak z hlediska vztahu občana k veřejné moci.

Po faktickém, respektive ústavním zrušení vedoucí úlohy Komunistické strany Československa byl nastolen již v roce 1990 klasický mechanismus parlamentní republiky a v témže roce se uskutečnily první svobodné parlamentní volby. Podstatně se změnila skladba ústředních orgánů státní správy, které byly redukovány co do počtu i z hlediska funkcí ve směru k úkolům obvyklým pro státní správu v demokratických či tržně orientovaných státech, a postupně také zanikaly přímé funkce hospodářského řízení. Rovněž je třeba zdůraznit skutečnost, že podstatnou změnou a také redukcí prošla i centrální státní správa v jednotlivých odvětvích, ať už jde o oblast kultury nebo zdravotnictví. V rovině územní veřejné správy došlo ke zrušení soustavy národních výborů také v roce 1990 s tím, že i tento systém byl nahrazen novým uspořádáním územní státní správy, které bylo na jednotlivých územních úrovních odlišné. Na místě zrušených místních a městských národních výborů vznikla, respektive byla po téměř padesátiletém období obnovena obecní samospráva, která zde měla až do konce třicátých let téměř stoletou tradici. Toto opětovné zřízení obecní samosprávy se uskutečnilo na základě příslušného zákona z roku 1990 a koncem téhož roku proběhly první svobodné komunální volby do orgánů této samosprávy. Pokud jde o okresní úroveň, dřívější okresní národní výbory byly nahrazeny okresními úřady, jež měly povahu orgánů státní správy, a ty musely na svém území zvládnout onen první nápor spojený s vytvářením podmínek pro fungování tržní ekonomiky. Krajské národní výbory pak byly zrušeny bez náhrady a jejich kompetence přešly zčásti na ústřední správní úřady a zčásti na okresní úřady. Zároveň bylo konstatováno, že tento nově vytvořený stav nebude stavem dlouhodobým a že je víceméně pouze prvním krokem nezbytným pro další transformaci celého systému veřejné správy. V příslušných vládních materiálech můžete najít konstatování, že okresní úřady jsou koncipovány jakožto dočasné orgány s maximálně dvouletým časovým omezením. Už tehdy se tedy předpokládala existence vyšší samosprávy na regionální úrovni. V této otázce ovšem nedošlo k dohodě, neboť diskuse byly orientovány jak na obnovení tradiční zemské samosprávy, tak na vytvoření krajské úrovně samosprávy na bázi těch krajů, jež do té doby existovaly. Tyto kroky vedly v roce 1992 k završení prvního období reformy veřejné správy v České republice a byly připraveny následné kroky. Nicméně rok 1992 znamenal rovněž zásadní diskusi o budoucím státoprávním uspořádání Československa, jejímž výsledkem bylo rozdělení federace na dva samostatné státy, a do popředí se dostaly otázky týkající se vybudování nezbytných orgánů centrální správy, které do té doby fungovaly pouze na federální úrovni, to se týkalo například Ministerstva zahraničních věcí. Otázky spojené s další transformací územní veřejné správy proto ustoupily do pozadí. Ústava České republiky všechny tyto věci obsahovala, a dokonce předjímala vytvoření nových prvků v oblasti územní veřejné správy, protože však - jak jsem již řekl - bylo zapotřebí znovu řešit centrální úroveň a protože následující období let 1993 až 1995 bylo výrazně orientováno na uskutečnění ekonomické reformy, ustoupily ostatní reformní kroky poněkud do pozadí. Nicméně tento zmíněný stav, kdy se nepokračovalo ve změnách v územní rovině veřejné správy, se v polovině devadesátých let a v letech následujících stával stále více neúnosným jak ve věcech vnitřních, tak vnějších. Víte, že v České republice došlo k ekonomické krizi, kdy centrální orgány nebyly schopny všechny důsledky této krize řešit právě z pozice centrální moci. Účinnost nekoncentrovaných institucí státní správy v územích - vázaných zejména na příslušná ministerstva - nebyla také optimální a bylo nezbytné konečně přistoupit k naplnění Ústavy, která předjímala vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Je trochu paradoxní, že v Ústavě jsou obsaženy dvě možné varianty, kdy tyto celky mohly vzniknout na bázi zemské nebo krajské. Tyto celky by dokázaly na některé potřeby regionálního vývoje reagovat pochopitelně rychleji a pružněji, než centrální struktury, které byly v tomto směru zcela strnulé. Takže to byl ten vnitřní podnět, který vedl politiky k potřebě ukončit diskuse o tom, jakou podobu má mít regionální samospráva u nás.

Druhý podnět pak přišel zvenčí. Víte, že v roce 1996 podala Česká republika přihlášku ke vstupu do Evropské unie a následně musela poskytnout informace o současné situaci po všech stránkách v podobě velmi podrobného dotazníku, který byl poté hodnocen příslušnými orgány z Evropské unie. A z hlediska hodnocení územní úrovně veřejné správy, z hlediska hodnocení regionální politiky byl výsledek velmi negativní. Evropská komise tehdy konstatovala, že v České republice neexistuje celková regionální politika a neexistují ani potřebné územní orgány na regionální úrovni, které by tyto otázky dokázaly řešit tak, jak je to běžné v zemích Evropské unie. Takže to byl onen vnější podnět, který vedl zejména politickou sféru k úsilí dosáhnout dohody o tom, jak má vypadat regionální samospráva, aby byl příslušný ústavní článek naplněn. Variantních řešení byla celá řada a výsledkem diskusí o nich bylo koncem roku 1997 přijetí ústavního zákona, jímž vzniklo 14 vyšších územních samosprávných celků v podobě krajů v České republice. Zároveň byla stanovena dlouhá legislace, aby se tak mohly připravit všechny normy nezbytné pro zahájení činnosti těchto celků. Původní datum vyplývající ze zákona bylo stanoveno na 1. 1. 2000, avšak příprava se poté protáhla a kraje fungují v plném rozsahu až od 1. 1. 2001. Nicméně toto zřízení krajského článku samosprávy bylo výrazným impulsem pro tehdejší vlády, a to jak pro vládu přechodnou v prvním pololetí roku 1998, tak později pro vládu, která vzešla z voleb, a sice v tom směru, že byla zpracována koncepce reformy veřejné správy, která navazovala na dosavadní kroky a rozvíjela je zejména směrem k územní rovině veřejné správy. V rámci této koncepce byly diskutovány na nejširší politické úrovni její základní pilíře. Tato koncepce nebyla vztažena pouze k exekutivní úrovni, ale i k úrovni zákonodárné, takže se k ní měl možnost vyjádřit Parlament v podobě dolní komory a dolní komora se drtivou většinou svých hlasů přihlásila ke koncepci takzvaného "spojeného modelu" výkonu veřejné správy v území, kdy příslušné orgány územní samosprávy na obecní i krajské úrovni budou pověřeny výkonem státní správy v přenesené rovině, což ostatně již od počátku devadesátých let obce v mnoha směrech vykonávaly. Já připomínám tu drtivou většinu. Konkrétně: Ze 176 poslanců hlasovalo pro koncepci "spojeného modelu" 160 poslanců, přestože pak mnozí z nich vystoupili s kritikou tohoto "spojeného modelu" a zdůrazňovali, že měli tento názor od počátku, ale to hlasování bylo natolik přesvědčivé, že vládě nezbylo nic jiného - byť kupříkladu ve svém zdůvodnění preferovala i prvky "odděleného modelu" - než tuto koncepci realizovat, protože příslušné zákony jsou schvalovány oběma komorami Parlamentu. Takže to je zase kritický pohled z druhé strany na to, proč se zde stanovil "spojený model". Politická shoda na této otázce byla tehdy maximální. Byly připraveny potřebné zákony, zejména s ohledem na fungování krajů, které se promítly i do zákonů finančního nebo hospodářského rázu, musela se změnit hospodářská a rozpočtová pravidla a tak dále. Kraje pak na základě těchto zákonů a po provedení prvních krajských voleb začaly fungovat, jak jsem již řekl, od 1.1.2001. Nicméně v té době, v rámci legislativního procesu, svým způsobem opětovně, zadal Parlament vládě úkol vypracovat koncepci dalšího postupu územní reformy, protože v rámci projednávání zákona o okresních úřadech byla pozměňovacím návrhem činnost okresních úřadů omezena pouze do roku 2002. Také toto je častým předmětem diskuse: Pokud se podíváte na vládní návrh, žádný termín z hlediska fungování okresních úřadů v návrhu zákona obsažen nebyl. Čili pro vládu to znamenalo připravit znovu příslušné zákony, které jednak umožní ukončit činnost okresních úřadů a které také zajistí, aby činnosti a úkoly, jež okresní úřady v rámci přijaté koncepce "spojeného modelu" zatím zabezpečovaly, byly přeneseny na samosprávné orgány, a to na základní i krajské úrovni.

Je třeba také připomenout, že záběr působnosti okresních úřadů v průběhu devadesátých let narůstal. Dokonce narůstal i po tomto rozhodnutí Parlamentu, takže v letech 2000-2001 okresní úřady převzaly další úkoly, které do té doby vykonávaly jiné složky státu, kupříkladu Policie České republiky, a s tímto nárůstem se okresní úřady musely vypořádat, a navíc se musely připravovat na své zrušení, takže tato činnost byla pro okresní úřady mimořádně složitá. V té době byly okresní úřady stáje ještě významným pilířem výkonu státní správy. Myslím, že řadu svých zkušeností vám sdělí pan ředitel Narwa, který v té době působil v čele jednoho z okresních úřadů.

Základním problémem z pohledu vlády bylo stanovit, na koho mají tyto kompetence přejít ve vazbě na "spojený model". Vláda se jednoznačně přiklonila ke koncepci přiblížení státní správy k občanům, to znamená k přechodu těchto kompetencí na větší počet příslušných pověřených magistrátních nebo městských úřadů, než byl počet okresních úřadů. Těch bylo celkem 77 a ve vazbě na decentralizaci se vláda rozhodla přijmout výraznější proces decentralizace a návrh vlády v tomto směru byl přesunout většinu z kompetencí na celkem 192 obcí s takzvanou rozšířenou působností. Tyto obce byly vybrány na základě analýzy přirozené regionální struktury v České republice. Výběr nebyl jednoduchý, protože tato struktura je velmi složitá a podléhá pochopitelně také vývoji. Nicméně vláda se nakonec na tomto počtu shodla, ale v Parlamentu došlo v rámci legislativního procesu k určitému navýšení, takže příslušný zákon stanovil nakonec 205 obcí s rozšířenou působností, které převzaly okolo 80 % rozsahu výkonu činností zajišťovaných dříve okresními úřady. Ty kompetence, které nemají přímou vazbu na občany a souvisejí spíše s vazbou na centrální orgány státní správy, tak přešly buď na krajské úřady rovněž přenesené působnosti, anebo byly převedeny do samostatné působnosti krajů, to se týká zejména zřizovatelské funkce v oblasti zdravotnictví, sociální péče. V té době měly kraje v kompetenci tyto funkce v oblasti středního školství i některých dalších činností. Některé činnosti pak přešly na vybrané úřady státní správy, mimo jiné také na tehdy již existující Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových. Zde bych chtěl zdůraznit, že tento úřad nevznikl v souvislosti se zmíněnou druhou etapou reformy, ale v souvislosti s potřebou státu mít v území instituci, která se bude zabývat výhradně těmito otázkami.

Takže tolik k druhé etapě. Já se omlouvám, že se nedostanu třeba blíže ke kompetencím, které jak kraje, tak třeba i obce samostatné či přenesené působnosti vykonávají, ale princip je zde jednoznačný - vše, co má přímou vazbu na občany, jako je vyřizování různých dokladů, povolení, to je zabezpečováno z té základní úrovně v různých kategoriích obcí, od základních až po obce s rozšířenou působností. Ty činnosti, které nemají přímou vazbu na občany, ale týkají se struktury celé veřejné správy a vazby na centrální orgány, jsou z větší části umístěny na krajských úřadech.

Nyní několik slov k hodnocení, jak zmínil pan ředitel Opolecký. Já se pokusím také o některé osobní pohledy, ačkoliv bych měl jako disciplinovaný státní úředník v podstatě jen komplexně zdůraznit hodnocení tak, jak vyplývá z příslušných vládních materiálů, ale v tomto směru mé stanovisko nebude naštěstí odlišné. Pokud jde o kraje - v letošním roce končí první čtyřleté fungování krajů. Já jsem přesvědčen, že kraje se svých úkolů, tak jak je převzaly, zhostily dobře. Mohu uvést příklady z oblasti středního školství, kdy se podařilo stabilizovat tento systém, byť kraje stojí před nemilým úkolem zredukovat v budoucnu síť středních škol ve vazbě na demografický vývoj. Tento proces se nyní týká základních škol, které jsou v kompetenci obcí. Kraje se velmi rychle zapojily do příprav na vstup do Evropské unie, právě v souvislosti s využíváním prostředků z předstupních programů a ze strukturálních fondů. V tomto směru je zde například na programové úrovni pozitivní hodnocení ze strany Evropské komise, což lze také doložit. Kraje také dokázaly řešit velmi specifické úkoly, které na ně byly příslušnými zákony vloženy, jako je oblast krizového řízení, což dokumentuje situace v související s povodněmi v roce 2002, kdy také kraje výrazně přispěly ke zvládnutí těchto událostí jak bezprostředně při povodních, tak při následné obnově území. Velkým problémem z hlediska plnění všech úkolů, které kraje v samostatné působnosti mají, je otázka zajištění potřebných finančních prostředků. Zde zatím nedošlo k potřebné politické shodě v tom směru, že kraje budou mít k volné dispozici ty prostředky, jež využívají v rámci výkonu svých samostatných působností v oblasti středního školství nebo zdravotnictví. Kraje zatím tyto prostředky dostávají i nadále v podobě dotací ze státního rozpočtu. Pochopitelně účelově vázaných, takže je musí využít tak, jak je předznamenáno státním rozpočtem, což nabourává určitou důvěru v samostatnou působnost krajů a jejich finanční autonomii. V tomto směru zde není kompetenční soulad. Kraje mají obrovské kompetence, ale ve zmíněné oblasti samostatného financování jejich zdroje kryjí zhruba 20 % jejich potřeb, zbývající částky jdou ze státního rozpočtu v podobě dotací. To je úplně odlišné od úrovně finanční autonomie našich obcí, která v tuto chvíli dosahuje výše okolo 60 %, a to je úroveň srovnatelná s drtivou většinou všech evropských zemí, včetně těch nejvyspělejších, jako jsou třeba velikostí srovnatelné státy Beneluxu nebo Švýcarska. Takže to je velký úkol, který stojí nejenom před politickou scénou, ale před všemi, kdo se reformou zabývají, aby co nejrychleji navýšili vlastní daňové příjmy krajů. Ministerstvo financí v tomto směru opětovně připravilo návrh novely příslušného zákona a uvidíme, zda bude konečně dosaženo také politické shody v Parlamentu. Pokud jde o zmíněnou druhou fázi reformy veřejné správy, nepochybně zde zazní celá řada kritických připomínek a já se zde s některými z nich částečně také ztotožňuji. Chtěl bych zde ve stručnosti zdůraznit některé problémy, které s sebou druhá etapa reformy přinesla. Především se ty problémy váží na časové hledisko. Vzhledem k potřebě provést tak výraznou změnu v územní veřejné správě během dvouletého období od roku 2000, v němž bylo rozhodnuto o zrušení, respektive ukončení činnosti okresních úřadů, do konce roku 2002, dokdy bylo zapotřebí přijmout nezbytnou legislativu a připravit vše potřebné k realizaci, se pochopitelně ukázalo, že nemohly být realizovány všechny kroky, ať už z časových důvodů anebo proto, že se nedomyslely všechny souvislosti, a proto následně v době, kdy již nová územní podoba funguje, dochází k dodatečnému řešení příslušných záležitostí. Já zde zmíním některé z nich. Je to příprava úplně nového zákona o územněsprávním členění státu, který v sobě obsáhne všechny zmíněné změny, jež v posledních letech nastaly, počínaje vznikem nových krajů a konče vznikem obcí s rozšířenou působností a stanovením jejich příslušných správních obvodů. Zpravidla by tyto věci měly být připraveny současně, ale protože diskuse, která se o nich vedla, měnila vládní předlohy i v Parlamentu, tak nakonec i samotný Parlament uznal, že není možné zabývat se novým zákonem o územněsprávním členění do té doby, než bude zřejmá relativně stabilní územní podoba. Takže tento zákon se v těchto týdnech připravuje. V nejbližší době, do konce června, bude už projednán vládou a postoupen Parlamentu. Nyní je před schválením další zákon, který na některých místech změní krajské hranice, protože ty byly v roce 1997 stanoveny poměrně necitlivě na základě tehdejších okresních hranic, přestože přirozené regionální vazby tyto hranice přesahují a mnohé obce pochopitelně žádaly o příslušnost do toho kraje, ke kterému mají historické nebo současné regionální vazby. Tento zákon je už nyní v Senátu, prošel Poslaneckou sněmovnou a dotýká se čtyř krajů. Nejvíce se dotkne kraje Vysočina, kde přejde - pokud tedy bude tento zákon definitivně schválen - 25 obcí do kraje Jihomoravského. Zároveň dochází i k částečnému přesunu kompetencí z té podoby, jak byly rozděleny po ukončení činnosti okresních úřadů. Asi největší změna postihla oblast výkonu státní sociální podpory, která byla před několika měsíci po dosažení také vcelku výrazné politické shody navrácena do úrovně státní správy a jejímž vykonavatelem v území jsou úřady práce. A v neposlední řadě nás čeká vyřešení velmi důležité otázky spojené s přeneseným výkonem, tedy se stanovením jednoznačné podoby financování přeneseného výkonu. V tuto chvíli se už na základě tradic od počátku devadesátých let uplatňuje stále systém příspěvků, kdy obce nebo kraje dostávají příspěvek na výkon státní správy, a z dikce tohoto příspěvku vyplývá, že to není pochopitelně stoprocentní úhrada všech nákladů s tím spojených. Analýza po reformě ukazuje, že se k tomuto příspěvku musejí vynakládat vlastní prostředky obce s pověřeným obecním úřadem. Těch obcí je 388, a v nich tento příspěvek pokrývá stěží dvě třetiny celkových nákladů. U obcí s rozšířenou působností se situace v loňském a letošním roce postupným navýšením zlepšila a i samotné obce této kategorie uznávají, že příspěvek už pokrývá někdy i sto procent nezbytných nákladů. Nicméně tuto diskusi je potřeba velmi rychle ukončit a navrhnout objektivní financování přeneseného výkonu pravomocí. Vláda v tomto směru přijala potřebná opatření a během dvou let by měl potřebný systém začít fungovat. Je to úkol spíše směrem k Ministerstvu financí, byť nejčastěji se obce i kraje obracejí na Ministerstvo vnitra. Zákony však hovoří jednoznačně o tom, kdo a jakým způsobem financuje přenesený výkon. Pokud jde o otázku přiblížení výkonu státní správy - zase jsou i různé kritické názory, ale co se týče samotného přiblížení toho, co vykonávaly okresní úřady, v drtivé většině tyto činnosti vykonává více než dvě stě měst v České republice v kategorii "obcí s rozšířenou působností", a lze proto říci, že jednoznačně došlo k fyzickému přiblížení výkonu této státní správy, zejména v těch okrajových částech okresu, kde vlastně přibyla správní centra. Ti občané, s nimiž osobně hovořím, v tomto směru reformu chválí, protože v řadě věcí nemusejí dojíždět do okresního města, neboť příslušné správní centrum vykonávající například dopravněsprávní agendy je blíže k jejich bydlišti. Navíc tímto rozšířením došlo i k odstranění některých negativních věcí, jako byly fronty právě u dopravněsprávních agend. Dnes se s tím občané nesetkávají a ve svých hodnoceních pochopitelně také toto hodnotí kladně. Nehledě k tomu, že i další obce mimo okresní města se musely na tento výkon připravit - připravily nové prostory, moderně vybavené, a když zajdete do těchto úřadů, tak jejich vybavenost je s centrálními úřady nesrovnatelná. Občané pochopitelně i toto hodnotí kladně - mají si kde sednout, mají k dispozici veškerý komfort. Bohužel, na úřadech státní správy, i kdekoliv v území je situace mnohem horší. Mohl bych hovořit o některých dalších důsledcích, ale vzhledem k postupujícímu času bych toto opustil a na závěr uvedu jenom dvě tři věty k dalšímu postupu reformy.

Když se podíváte do vládního prohlášení, zjistíte, že tam jednoznačně stojí, že vláda chce dokončit ty kroky, které byly zahájeny, ale zároveň chce nastartovat další věci směrem k postupu reformy. Výzvou v tomto směru jsou dvě úrovně celé veřejné správy - za prvé centrální státní správa, které se reforma zatím v mnoha směrech příliš nedotkla. Je zapotřebí výrazně modernizovat a změnit charakter činnosti státních orgánů. O tom zde bude mluvit paní Ing. Rusňáková. A za druhé je to ta nejzákladnější úroveň samosprávy v podobě venkovských obcí, které tvoří 80 % všech obcí v České republice. Tyto obce mají zpravidla méně než tisíc obyvatel, a přitom rozsah úkolů na ně kladených je stejný jako u největších měst. Nemají ovšem potřebné podpůrné administrativní zázemí a obtížně se s tou situací vyrovnávají. Proto byl už i v této oblasti před několika lety nastartován proces podpory spolupráce a sdružování těchto obcí tak, aby si mohly i do budoucna ponechat právní subjektivitu, ale aby zároveň mohly ve spolupráci s okolními obcemi realizovat nezbytnou výstavbu místní infrastruktury, podporovat společenský život ve svých obcích a tak dále. To je jediná cesta jak tuto unikátní strukturu, která je svým způsobem součástí historického dědictví tohoto státu, do budoucna zachovat, stejně jako se to podařilo třeba ve Francii. Tam jsou právě venkovské obce v mnoha směrech motorem rozvoje veřejného života. Čili toto je i naším cílem - v žádném případě nechceme podporovat kroky vedoucí k administrativní integraci obcí tak, jako tomu bylo v sedmdesátých a osmdesátých letech, byť třeba zase oponenti z ekonomických kruhů zdůrazňují, že by to v tomto směru bylo nepochybně přínosnější, ale podle mého názoru by to znamenalo totální rozklad společenských struktur a rozvoje těchto obcí. Jakmile by ztratily právní subjektivitu, byl by s těmito prvky konec.

Takže to jsou výzvy směrem k nám. Chtěl jsem ještě hovořit o tom, jak se reforma dotkla i těch přímých forem rozvoje demokracie ve vazbě na samosprávu - tak alespoň v jedné větě: V letošním roce, nebo už koncem loňského roku, se konečně podařilo prosadit novelu zákona o místním referendu, kde výsledky takového referenda jsou už pro volené orgány obcí závazné. Do té doby to byly pouze nezávazné doporučující záležitosti, takže zastupitelstvo nemuselo brát názor občanů vyjádřený v referendu závazně, proto zde o referenda nebyl zájem. Víte, že v poslední době už se s místními referendy roztrhl pytel, a myslím si, že to je velmi dobrý krok. Bohužel, z důvodů politické neshody se zatím nedaří prosadit zákon o krajském referendu, přestože o řadě věcí by občané na krajské úrovni měli rozhodovat - zda kupříkladu zrušit, nebo naopak zřídit příslušnou střední školu nebo zdravotnické zařízení, ale já věřím, že i zde tlak zezdola pomůže a že se v brzké době zákona o krajském referendu také dočkáme. Z hlediska přímé participace vidím já osobně největší šanci v rozvoji "e-governmentu", kdy se občané budou moci prostřednictvím internetu vyjadřovat k záležitostem týkajícím se obecní nebo krajské úrovně a kdy budou moci vstupovat do přímých rozhodovacích procesů. Některé obce už tuto cestu využívají a mají s tím velmi dobré zkušenosti. Od občanů totiž není možno očekávat, že budou masově docházet na zasedání obecních nebo krajských zastupitelstev a tam se k řešeným problémům vyjadřovat. Tato cesta je nepochybně snazší, a to jak pro občany, tak pro volené orgány, protože vyjádření občanů jsou pak mnohem četnější, než tou klasickou formou v podobě osobní účasti. Takže i toto chceme podpořit odpovídající legislativou. Sledujeme zkušenosti v zahraničí a věřím, že v řádu několika let se přímá participace občanů na rozhodování o věcech veřejných těmito formami zvýší. Omlouvám se, že jsem hovořil poněkud déle, než se původně očekávalo, ale pokládal jsem za svou povinnost ty nejdůležitější věci týkající se reformy zde zmínit a jsem v diskusi připraven zareagovat na vaše dotazy nebo názory. Zatím vám děkuji za pozornost.

Reforma veřejné správy - kde jsme byli, kde jsme a kam jdeme

Petr Narwa, ředitel odboru Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, Česká republika

(Poznámka zpracovatele: tento příspěvek se ve větší míře opírá o projektovanou prezentaci a jedná se spíše o komentář k materiálům zobrazovaným projektorem.)

Vážené dámy, vážení pánové!

Je pro mne velkým potěšením, že mohu na této konferenci vystoupit. Rád bych se s vámi podělil o své poznatky a - musím se přiznat - také o své pochybnosti, jež s reformou veřejné správy souvisejí, a to zejména pokud jde o zmíněnou otázku územní reformy. Nejdříve bych chtěl poděkovat panu náměstku Postráneckému za to, jak výstižně popsal současnou situaci. Z mého pohledu bych měl k jeho vystoupení několik poznámek, ale ty nejsou podstatné. Rozhodující je, že vám pan náměstek myslím velmi výstižně ilustroval, v jaké situaci se v současné době nacházíme. Na začátek svého vystoupení jsem si pro vás připravil jeden z Murphyho zákonů, který bych vám nyní chtěl citovat a který podle mého názoru velice výstižně popisuje současný stav a povahu reformy veřejné správy. Tento citát zní: "Neodpovídají-li fakta vaší teorii, je třeba se jich co nejrychleji zbavit." Podle mého názoru je tento postoj přítomen v celé naší reformě. Jen velmi málo se totiž mluví o reálných datech, málo se mluví o statistikách, o ekonomických dopadech, o měřitelných veličinách, a stále více se naopak mluví o citech, o pocitech, o jakýchsi názorech, řekl bych vytržených z kontextu, ale nepoužívají se metody, které jsou podle mého názoru exaktní. V tomto směru pan náměstek velmi výstižně popsal přijetí usnesení ke "společnému modelu" v Poslanecké sněmovně,

Zhruba v patnácti minutách se vám krátce představím, trochu blíže vysvětlím svůj okruh části reformy, uvedu pár obecných poznámek k přípravě reformy, zmíním se o ukončení činnosti okresních úřadů, protože jsem - jak už vás pan náměstek informoval - zažil zrušení Okresního úřadu v Rychnově nad Kněžnou, poté stručně promluvím k současnému stavu a připojím několik poznámek o tom, kam směřujeme, a vyslovím jakýsi svůj závěr.

Nejprve mi dovolte, abych se vám představil. Byl jsem přednostou okresního úřadu od roku 1990 až do ukončení jeho činnosti v roce 2002, takže jsem zažil jak vznik úřadu, tak i jeho zrušení. Dlouhé roky jsem spolupracoval i s panem náměstkem jako člen kolegia Ministerstva vnitra, jak se tehdy říkalo, veřejné správy. Měl jsem tu čest po čtyři roky zastávat funkci předsedy Asociace přednostů okresních úřadů, mimo jiné, v současné době pracuji jako ředitel Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Konkrétně jde o odloučené pracoviště v Hradci Králové. Dále jsem uvedl své členství v asociaci NBA, a to jen kvůli tomu, že řada mých přístupů je ovlivněna manažerským pohledem na řídící principy a systémy.

Dále bych se zmínil o vymezení okruhu své prezentace - určitě víte anebo jste se již setkali se skutečností, že existuje jakási komplexní reforma - tato komplexní reforma má řadu částí a já se skutečně budu zabývat pouze reformou územní veřejné správy, tedy její krajskou, okresní a obecní úrovní. Nejprve bych chtěl uvést několik poznámek k samotné přípravě celé reformy. Podle mého názoru byly jednoznačně nejasné již cíle reformy. Takové nejasné cíle, jakými jsou depolitizace, decentralizace, dekoncentrace či subsidiarita, to jsou z mého pohledu módní a zneužívaná slova, protože jsou to jakési možné strategie, ale v žádném případě se nejedná o to, čeho chceme dosáhnout. Jestliže chceme dosáhnout toho, aby lidé chodili k volbám, aby byli spokojenější, aby stát byl konkurenceschopnější, anebo jestliže máme nějaký jiný cíl, pak výše zmíněné pojmy pro mě nikdy nebyly a nejsou žádné cíle. Pro ilustraci a pobavení uvedu pár výroků různých politiků: "Budou se k nám z Evropy jezdit učit." Pokud jste zde někdo z jiné země než z České republiky, snažte se poučit z našich chyb. Z mého pohledu se k tomu asi více říci nedá. Další zábavný citát: "Samospráva musí kontrolovat státní správu" - to je rozšířený blud některých politiků. A další: "Spojený model je mnohonásobně levnější" - mnohonásobně znamená třikrát, pětkrát, desetkrát. Pokud bychom se však podívali na zadluženost České republiky a obecně na vývoj výdajů pro veřejnou správu, nevidím mnohonásobné úspory, ten trend je naopak stále špatný a ještě se dále zhoršuje. Nakonec bych zmínil, že není definován cílový stav. My fakticky nevíme, jak má veřejná správa vypadat, stále se o tom bude jednat, takže jsme stále v jakémsi přechodu. Samozřejmě souhlasím s tím, že hlavní rozmrazení začalo v roce 1990, otázkou však je, zda musíme být čtrnáct, patnáct let po těchto změnách stále v jakémsi přechodném stavu.

Pár poznámek ke zrušení okresních úřadů. Byl to obrovský úkol, zmiňuji samozřejmě jenom delimitaci archivů, lidí, softwaru, spisů, různých archiválií, kompetencí, různých závazků a tak dále. Rád bych také snad jenom pro sebe, ale možná i pro vás sentimentálně připomněl slavnostní setkání přednostů okresních úřadů (16. 12. 2002) s tehdejším premiérem, panem Špidlou, panem ministrem Grossem, předsedou Senátu Pithartem, čehož jsme si přeci jenom v té složité době velice považovali, a tak mi dovolte, abych to ještě jednou takto připomněl. Také vláda se v té složité a těžké situaci snažila i nám osobně pomoci s hledáním budoucího uplatnění, takže jsem zde zmínil usnesení vlády 848 z téhož roku o dalším využití přednostů. Myslím, že řadě z nás toto usnesení pomohlo překlenout toto složité období. A na závěr mi dovolte v tomto bloku, abych zmínil také vznik Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových - jedná se o zákon 201/2002 Sb. To bylo velmi důležité, což mohu mimo jiné osobně dosvědčit jako ředitel Odboru odloučeného pracoviště, protože jsem jakoby dolikvidovával Okresní úřad Hradec Králové. Jsem přesvědčen, že bez tohoto úřadu by škody a - řekl bych - nedodělky byly značné. Tento úřad udělal obrovský kus práce při dokončení transformace a ukončení činnosti okresních úřadů a nahradil ono nešťastné rozhodnutí o velice rychlém ukončení činnosti okresních úřadů. Myslím si totiž, že kdyby okresní úřady měly na tuto transformaci rok až dva, bylo by to jednodušší.

Nyní vám ukážu fotografii ze své zahrady. Toto je delimitační protokol, který jsem měl tu čest osobně podepsat. A 31. 12. 2002 ve 14 hodin jsem podepisoval poslední soupis inventurní - tedy alespoň pro vaši představu, abyste viděli, jak vypadá zlikvidovaný Okresní úřad v Rychnově nad Kněžnou. Ty květiny jsou z mé zahrady.

Současnost

Vedou se diskuse, zda přibylo či nepřibylo úředníků? Dokonce se vedly jakési politické diskuse, někdo chtěl dávat v sázku svůj úřad na základě toho, zda se počet úředníků zvýšil, anebo snížil. Za chvíli vám ukážu graf. Určitě se chci zmínit o konkurenceschopnosti České republiky - to je téma, které mě velice zajímá. Mrzí mne, že se v České republice tomuto ukazateli věnuje velice malá pozornost. Například k otázce převodu státní sociální podpory zpět na stát - jak pan náměstek zmínil - mi dovolte osobní poznámku. Ještě se k tomuto tématu dále vrátím. My jsme dávali obcím majetky zadarmo. V současné době stát stejný majetek od těchto obcí vykupuje. Tedy téměř v 80 % případů bude docházet ke zpětnému odkupu. A ještě další věc týkající se kompetencí: Tato agenda má přímý dopad na občany, mohly by to podle mého názoru naopak absurdně dělat ty pověřené obecní úřady, takže ze svého možná subjektivního pohledu příliš nechápu, proč se to převádí zpátky na stát. Určitě musím zmínit problém podjatosti. Ukážu vám dopady rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - jde o správní soud, u něhož byl zmíněn problém podjatosti úředníků úřadu, jenž vykonal přenesený výkon státní správy. To je podle mě jeden z nejzávažnějších problémů - otázka demokracie v tomto státě.

Pár citací z dvou závěrů Nejvyššího kontrolního úřadu k reformě a poté se nemohu nezmínit o novém Královéhradeckém hejtmanství, abyste viděli, jak samospráva rozhoduje o věcech ve své kompetenci. Tento graf je z Hospodářských novin, čerpá ze statistiky a v něm vidíte, jak přibylo úředníků ve státní správě. Možná, že v nějakých úřadech úředníci nepřibývali, ale celková tendence je podle mě jednoznačná. Nemám, co bych k tomu dodal. Další záležitostí, kterou vidíte, jsou údaje ze Světové knihy konkurenceschopnosti. IMD je světová organizace se sídlem v Lausanne. Ve Švýcarsku patří k nejprestižnějším obchodním školám na světě. Tam mají shromážděno 323 kritérií ze 60 států. Pro Českou republiku tato data poskytuje CERGE, což je v naší republice prestižní organizace. Jak můžete vidět, v roce 2000 jsme byli na 37. místě - jen připomínám, že první místo je nejlepší, 60. je nejhorší. V roce 2002 jsme byli na 32. místě a v roce 2004 se v rámci probíhající reformy propadáme hluboko až na 43. místo. A to téměř ve všech ukazatelích. Promiňte mi tento graf, ale jen velmi krátce. Máte to uvedeno i ve svých podkladech. Musím zmínit, jaké má reforma dopady. "Competitive Advantage" - neboli konkurenceschopnost organizace, schopnost, výkonnost organizace, strategie, použité zdroje - prostě tohle všechno je špatně a má to dopad na snižující se konkurenceschopnost. O tom by se tady dalo povídat ještě mnohem déle.

Státní sociální podporu jsem zmínil, takže to bych přešel, jen znovu připomínám, že se zase vrací na stát, jako stát to musíme platit, a přitom to podle mě mohlo zůstat u obcí. Podjatost - to je podle mě klíčové místo reformy a my jsme na to často upozorňovali. Dovolte mi jen krátce, abych vám vysvětlil situaci: Město Jičín vlastní pozemek, na pozemku stojí strom, město Jičín jako investor chce vybudovat komunikaci, dá tedy jako investor požadavek na svůj úřad na vydání stavebního rozhodnutí, jeho vlastní stavební úřad v Jičíně vydá stavební rozhodnutí, občanské sdružení se odvolá, jde to na krajský úřad, krajský úřad to zruší kvůli formálním věcem, dohodli se tam na nějakých technických věcech, město Jičín podá proti tomu odvolání krajského úřadu žalobu na správní soud do Hradce a krajský soud to celé zruší a zruší to kvůli tomu, že říká - a dovozuje to v rozsudku, to bych zas musel citovat - že je v této věci jednoznačná ekonomická služební závislost úředníků na orgánech obce, starostovi, radě a tak dále. Vyloučení ze správního řízení musí být jenom pro pouhé pochybnosti, stav podjatosti existuje nezávisle a tak dále, to byste si ten rozsudek museli přečíst. Výsledek je, že toto správní rozhodnutí bylo od prvopočátku neplatné. A jak píše Krajský soud, jedná se o závažné zpochybnění přeneseného výkonu státní správy a jde o přímé ohrožení nestrannosti rozhodovacích procesů - což je pro mě klíčové místo reformy. A pokud toto nevyřešíme, myslím, že budeme mít vážný problém i v budoucnu.

Nálezy NKÚ k reformě

Jedná se o dva nálezy. Jeden nese název "Nakládání s majetkem, právy a závazky České republiky v souvislosti s rušením okresních úřadů" a druhým je nález s názvem "Finanční prostředky státního rozpočtu určené na pořízení a technickou obnovu sídel krajů". Cituji "Nedodržení podmínek čerpání státního rozpočtu" - závažné systémové nedostatky, chybně bylo použito 927 milionů korun, způsob přípravy byl neodborný, nekvalifikovaný, nehmotný majetek je stále nepřeveden, to znamená veškerý software a majetková práva, nejasné jsou delimitační protokoly - já jsem vám ukázal, jak toto bylo z mého pohledu jasné, ale my jsme trošku improvizovali. Možná, že toto je daň, kterou platíme za tu rychlost, a o tom se také pan náměstek zmínil, že tlak provést reformu za každou cenu bez ohledu na to, že jsme moc nevěděli, jaký má vlastně být cílový stav, byl dost značný.

No a teď malá perlička z Hradce Králové. V Hradci Králové je 373 úředníků krajského úřadu. Stát za 150 milionů plus nějaké další související výdaje zrekonstruoval bývalý Krajský výbor Komunistické strany Československa. Já jsem vám přinesl ukázat tyto dvě fotografie, abyste viděli toto celkem honosné sídlo. Ale krajští zastupitelé rozhodli, že je jim to málo, a tak se usnesli na výstavbě nového krajského úřadu v hodnotě 950 milionů korun, a protože na to nemají současně peníze, vzali si od firmy, jež náhodou vlastní onu nemovitost, kterou si oni nějak shodou okolností vybrali, leasing ve výši 1,6 miliardy na dvacet let, takže když to zjednodušeně přepočtu, možná trošku zavádějícím způsobem, na jednoho úředníka připadají 4 miliony korun, což se mi zdá být celkem skandální. Já to jenom uvádím, abych ukázal, že se takové případy dějí - je to možná daň demokracie, ale krajské referendum by toto mohlo odbourat.

Kam směřujeme?

Je zde usnesení vlády 993/2003, pan náměstek se o tom zmínil. K 1. 1. 2005 mají být orgány státu sladěny do nových krajů. Já mám pochybnosti, že se to zvládne, protože nemám představu, že by krajské soudy nebo krajští státní zástupci nebo policie budovali nová sídla, nemám o tom informace, ale možná jsem jenom neinformován. Otázkou je skutečně zákon o novém správním uspořádání, jak budou řešeny ty nové samosprávné kraje, jak jsem to nazval, a ty takzvané soudní, třebaže nejde o legislativní pojmy, ale je to jakási zkratka, kterou každý chápe. Dále je otázkou, co bude s okresy jako s územími, protože okresy i nadále v republice samozřejmě existují. Jestli to budou obce římská III, jak se jim říká, anebo jak budou vymezeny. A poslední, pro mě téměř klíčová otázka je, kolik bude obcí, jak budou velké, a jenom připomínám, že otázka obcí je také problém ústavní. Otázkou je i to, jak vůbec budeme nahlížet na obec, protože v Ústavě je jasně řečeno, že máme dvě úrovně a Ústava nezná obec třetího typu ani druhého. V Ústavě je to buď obec, nebo vyšší územně-samosprávný celek, takže to členění na různě kompetentní a různě nekompetentní obce a obce různě mocné se mi zdá být nešťastné, ale na to ani já neznám odpověď. Byl bych rád - a to opravdu masivně podporuji - aby nedocházelo k nějakému násilnému slučování obcí. Takže závěrem mi dovolte, abych zopakoval: Jsem přesvědčen, že není a nebyl jasně definován žádný měřitelný cíl reformy. Už k dnešnímu dni byl vynaložen obrovský objem finančních prostředků a my dobře víme, že se Česká republika z pohledu fiskální politiky a vůbec zadluženosti veřejných rozpočtů pohybuje možná už pod hranicí únosnosti. Dopady reformy se stále hodnotí velmi subjektivně, málo se používají konkrétní měřitelná data, aby se řeklo: Takový máme cíl a tohoto jsme dosáhli. Cílový stav je stále nejasný, a jak jsem již zmínil věci kolem rozsudku Krajského soudu v Hradci, musíme řešit problém podjatosti obecních úřadů. Já jsem zde udělal malý otazník - jestli se obrátíme k jakémusi alespoň částečně oddělenému modelu, to ukáže budoucnost. Takže, dámy a pánové, to je vše, co jsem si pro vás připravil ze své pozice a své zkušenosti a doufám, že vás to zaujalo. Děkuji vám za pozornost.

Hlavní směry reformy a modernizace ústřední státní správy

Zuzana Rusňáková, Úřad vlády, Česká republika

Vážené dámy a vážení pánové!

Dovolte, abych se vám představila. Jak již bylo řečeno, jsem z Úřadu vlády a pracuji v odboru Reformy regulace a ústřední státní správy. Doufám, že vás informace, které vám zde budu moci poskytnout, zaujmou a budou aktuální, jelikož se tento odbor zabývá regulací prací na reformě a modernizaci ústřední státní správy. Zároveň děkuji pořadatelům, že mám možnost vás seznámit s tímto materiálem, který byl schválen vládou 17. 3. 2004. Tento materiál má poměrně dlouhý název: "Postup a hlavní směry reformy a modernizace ústřední státní správy obsahující v řešení gesce a organizačního zabezpečení." K tomuto materiálu bylo schváleno usnesení a jeho součástí je řada velmi důležitých momentů. Jednak došlo k převedení gesce za reformu a modernizaci státní správy z Ministerstva vnitra na Úřad vlády. Myslím, že toto můžeme hodnotit pozitivně, jelikož reforma a modernizace ústřední státní správy je typickým příkladem meziresortního nebo nadresortního problému, který je vhodné řešit tímto způsobem. Není tedy dobré, aby ho měl v gesci resort, kterého se v podstatě také bude dotýkat. Dále byla vedoucí Úřadu vlády České republiky pověřena zajištěním a koordinací reformy a modernizace. Tento úkol, jak jsem již řekla, plní náš odbor. V tomto usnesení byl rovněž navržen harmonogram prací, to znamená, že v materiálu jsou obsaženy konkrétní úkoly, které mají konkrétní termíny, jež by se měly plnit. O tom, jak to bude organizováno, budu hovořit za chvíli. Jelikož reforma je velmi zásadní záležitost, k její realizaci je důležité přijmout politické rozhodnutí. Jednak se k tomuto zavázala vláda ve svém programovém prohlášení, kde uvedla, že dokončí reformu územní veřejné správy a zahájí modernizaci ústřední státní správy. V podstatě v tomto úvodu, kdy se vláda zavázala, že zahájí modernizaci ústřední státní správy, šlo především o to, aby došlo ke změně jejího fungování. Ovšem přišla reforma veřejných rozpočtů a došlo k prohloubení tohoto úkolu, takže byl zadán vedoucí Úřadu vlády úkol, aby navrhla reformu ústřední správy obsahující návrh na snížení ústředních orgánů. Vidíte ten posun, že původně jsme se měli zaměřit na změnu fungování ústřední státní správy a že nyní v konečném důsledku dochází k reformě, kde by mělo dojít k zásahu do uspořádání ústřední státní správy. Další změny, které vedly k zahájení reformy, můžeme rozdělit do dvou skupin. Jednak jsou to obecné nedostatky ústřední státní správy. Tyto nedostatky byly identifikovány v řadě analytických materiálů, například ve výstupech programů PHARE 2000, který byl zaměřen na modernizaci ústřední státní správy, a dále v jiných materiálech - například v hodnotících zprávách Evropské komise a v dalších dokumentech. Velmi zajímavé výsledky poskytl také audit Kapitol státního rozpočtu, jenž byl realizován v minulém roce. Takže k těm nejvýznamnějším nedostatkům, které byly v tomto materiálu identifikovány a které se zpracovatelé rozhodli řešit, patří:

"Nejasné vymezení působnosti a odpovědnosti jednotlivých úřadů". Toto je problém zejména kompetenčního zákona, kde jsou prvotně vymezeny působnosti jednotlivých úřadů, ovšem tyto působnosti jsou buď nedostatečně vymezeny, nebo jen velmi popisně. Rovněž zde chybí jakási provázanost mezi jednotlivými úřady nebo je tato provázanost nedostatečná.

Dále je to "Zatíženost úřadů operativními činnostmi". Ústřední správní úřady by se měly zabývat především činnostmi koncepčního charakteru, legislativními pracemi, namísto toho však řeší spoustu problémů, které vznikají v území a které se dostávají až na tyto ústřední správní úřady. Potom úřadům nezbývá dostatek prostoru, aby se zabývaly těmito primárními činnostmi, které by zde měly být řešeny.

Dalším problémem je "Ústřední státní správa je zastaralá, netransparentní a příliš drahá". Toto se velmi pěkně ukázalo v auditu Kapitol státního rozpočtu, kde resorty na jedné straně požadují více peněz, ale v podstatě neumí zdůvodnit, k čemu je potřebují. Ukázal se nárůst počtu zaměstnanců ústředních správních úřadů. Tento problém souvisí rovněž s tvorbou rozpočtu, tedy na základě nabídkového způsobu. Cílem reformy veřejných rozpočtů a ruku v ruce s tím i reformy ústřední státní správy je přejít od tohoto nabídkového způsobu ke způsobu poptávkovému, kdy rozpočet není sestavován pouze na základě požadavků ústředních správních orgánů, ale na základě požadavků občanů na služby, které občané skutečně vyžadují. To je právě ten poptávkový přístup.

Dále: "Nízká úroveň horizontální komunikace". To je velmi závažný problém, projevuje se například na jednání vlády, kdy je předkládáno velké množství materiálů, o kterých vláda rozhoduje. Vláda nemá možnost srovnávat jednotlivé materiály, zabývat je jimi komplexně, proto dochází k tomu, že jednotlivé materiály, které jsou předkládány, poskytují protichůdná stanoviska ke stejné věci. Stává se dokonce, že resorty předkládají materiály vládě, jež řeší podobné problémy z různých úhlů pohledu. Vláda je tím zbytečně zatěžována.

Dále: "Nízká úroveň řízení". To je opravdu velký problém. Je zde snaha, aby se v ústřední státní správě zaváděly metody řízení, které se osvědčily v soukromém sektoru. Samozřejmě je potřeba toto učinit velmi citlivě, protože státní správa jako taková má svá specifika a tyto metody řízení nelze zavádět stejným způsobem.

Dalším problémem je "Personální nestabilita a přílišná politizace". To je problém, který by mohl být vyřešen zákonem o státní službě. Jak jistě zejména zástupci z České republiky vědí, v současné době se projednává odložení jeho plné účinnosti, takže se zdá, že tento problém opět nebude ani v dalších dvou letech vyřešen.

Posledním problémem je "Regulační znečištění". Tento problém vzniká z důvodu nadměrného zatěžování občanů, podniků, organizací, kde je přijímáno obrovské množství zákonů a jiných podzákonných norem, a to aniž by se někdo zabýval jejich skutečnými důsledky a dopady. Takže tolik k těmto obecným nedostatkům ústřední státní správy.

Další skupinou a dalšími důvody změn na úrovni ústřední státní správy je "Měnící se prostředí a vnější úkoly státní správy". Jedná se tedy o vnější vlivy, které působí na státní správu. Jednak došlo k ukončení reformy územní státní správy. Tím se vytvořil prostor pro to, aby mohla být reforma ústřední státní správy zahájena, jelikož došlo k velkému přerozdělení moci ve státě směrem ke krajům a obcím s rozšířenou působností, takže část činností byla na tyto orgány již převedena.

Dále: "Prosazování moderních informačních a komunikačních systémů a technologií". K tomu není třeba nic dodávat.

A posledním takovým důležitým okamžikem byl "Vstup České republiky do Evropské unie a problém globalizace", kde je potřeba řešit řadu problémů, které mají nadnárodní charakter, příkladem může být migrace.

Reforma ústřední státní správy, tak jak byla navržena, má určitou vizi a stav, kterého bychom chtěli dosáhnout, jakýsi sen, jak bychom chtěli, aby bylo na ústřední státní správu nahlíženo z vnějšku. Obecným cíle reformy je zefektivnění, racionalizace a zvýšení horizontální koordinace ústřední státní správy za širšího využití moderních technologií a manažerských metod řízení s důrazem na dosažení celkového zvýšení kvality ústřední státní správy jako veřejné služby. Vidíte, že tento cíl je poměrně obecný v rámci jednotlivých směrů, kterými se ubírá reforma ústřední státní správy. Tento cíl byl rozpracován do dílčích projektů, jež mají své konkrétní cíle. O tom budu hovořit později.

Jak bude realizována reforma a její realizace

Proces reformy byl navržen prozatím na období od roku 2004 do roku 2010. Samozřejmě toto nelze brát jako konečné. V reformě bude využita manažerská technika projektového řízení. V tom vidíme určitou výhodu, že budou stanoveny přesně cíle, konkrétní osoba, která bude zodpovědná za realizaci konkrétních cílů, postup realizace, požadované výstupy a harmonogram jednotlivých prací. Uvidíte podle toho, co vám budu ještě říkat, že reforma, jak je navržena, není jednorázová změna, ale že se naopak jedná o postupné kroky vedoucí k tomu, abychom dosáhli tohoto stanoveného cíle.

Nyní bych ráda přistoupila k hlavním směrům reformy a modernizace ústřední státní správy. Řada těch směrů již je ve větší či menší míře rozpracována, jelikož vláda zadala řadu úkolů, které jsou v tomto ohledu plněny.

Prvním směrem, kterým se bude reforma ubírat, je "Racionalizace procesů v ústřední státní správě". Souvisí to s usnesením, jež vyplývá z reformy veřejných rozpočtů a jehož cílem je snížit počet ústředních správních úřadů. To nebude jednorázová záležitost. K tomuto kroku chceme dojít postupně, a to prostřednictvím toho, že nejprve budeme identifikovat cíle a poslání jednotlivých resortů, pak dojde k popisu jednotlivých procesů, které jsou realizovány v rámci úřadů, a procesy budou rozděleny na primární, které úřady mají poskytovat, a sekundární, které není potřeba realizovat nebo poskytovat na této úrovni. Výsledkem tohoto směru reformy by měla být reorganizace ústřední státní správy. Může dojít ke snížení počtu ústředních správních úřadů - ale není to nutný výsledek, alespoň z našeho pohledu - a může dojít také ke změně kompetenčního zákona.

Druhým směrem, kterým se reforma bude ubírat, je "Zlepšení řízení v ústřední státní správě". Zde bych chtěla na úvod podotknout, že je často velmi mylně uvažováno, že přijetí zákonů a různých opatření může zlepšit fungování ústřednost státní správy. Není tomu tak, je potřeba se zaměřit především na to, jak fungují procesy uvnitř úřadů, jaký styl řízení zde existuje, jak jsou sledovány výsledky a cíle. Budou zde zaváděny moderní manažerské techniky, které se osvědčily v soukromém sektoru.

Dalším směrem je "Zvýšení kvality v ústřední státní správě". Tím, že rostou požadavky na výkon, samozřejmě rostou i požadavky na kvalitu ústřední státní správy. Hlavním cílem tohoto směru je zvýšit kvalitu výstupů ústřední státní správy, zejména kvalitu výstupů, které jsou poskytovány vládě, jež o nich bude rozhodovat. V této oblasti bude rovněž řešena reforma regulace a dále budou zaváděny techniky, jako je bench-marking, systém KAF, které se týkají kvality.

Dalším, již čtvrtým směrem je "Implementace a zlepšování státní služby v ústřední státní správě". Jak jsem již řekla v úvodu, problém politizace a velké neprofesionality by měl být tímto směrem zlepšován. Jedním z prvků by mělo být přijetí zákona o státní službě, takže tento projekt je v této době velmi omezen a ohrožen ve svém fungování a zdá se, že bude velmi zpožděn.

A poslední směrem je "Racionalizace financování ústřednost státní správy". Tento směr je plně v gesci Ministerstva financí a jde ruku v ruce s veřejnými rozpočty.

Závěrem bych se ještě zmínila o možných rizicích realizace reformy. Jednak je to ztráta podpory vlády jako celku. To je riziko, kterému můžeme těžko uniknout, s kterým v tuto chvíli nemůžeme nic dělat.

Dále je to "Nedostatek kvalifikovaných zaměstnanců". K tomuto problému je nutno přistoupit tak, že není možné spoléhat na to, že k nám budou jezdit experti ze zahraničí. Je potřeba vyškolit a vzdělat u nás v České republice takové zaměstnance, kteří budou nositeli těchto změn.

Dále je "Nedostatečná meziresortní koordinace řízení reformy". Tomuto se pokusíme samozřejmě zabránit, například z pozice Úřadu vlády, kde budou prodiskutovány veškeré materiály a výstupy ze všech projektů, které budou v rámci reformy realizovány, a tato diskuse bude probíhat na úrovni zástupců všech ústředních správních úřadů a budou dávána stanoviska dříve, než půjdou k projednání do vlády.

Dále: "Nízká motivace vrcholových úředníků k reformě".

A posledním rizikem jsou "Chybná očekávání". Například taková očekávání, že právní normy vyřeší problémy za nás - to mohu zmínit například v souvislosti se zákonem o státní službě, kde nelze spoléhat na to, že přijmeme zákon o státní službě a problém řízení lidských zdrojů a přílišná politizace se vyřeší. Není tomu tak. Je potřeba počítat s daleko jinými přístupy a změnou fungování. Tolik tedy k reformě.

Na závěr bych chtěla zmínit, že podrobnější informace o tom, jak bude reforma realizována, a veškeré podkladové materiály můžete najít na této internetové adrese nebo vám je mohou poskytnout zaměstnanci Odboru reformy regulace a ústřední státní správy. Máte zde i e-mailovou adresu a telefon do sekretariátu. Já věřím, že všichni zaměstnanci vám rádi poskytnou veškeré potřebné informace.

Takže já vám děkuji za pozornost a to je z mého příspěvku vše.

Dotazy k prvnímu bloku dopoledních přednášek

(Poznámka: tazatelé nejprve kladou přednášejícím otázky a poté se jednotliví přednášející, k nimž byla otázka vznesena, vyjadřují dle své specializace)

generálmajor v. v. Antonín Rašek

Pan náměstek Postránecký ve svém vystoupení řekl, že asi nejproblematičtější je racionalizace nejvyššího stupně státní správy, o níž tady hovořila i paní Rusňáková. Pan Narwa si postěžoval, že je nedostatek statistických úřadů, některé vyjmenoval, zároveň vnesl do svého vystoupení určitý sarkastický prvek. Já bych doporučil - pan Narwa tady má ten krásný graf, na němž je vidět, jak přibývá státních úředníků -, aby příště tento graf prolongoval do roku 1989, aby bylo vidět, jak jsme překonali bolševickou byrokratizaci, jak narůstal aparát. Já vám to ilustruji na příkladu, který znám z ministerstva obrany. Když jsme měli v armádě 270 tisíc lidí, tak z nich bylo 1 900 na ministerstvu obrany, pak se armáda postupně zmenšila na 60 tisíc lidí a ministerstvo obrany má nyní, po několika reorganizacích, kdy každý ministr slíbil, že tento stav sníží, přes 2 300 lidí. Jejich počet se bude snižovat na 1 700 lidí na ministerstvu obrany a na generálním štábu, přičemž zatímco dříve jsme měli dvacet divizí, tak dnes máme jednu kompletní divizi. To znamená, že téměř stejný počet lidí ve státní správě bude řídit resort, který je dvacetkrát menší. Já bych se chtěl zeptat pana náměstka Postráneckého a paní Rusňákové, jak tedy do budoucnosti počítají s tím, že se skutečně zracionalizuje státní správa a že v centrálních úřadech nebude tolik lidí. Dělal jsem výzkumy resortu za minulého režimu a současné době. V současné době jsou resorty tak rozsáhlé - to je poslední údaj, který uvedu -, že 60 až 70 % své činnosti věnují interním věcem. To znamená, že 30 až 40 % své aktivity věnují řízení vlastního resortu. Vystačí si samy a s vlastním aparátem řeší vlastní problémy.

Petr Cibulka, Pravý blok

Já bych chtěl navázat na to, co řekl pan Narwa, plně s ním souhlasím, a pan Rašek to také vyjádřil v podstatě asi přesně. Já tady postrádám tři základní věci, o nichž se zatím nemluvilo. Především si musíme dokázat odpovědět na základní otázku "Ke kterým hodnotám člověka má naše lidská společnost směřovat? " Pokud si nedokážeme odpovědět na tuto otázku, pak tady ztrácíme zbytečně čas. Za druhé, po těch asi dvou hodinách referátů si myslím, že se tento problém dá shrnout asi do dvou bodů: Je potřeba po státu a jeho politické reprezentaci požadovat, aby byl přijat ústavní dodatek, že všechny veřejné rozpočty musí být za všech okolností vyrovnané. A druhý bod, že o každém rozpočtu musí být uspořádáno povinné referendum. V tom okamžiku vyřešíme veškerou byrokratizaci této společnosti, vyřešíme problém hospodaření, efektivity a tak dále, protože občané nebudou ochotni ze svých kapes platit ani o jediného úředníka více, než kolik jich skutečně bezpodmínečně potřebují. To souvisí i se zákonem o státní definitivě - to je prostě hrůza. V byrokracii musí být co nejostřejší konkurenční prostředí kontrolované občany. A ne aby úředníci sami sobě vytvářeli nějaké skleníkové prostředí a sami sobě rozhodovali o snižování počtů. Jak to snižování po patnácti letech vypadá, to vidíme na grafu pana Narwy a mluvil o tom pan Rašek.

Míla Jebavá, Pravý blok

Byla tady šedá teorie, ale zapomnělo se na to, k čemu to má všechno sloužit. Má to sloužit občanům. Neslyšela jsem nic o úspěšnosti, vhodnosti a efektivnosti všech těch reforem. Velmi se mi líbil referát pana Narwy. Je vidět, že je to člověk z praxe. On vlastně hovořil o dopadech reformy. Pokud v těch materiálech je jenom teorie, měla by tam být druhá polovina o tom, jaké to má dopady na občana. To by pak ukázalo souvislosti z druhého pohledu. Já jenom zmíním dopravu - v teorii je to krásné, ale doprava je nevyřešená, mohu hovořit o tom, jaké je to v regionech, tam jsou zrušené dopravní linky, ruší se taky malé školy, ale tam škola nemá jenom vzdělávat, v malých obcích má škola také nezastupitelnou sociologickou roli. Úředníci tyto problémy prostě nevidí a občanů se neptají. Kdyby se situace změnila, byla by zde referenda a větší možnost občanů zasahovat do toho všeho, nebylo by nutné vytvářet takové složité teorie, zavádět nevím jaká kritéria. Vymyslíme kritéria, jak se má podle nich hodnotit, pak podle nich vytvoříme nějaký odbor, který tohle všechno bude řídit. Takže kdyby to šlo směrem k občanům, kteří si sami budou rozhodovat o financích, obce si samy rozhodnou - budou mít přes 30 % rozpočtu, vyřeší si všechny své záležitosti a nemusí pak být žádné kritérium, žádné normy, aby stát z Prahy řídil, jestli má mít obec školu, nebo ne.

Jiří Kudlík

Mně se docela líbilo to, co říkala paní Rusňáková, protože se mi zdálo, že mluví jako zástupce opozice. Taková hesla jako "regulační znečištění" nebo "personální nestabilita" a "přílišná politizace státní správy", to myslím slyšíme ze strany opozice velmi často. Druhá poznámka: Říkala jste, že zákony to za nás nevyřeší a souvisí to s tím regulačním znečištěním, protože je pravda, že čím více zákonů, tím je jejich účinek menší. Ale že bychom zrovna měli říci, že zákony to za nás nevyřeší, a tudíž zákon o státní službě nebudeme implementovat, tak s tím bych nesouhlasil, protože si myslím, že toto je právě ten klíčový zákon, který zamezí zmiňované politizaci, umožní stabilizaci státní správy, protože ta je nesmírně drahá. Je drahá i proto, že když se někdo něco naučí, tak odejde nebo "je odejit" a nemůže své zkušenosti dále předávat. Musí se učit zase znovu. A to je skutečnost, která státní správu prodražuje. Musím tedy trochu odporovat tomu, co říkal pan Cibulka, že by si úředníci chtěli vytvořit svůj skleník. Myslím si, že úředníci ve všech fungujících státních administrativách mají rámec, v jehož intencích vědí, kde se mohou pohybovat, mají určitou vizi, určitou perspektivu, a pak nedochází k tomu, co bylo kritizováno na personální nestabilitě, která prodražuje státní správu, podobně jako jiné věci. Tak to jsem chtěl ještě krátce doplnit.

Petr Just, Fakulta sociálních věd UK

Já se chci zeptat na problematiku nedostatku kvalifikovaných pracovníků. Zhruba před čtyřmi lety - a já jsem tehdy pracoval jako novinář, takže jsem byl přítomen tiskové konferenci k tomuto tématu - byl s velkou pompou spuštěn proces vzdělávání úředníků státní správy v rámci Generálního ředitelství. Pan ministr Březina představoval Institut vzdělávání. Bohužel si myslím - a je to můj pohled zvenčí, takže mě klidně opravte, jsem laik -, že ten Institut zatím nedosáhl toho, k čemu byl ustaven. Zatím slouží spíše jako koordinační místo, zprostředkovatelské místo, které úředníkům nabízí, kde všude se mohou rekvalifikovat. Nyní hovořím z pozice člověka, který na Univerzitě Karlově pracuje v rámci jednoho takového postgraduálního kurzu, takže vím, že lidé z Úřadu vlády objednávají pro zástupce státní správy tyto kurzy. Takže se chci zeptat, jaká je koncepce dalšího rozvoje tohoto Institutu vzdělávání, jestli splnil očekávání a jak je to dál se vzděláváním zaměstnanců.

Odpovědi

Josef Postránecký

1) Dotaz směřoval na kroky vedoucí k racionalizaci státní správy.

Podle mého názoru se musí změnit náplň činnosti ústředních orgánů. V tuto chvíli je bohužel činnost většiny z nich operativní, takže zabezpečují běžné správní úkony v řádu našeho ministerstva. To jsou statisíce správních rozhodnutí ročně. Zatímco činnost koncepční, legislativní, metodická nebo kontrolní je v pozadí. Ta je sice náročnější, ale je schopen ji zabezpečit malý počet vysoce kvalifikovaných úředníků, kdežto tu operativu - jestliže má odbor vydat dvě stě tisíc správních rozhodnutí ročně - neudělají dva tři úředníci. K tomu nezbytně potřebujete možná i desítky úředníků. Já jsem v rámci vnitřní reorganizace převzal odbor, kde například nový úkol vyplývající z příslušného zákona pro Ministerstvo vnitra znamenal, že se budou soudním exekutorům poskytovat příslušné údaje z evidence obyvatelstva. Víte, že se jejich činnost aktivizuje, čili oni žádají denně o stovky, někdy i tisíce údajů z evidence obyvatel. My to ze zákona musíme dělat. Museli jsme nabrat i brigádníky, ale nyní se nám podařilo ten zákon změnit. Zase k tomu došlo až v Poslanecké sněmovně. Ta původní verze, že to budeme dělat my, se změnila v tom směru, že to mohou poskytovat příslušné úřady v území, které mají přístup do evidence obyvatel. Až se podaří odbourat operativu - a tady se musí jít cestou zákonů, to nelze udělat rozhodnutím vlády -, pak se sníží i počet obslužných pracovníků, protože ti tam jsou zejména pro potřeby těch operativců. Poté může dojít k zeštíhlení centrální státní správy třeba na polovinu současného stavu. Je to jediná možná cesta. V minulosti šlo touto cestou kupříkladu Finsko a podařilo se to. Takže to je mé stanovisko.

Nyní k počtu úředníků: Tady byl prezentován graf z Hospodářských novin, který sice odkazuje na Český statistický úřad, ale ty souhrnné počty jsou nesmyslné. Bohužel přes veškerou snahu se nám v tomto směru nedaří média přimět k tomu, aby poskytovaly pravdivé údaje, takže já vám je nyní řeknu, ta fakta lze ověřit: Počet státních úředníků není třeba 250 tisíc, jak se uvádí v grafu, nebo půl milionu, jak se říká jinde. Počet státních úředníků, tedy nejen státních úředníků, ale i dalších zaměstnanců v úřadech státní správy jak centrálních, tak i územních je okolo sta tisíc. V centrálních orgánech je to necelých dvacet tisíc. To se dá prokázat. Na úřadech územních samospráv nejsou přesná čísla známa, protože to je v samostatné působnosti obcí a krajů a ty nemusí povinně tyto údaje poskytovat. Nicméně dle našich odhadů nyní po druhé etapě reformy, kdy tam přešli pracovníci z okresních úřadů, je to kolem 70 tisíc a místní zástupci samosprávy mohou potvrdit, že snížili také tyto počty, které pod ně mohly přejít. Pan primátor to může potvrdit na příkladu Jihlavy. Celkový počet zaměstnanců celého veřejného sektoru v celé České republice je 750 tisíc. Mluvím o tom, protože v jiných zemích, které jsou menší, jsou ty počty stejné. Zmínil jsem Finsko, tam je počet státních úředníků také 100 tisíc, jako je u nás, a přitom Finsko má polovinu našeho obyvatelstva. Na Slovensku v celém sektoru pracuje 550 tisíc zaměstnanců, v České republice těch zmíněných 750 tisíc, ale Slovensko má oproti nám také zhruba polovinu obyvatel. Ty údaje se nyní v rámci Evropské unie dávají dohromady. Nedávno se údaje poskytovaly v rámci Irského předsednictví. Pochopitelně nemohou být vždy stoprocentně srovnatelné, protože rozsah výkonu veřejného sektoru je v různých zemích různý. Některé věci jsou v příslušné zemi privatizovány, v jiné zemi je zatím zabezpečuje veřejný sektor, a proto se ty počty zaměstnanců liší. Takže na toto bych chtěl upozornit. Jen jednou média tyto údaje zveřejnila podle skutečnosti - a příslušný redaktor přišel o práci. Ale o tom budete diskutovat odpoledne, jaká je odpovědnost médií za zveřejňování takových informací. To je druhá stránka věci.

2) Druhá otázka: "Ke kterým hodnotám má veřejnost směřovat? "

Já si myslím, že každý si má nebo by měl sám o sobě zvolit své hodnoty. Není možno nadiktovat, jakými hodnotami se mají lidé řídit. To je můj osobní názor, ale neumím si představit, že by tady někdo, třeba stát, směřoval člověka k určitým hodnotám. Jsou zde pouze základní morální a politická pravidla.

3) Zda přijmout ústavní dodatek o vyrovnaných veřejných rozpočtech.

To je dotaz jednak na politiky a jednak na finanční experty. Podle mého názoru, v určitých obdobích se v každé zemi jde cestou deficitních rozpočtů, protože jsou zde určité nezbytné potřeby.

4) Povinné referendum.

Jednoznačně se stavím za to, aby povinné referendum k zásadním věcem bylo na všech úrovních, i na té celostátní. Zatím bylo referendum pouze ke vstupu do Evropské unie.

5) Zákon o státní službě.

Tento zákon není o státní definitivě, nic takového tam není. Naopak úředníci musí prokazovat svou odbornou způsobilost opakovaně, nebo budou muset, až zákon vstoupí v platnost. Úředníci územních samospráv už toto činit musí. Ten zákon je platný a myslím si, že pomáhá stabilizovat úředníky a zvyšuje odbornou úroveň výkonu veřejné správy v obcích nebo krajích.

6) Rušení malých škol, dopravní obslužnost.

To je ten věčný problém ve vazbě na efektivnost. Na jedné straně působí tlaky na snížení veřejných výdajů, snížení počtu státních zaměstnanců a tak dále, na druhé straně je v některých obcích cílem dosáhnout maximální obslužnosti, aby občané nemuseli dojíždět za službami, za veřejnou správou někam jinam. Ovšem to potom stojí velké peníze a zvyšuje to počty úředníků. Zase jeden příklad za všechny: Když se zeptáte některých představitelů samospráv, zda jsou pro snížení počtu státních úřadů a úředníků, odpovědí vám: "ANO, ANO," a pak dodají, "ale ne u nás. U nás bychom naopak potřebovali, abychom měli finanční úřad, katastrální úřad a tak dále." Takže ten proces je v tomhle směru diferencovaný. O kvalitě úředníků jsem už mluvil. Jsem přesvědčen, že ty zákonné normy vedou ke zvyšování kvality. Děkuji.

Zuzana Rusňáková

Já bych ještě dodala pár slov k tématu zvyšování počtu úředníků. Počty úředníků v ústřední státní správě jsou k dispozici veřejně, a to na webových stránkách Úřadu vlády v odkazu na Generální ředitelství státní služby. Tam můžete najít přesné počty v jednotlivých úřadech. Tuším, že je to okolo 108 tisíc zaměstnanců. To číslo není úplně přesné, ale řádově je to takto. K tomu, aby nedocházelo k nárůstu počtu zaměstnanců v ústředních správních úřadech, by jedním z prostředků měla být právě i reforma ústřední státní správy, zejména její první směr, který vede k racionalizaci procesů, kde by mělo dojít k analýze a popisu procesů, které probíhají v rámci ústředních správních úřadů, a ke zvážení toho, zda tyto procesy mají či nemají být na těchto úřadech, případně zda mají být přeřazeny jinam, jaká reorganizace a změna kompetenčního zákona má být provedena. Myslím si, že by se tomu mělo takto zabránit a že tento organizační a procesní audit je základem pro to, aby se mohly případně snižovat počty úředníků. Nemá smysl to dělat nějakým rychlým způsobem, kdy řekneme, půjde tolik a tolik procent pryč. Já si myslím, že toto není řešení, nebo alespoň to není systémové řešení.

Pokud jde o Zákon o státní službě: Samozřejmě je to velmi důležitý zákon. Zejména jsme k němu tlačeni nejen Evropskou unií, ale i stavem, který je v České republice, a to je již zmiňovaná přílišná politizace státní správy. Tento zákon nastaví parametry a pravidla, ve kterých by se měl realizovat, ale nakolik bude tento zákon skutečně realizován, záleží skutečně na samotných úřednících. Je k tomu zapotřebí, aby se naučili tento zákon aplikovat, protože to, jak je tento zákon v současné době napsán, je velice složité. S tím máme veliký problém my, má s tím problém i Generální ředitelství, které má zajistit jeho implementaci. Já jsem samozřejmě pro, aby tento zákon byl, ale je opravdu potřeba si uvědomit, že tento zákon daný problém nevyřeší. On jej pouze pomůže řešit, ale není to cíl, že přijmeme tento zákon a problém přestane existovat, to vůbec ne.

Další otázka se týkala institutu státní správy: Tento institut řešil zejména zpočátku řadu technických a organizačních problémů. Jelikož neměl své prostory, neměl dostatečnou kapacitu, aby mohl realizovat své kurzy, dostatečné zabezpečení lektory a podobně, takže se to bude postupem času zlepšovat. Otázka, jak bude tento Institut fungovat, to je otázka pro Generální ředitelství, takže já v tuto chvíli nebudu suplovat jeho roli. Takže v případě nějakých podrobnějších informací bych vás odkázala na zástupce Generálního ředitelství.

Petr Narwa

K tomu grafu: Doufám, že se nemusím omlouvat, že používám veřejné zdroje, ale já jsem nečetl žádnou reakci, že používám něco takového. Ten graf je pro mne důvěryhodný. Jestli jsou jiná čísla - já neříkám, že neexistují, ale jen abychom se zde nezasekli jen na tomto. Řekl bych, že horší věc je - když státní úředníci nepřibývají, tak proč se tedy staví taková honosná sídla, jak jsem vám ukázal na příkladu Hradce. Je to dopad všech těch věcí.

Pane Juste, ke kvalitě pracovníků ve veřejné správě: V tom grafu jsou špatně uvedeny pojmy - státní správa a tak dále. Dvě věci ocituji z toho rozsudku zmiňovaného v mém příspěvku. Je pěkné mít kvalifikované úředníky, když fakticky o obsazování míst rozhodují politici na všech úrovních a když tato reforma výrazně posílila vliv politiků na přijímání a obsazování všech úrovní úředníků v obcích a krajích. V uvedeném rozhodnutí soudu se říká, že "orgánem obce je starosta, rada, ... starosta nebo rada jmenuje vedoucího odboru, stanoví jim plat, přijímá do pracovního poměru, pracovníci, zaměstnanci toho úřadu, kteří vykonávají ten přenesený výkon státní správy jsou tam v postavení vztahu mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, jsou povinni dbát pokynů svých nadřízených" - čili těch politiků. Je tam tedy ekonomická závislost, tito úředníci nemohou být nestranní a nezaujatí a tak dále. To jsou podle mě jasné věci, takže žádná depolitizace. Nevím, jak to půjde dál, ale z mého pohledu došlo k výrazné politizaci výkonu státní správy na té podministerské úrovni. Takže je dobré mít kvalifikované, vzdělané úředníky, když obsazování těchto míst má pak stejně jiné principy. Uvidíme, jak se toto bude vyvíjet po aplikaci různých zákonných úprav.

Hynek Opolecký

Já si myslím, že i politik může být vzdělaný, takže to se nevylučuje.

Úloha veřejné správy II.

Úloha, přístup a vztah veřejné správy k občanům

Jiří Patočka, prorektor Vysoké školy ekonomické, Česká republika

Dámy a pánové, děkuji za slovo. Mým tématem je úloha, přístup a vztah veřejné správy k občanům. Úvodem mi dovolte malé vytčení před závorku - dovolte mi, abych problémy, o kterých se zde hovoří, pojal s akademickým nadhledem. S nadhledem, který je umožněn každodenním kontaktem s praxí, vyhodnocováním výsledků a hodnocením zejména situace v lokalitách a v regionech. Úvodem by tedy byla teze, že nic pod sluncem není nového, že problémy, se kterými se zde setkáváme, mají svou historii, jsou do značné míry logické a některým z nich se nelze vyhnout. Kdybych měl parafrázovat situaci zhruba před sto lety, bývalý rakouský premiér Badeni řekl "Chcete-li shodit vládu, nechte ji provádět reformu územní správy" a měl pravdu, protože půl roku nato padl. Výsledkem je zhruba dvojí pohled na formu veřejné správy. To znamená: pohled technický, technicko-organizační na jedné straně, a pohled sociálně-politický na straně druhé. V praxi se zpravidla prolínají, ale nejsou totožné. Ten technický pohled znamená rychlou, účinnou implementaci zákona, zákonů a postupů organizačních struktur shora. Na jedné straně vidíme ekonomickou efektivitu, organizační výkonnost, na druhé straně změnu nebo tendence vedoucí k elitářským byrokraciím s negativními dopady na rozvoj právního státu jako takového. To je obecná tendence, se kterou se setkává úplně každá reforma státní správy. Druhým pólem nebo druhým přístupem je reforma jako societární změna - "Social Change", tj. reforma zdola, reforma, která nemění úplně všechny společenské vztahy, nechává fungovat dílčí společenské útvary a dočasně relativně toleruje i disfunkční struktury ve společenské organizaci jakožto ostruhy a páky stability a nerozpornosti. Cílem je tedy právní stát jako takový, kterému se dlouhodobě systém veřejné správy přizpůsobuje. Můžeme říci, že v historii byly oba tyto typy v různé míře prováděny a pohled na současnou Francii nás přesvědčí, že dvě stě let po reformě provedené shora - a zavedené Napoleonem - řeší Francie stále problémy totožné s našimi, neboli problém občanské participace a rozporu mezi lokální autonomií, regionalismem, strukturou samosprávy a státní správy na různých stupních, v různých orgánech a oblastech veřejné správy. Pan náměstek velice trefně poukázal na podobnost, která zde existuje, protože Francie tuto otázku řešila důrazem na lokální samosprávu, lokální demokracii a lokální autonomii.

Z tohoto úhlu pohledu můžeme říci, že Česká republika je v určité limitní situaci. Není nová. Zformuloval ji Tomáš Masaryk v roce 1919 a všichni známe jeho požadavek padesátiletého spojitého vývoje, což přesně směřuje k té societární změně - padesáti letům, po kterých si společnost takzvaně obrazně řečeno "sedne", "usadí se", a začne být nerozporná, efektivní i v té sociální oblasti. Druhou stránkou mince je rozvoj politické kultury společnosti, v uvozovkách můžeme říci "české demokracie", která má své limity, svá specifika a která je odlišná od ostatních společenských systémů evropských států. Můžeme zde také říci, že tato společnost je rovněž výsledkem reforem veřejné správy. Můžeme říci, že reforem bylo v posledních sto letech asi 12. Můžeme říci, že společnost je relativně destabilizována těmito reformami, respektive, že je částečně ureformovaná a že můžeme čekat a doufat, že tato stávající reforma bude pro nastávající desetiletí poslední. Poslední proto, aby dala společnosti čas, aby si "sedla", aby si na ni zvykla a aby se rozvinula v účinek - fungující demokratický systém.

Historická situace a specifika

Nechci je rozvíjet, jsou formována několika základními kameny. Prvním z nich je, podobně jako ve Francii, kámen tradice - lokální uzavřenosti, lokální autonomie, lokální samosprávy. Druhým je tradiční rozpor mezi lokálními vládami a vládami národními, státními či regionálními. Třetím důležitým kamenem je problém občanské participace, který se projevuje zejména po druhé světové válce, ale jehož stopy můžeme sledovat již během pasivní rezistence vůči okupačnímu režimu za druhé světové války.

To jsou tři základní kameny, s nimiž musíme počítat a které hovoří ve svém celku o typu sociálně desintegrované společnosti. O společnosti, která má ony notoricky citované problémy: nízkou účast, volební abstenci, nízkou participaci a zainteresovanost na řízení a tak dále. Otázkou systému je potom princip politických garancí občanských svobod jako takových a jejich splývání se systémem veřejné správy. To, co již bylo řečeno panem Narwou, je pouze malá část problému, a politická hesla se nevyplácejí. Jde o to, že triáda politických garancí občanů je neměnná a je stálá a neexistuje teorie, která by vynalezla něco nového, lepšího. Na jedné straně tedy stát jako garant občanských svobod jakožto takových v rámci ústavy a detailních zákonných norem. Na druhé straně obec jako samosprávný orgán, který zjemňuje dopad přísného zákona do života občanů, který garantuje jeho samostatnost vůči státu. A na třetí straně jako pilíř je zde nezávislé soudnictví, které garantuje práva občana proti oběma předchozím. Na tomto systému nemůžeme nic změnit. Tento systém skřípe ve všech třech pilířích. Nechci mluvit o problému právního státu, problému soudnictví, jsou toho plné noviny. Nechci mluvit o otázkách legislativy, o otázkách výstavby politického systému. Víme, že se pracně přibližujeme k jakémusi ideálnímu obrazu, o němž si právě nejsme jisti, zda existuje. A nechci také mluvit o problémech lokální demokracie, která je brána na jedné straně jako ideál, která má chránit občana před státem, a která je na druhé straně výrazem rozvrácených sociálních poměrů, výrazem sociálního zasíťování, obrazně distribucí politické moci různými způsoby, takže tento obraz je velice detailizovaný, kde se odlišuje případ od případu, že nemůžeme v zásadě mluvit o ideálu. Čili problém, který řešíme, je problém ve všech třech pilířích výstavby státu a jeho řešení nemůže být ani modelové, ani krátkodobé.

Dalším problémem je problém kolize s modernizačními principy. Principy, které zde byly prezentovány jako jakási hesla Evropské unie, do níž jsme právě vstoupili: ekonomizace, decentralizace, dekoncentrace, subsidiarita a tak dále, jako principy moderní struktury státní správy nebo veřejné správy obecně, jako principy, které vedou na jedné straně k vyšší efektivitě, vyššímu výkonu, lepší demokracii, na druhé straně také místy i k opaku toho, co bylo řešeno, Otázka je, jak, v jakých podmínkách a jakými technikami tyto principy uplatňujeme, a zde musím s panem Narwou souhlasit. Otázkou je obecný problém, který řeší celý moderní svět, tedy problém rozpouštění lidského systému v monopolu byrokratické správy. To není nový problém - Max Weber na něj poukázal již ve 20. a 30. letech 20. století. Byrokracie je psí hlava citovaná ve všech rovinách a já bych rád zmínil českou situaci, která volá po plošné debyrokratizaci už nějakých padesát let. Přečtěte si prosím například třeba výnosy Ústředního výboru Komunistické strany Československa z padesátých a šedesátých let: Plošné snižování správních úředníků, periodicky laděné, mělo vždy jediný logický důsledek - vyhazov úředníků kvalifikovaných, za dva tři roky nabrání mnohem vyššího počtu úředníků nekvalifikovaných, určitá perioda dalších let a stabilizace stavu na vyšším počtu. Zkrátka jakýsi zákon, kterým se moderní společnost nezávisle na politickém systému probírá. Otázkou je, s jakou efektivitou jsme či nejsme schopni ji řešit. Odpusťte mi akademický nadhled, ale studium materiálů o tom vypovídá zcela logicky.

Dalším problémem, který musíme řešit, je otázka politické deregulace. Na jedné straně jsou politické svobody občana garantovány celým právní politickým systémem, na druhé straně nejsou příliš využívány. Otázka role korporací potlačovaných posledních čtyřicet let kvazitotalitním systémem, na druhé straně absolutizace sociálních problémů, které přehluší problémy technické, osobní i politické, a na dalších stranách spousta detailních problémů, jež jsou důležitější, než ty, které jsou běžně řešeny v rámci státní správy.

Další rovina, kterou již probral i pan náměstek Postránecký, je rovina prostorové a politické organizace společnosti. Nechci ji příliš rozvíjet, ale poukazuji znovu na otázku počtu obcí a jejich veřejnosprávní samosprávné tradice - otázka tedy efektivistická. 6 300 obcí, nákladovost, kterou to s sebou nese, kvalifikace úřednického aparátu, efektivita výkonu tohoto aparátu, potřeba udržet občanský zájem, občanskou participaci jako takovou. Na druhé straně lokální identita vázaná na stopadesátiletý (od roku 1848) - rozpor mezi státní správou a samosprávou - lokální identita podporující vlastní politická hlediska oproti hlediskům vnějším, byla u nás výrazně revitalizována v poválečném období, kdy naše obce dokázaly v mnoha případech ubránit svůj vlastní zájem proti útočící takzvané totalitní státní moci. A sjednocený systém politické státní správy a diskrétní správy v jakýchsi tajných organizacích v mnohých městech, sídlech a vesnicích neměl šanci.

Dalším problémem - v tomto případě nesmírně vážným - je regionální struktura a setrvačnost v čase. To je problém téměř neřešitelný a toho se týká právě ureformovanost našich regionálních struktur. Problém lokálních identit - naše výzkumy jednoznačně dokazují, že kraje i okresy vzniklé po roce 1960 se nikdy v zásadě nevžily, byť zde byla perioda několika desítek let, že v prvních porevolučních výzkumech stále občané preferovali bývalé malé okresy a s nimi se identifikovali a že kraje, které zde existují v různých podobách několik staletí - tedy někdy od roku 1035 - se stále ještě objevuji v ekonomickém chování obyvatelstva, v jeho identifikačních strukturách, sociálních charakteristikách, takže s nimi máme neustále co činit. To je problém, který nepřemůžeme, žádná reforma nemůže mít konečné a uzavřené řešení. V tomto případě mluvme o rozpojení identifikovaných regionů a regionů správních a o potřebě dlouhého období vzájemného sbližování, sžívání, přikládání těchto dvou různých map k sobě, abychom mohli vůbec mluvit o efektivitě územněsprávní reformy.

Čtvrtým bodem či rovinou je rovina problémů, které jsou notoricky spojovány s problémem občanů a jejich postavením v právě reformované správní struktuře. Je to problém občanské participace, ten je posilován změnou tradicí lokální autonomie. Konkrétní problémy viděné optikou občana v konkrétní obci jsou většinou důležitější než problémy obecné. Situace se mění, informační společnost nás vztahuje spíše do vyšších společenských systémů, problém obce spíše upadá a stává se spíše předmětem nostalgických studií. Otázkou je tradicionalismus lokální autonomie. Buď je funkční, nebo je disfunkční. Z našich výzkumů často vyplývá, že tradicionalismus malé obce založený na tradici lokální samosprávy, na samovládě, vlastní vládě, se mnohdy míjí účinkem, je ekonomicky neefektivní a je občany těžce kritizován. Otázkou je degenerace sociopolitických struktur, což je sice jemná sociologicky laděná otázka, bohužel však představuje současnou politickou realitu. Rozbití sociálních struktur různými způsoby, ať již urbanizací, rozpolcením v průběhu padesátých let nebo politickými perzekucemi nebo politickými změnami posledního desetiletí znamená, že žádné z našich měst nemá pevně stanovenou sociálně stratifikační strukturu, že celá společnost po sedminásobném vyhubení nebo zničení sociálních elit v posledním století nedisponuje nikým, kdo by určoval etiku norem, kdo by určoval hodnotové vztahy a prezentoval pozitivní politické vzorce pro občany. Vidíme to v estetických záležitostech, stejně tak v architektuře, jakož i v kriminalitě nebo kdekoliv jinde v politice.

Další otázkou je nerozvinutost procesu politické delegace. Souvisí to s tím, co jsem řekl před okamžikem - neznáme-li pořádně společnost, není-li tato rozvrstvena, nemáme-li jasně definovány sociální aktéry, nejsme si jisti ve své politické delegaci. V tomto případě je otázka, zda občané vědí, koho volí jako svého zástupce, a jestli politická absence není právě odrazem této skutečnosti.

Malý úlet - při výzkumu malých měst zjišťujeme, že reprezentace na radnicích není náhodná, ale že zde má silnou tradici, že se zde vyskytuje 20 až 30 jmen, která přežívají na radnicích jako konšelé a zastupitelé nehledě na vládnoucí režim za posledních 250 let, a to stále. Problém politické delegace je tudíž složitější.

Další rovinou je rovina společenské moci z hlediska občana jako takového. Tradované problémy, které jsem už zmínil, jako je volební abstinence, názorový radikalismus, nízká míra občanské solidarity při vysoké míře solidarity sociální, nízká míra participace na řízení a vládě obecně a vnímání veřejné správy spíše jako nástroje politické moci než jako nástroje prosazování vlastního názoru, definují více méně další problém, a tím je problém veřejné správy jako veřejné služby - v anglickém výrazu "social service". Znamená to, že občané stále vidí ve veřejné správě mocenskou organizaci, cestu, jakou je dosahováno vyšší společenské mocenské vážnosti, a nikoli službu, pro kterou jsou voleni. Z toho vyplývají následující problémy: problém nekomunikace, otázka moderní společnosti koncentrované spíše do oblasti státní, dnes už možná mezinárodní (v médiích) než lokální. Jde o otázku médií - lokálních, regionálních nebo státních. Kdo vlastně určuje problémy, které jsou traktovány v médiích. Zjišťujeme, že čtená lokální média jsou většinou v cizích rukou, že jsou silně motivována celostátními politickými problémy a že lokální problémy sem přicházejí velice zřídka a zaujímají pouze vedlejší kolej. Zároveň s tím problém komunikace vyúsťuje do neúplného, "nesedlého" systému distribuce společenské moci. V obecném rámci demokracie, která je dána zákonem, politickým systémem - zde trochu přitakávám položené otázce z minulé diskuse - můžeme v našich komunitách definovat demokracii spíše autoritářského typu. Demokracii spíše oligarchickou, demokracii spíše anarchistickou - město od města můžeme vydefinovat mnoho dalších případů a nelze potom nalézt jediný, všespasitelný model zlepšování občanské participace jako takové. Vždy budeme muset přihlížet k lokálním konkrétům. Na tom závisí otázka společenské modernizace.

Co přináší přijetí moderního systému evropské veřejné správy?

Rozhodně se shodneme na tom, že to bude vyšší kvalifikace pracovníků v oblasti veřejné správy, rozhodně to bude kultivace politických systémů, efektivizace výkonu správy, stabilizace zvoleného modelu veřejné správy, bude to řízení takzvané anticipované korupce, to znamená korupce, která je předpokládána, přičemž ani nemusí existovat. Odrazuje občany od vstupu do veřejné správy, od vlastní participace. Otázka volby vstřícných sociotechnik - jak obyvatelstvo, ne tedy občana, ale obyvatelstvo vtáhnout do systému politické reprezentace, do politického procesu. Otázka řešení problému shora dolů směrem k občanům, které je umožněno legislativou, samozřejmě nastoluje druhou otázku, jak se budou ventilovat problémy zezdola nahoru, otázka korporativismu, amerického systému správy, který je u nás téměř neznámý a který je u nás velice žádoucí. To souvisí s tím, o čem jsme mluvili. Otázka místních referend, a sice místní referendum - pokud se ho při normální hladině zúčastní 20 % voličů, koho vlastně reprezentují - čili s tím je spojeno obrovské množství otázek.

A poněvadž jsem tlačen ke konci, ještě jeden akademický náhled. Tato země má totiž štěstí, na rozdíl od našich sousedů, že jí model veřejné správy není odnikud implantován. Z diskusí v Sasku-Anhaltsku, kde byl přijat systém tak, jak se vyvíjel v jiné zemi, v jiném systému dlouhá desetiletí, vyplývá, že tím bylo způsobeno mnohem více problémů, než s českou kritičností spatřujeme u nás. Máme tedy šanci dlouhodobě vybudovat model, který lze adaptovat na česká sociální specifika a který v této společnosti snad bude další desetiletí fungovat.

Dostupnost veřejných služeb a zelená kniha o službách v obecním zájmu

Jiří Marek, ředitel Odboru modernizace veřejné správy, Ministerstvo vnitra, Česká republika

Děkuji za slovo. Dámy a pánové, moje téma se zdá být poměrně přízemní oproti předchozím velkým tématům fungování veřejné správy a její reformy. Nicméně podle toho, co se vám pokusím předložit jako nástin problémů, mám pocit, že jde o téma neméně důležité, a možná že se právě v něm řada problémů koncentruje, protože to, co občana zajímá, není model fungování veřejné správy, pro občana je důležité - pokud se dostane do sociální nouze a potřebuje sociální službu - jakým způsobem mu systém, který v daném v daném státě funguje, dokáže pomoci, anebo zda mu pomoci nedokáže. Zabývejme se tedy otázkou, možná nejprve definicí, co se za veřejnou službu považuje - anglickým synonymem tohoto pojmu je výraz "služba ve veřejném zájmu". Veřejnou službou jsou ty služby, které jsou veřejnou správou, tedy nikoliv jenom státem, ale kteroukoliv úrovní veřejné správy, buď přímo poskytovány, nebo organizovány, nebo financovány, nebo regulovány. Takže to je poměrně široké vymezení, které ale nemá jednotný obsah ve všech státech Evropské unie. V některých státech je širší, v některých státech je užší. Závisí to na tradicích, závisí to na vůli toho kterého státu, jakým způsobem si chce své věci uspořádat.

Vyskytuje se zde řada velmi extrémních názorů na to, jestli má být problematika veřejných služeb - zejména tedy služeb, které jsou poskytovány na místní úrovni, tedy obcemi, či kraji - ponechána jenom na samostatné působnosti těchto obcí, anebo jestli stát má zasahovat či regulovat. Odpověď není jednoduchá, nelze jednoznačně odpovědět ano či ne, pokud bychom nevzali v úvahu ještě třetí podstatný činitel, třetí podstatný subjekt, a tím je občan a jeho právo. Tady nejde o to, vymezit silnější pozici pro stát nebo silnější pozici pro kraj či obec, ale jde o to, kdo bude garantovat občanům právo, že právě v dané situaci, do které se občan dostane, mu systém dokáže pomoci.

Dovolím si vyjmenovat několik kritérií a u těch kritérií si dovolím položit otázku, jaká je ve vztahu k tomuto kritériu pravděpodobná pozice občana, obce či státu. Možná jako mozaiku pak dostaneme určitý názor, kudy by to mohlo směřovat. Na závěr se pokusím zmínit evropské dokumenty, které byly v této oblasti přijaty.

Z hlediska dostupnosti veřejných služeb pro samosprávu jde většinou o vyjádření, že samospráva nejlépe ví, co občan potřebuje, a že není třeba, aby do toho stát zasahoval. Pro občana toto platí do té doby, dokud všechny tyto služby dostává. Pokud je nedostává a pokud by zde nebyl vymezen jistý právní rámec, který by definoval tyto základní nároky, pak by pro občana neexistovalo žádné odvolání, žádné dovolání. Z tohoto pohledu asi vidíme řešení v tom, že stát by se měl pokusit vymezit jisté rámcové prostředí, ve kterém by hlavním aktérem byla samospráva, ale tak, aby v případě samosprávy existovala možnost vymahatelnosti těchto nároků, tak aby tyto základní nároky občana byly v tomto systému pokryty.

S tím souvisí otázka standardizace či vymezení standardu kvality a dostupnosti těchto služeb. Pokud nebude vymezen na žádoucí nebo minimální úrovni, pak není stanovena žádná úroveň, takže z tohoto pohledu většina evropských států - někdy souhrnně, někdy separátně, podle jednotlivých států - má vymezeny základní služby, které by měly být občanům garantovány. Princip subsidarity je někdy profanován, zde však jde o to, že není vždy rozumné, aby se konkrétní problémy řešily z centra. Pokud lze využít podstatné výhody toho, že mohu na místní úrovni zabezpečit sociální péči alternativním způsobem prostřednictvím neziskových organizací, není důvod, proč by měl někdo předepisovat, že to musím dělat takhle a takhle s vynaložením určitých prostředků. Měla by však být garantována kvalita této služby pro občana. S tím souvisí také otázka financování, která dnes už byla zmíněna, a i zde můžeme vysledovat naprosto odlišné názory. Samospráva, také ve vazbě na Chartu místní samosprávy, říká: My máme své kompetence ze zákona, nepotřebujeme dostávat "omašličkované" peníze, my chceme dostávat peníze jako celek a v rámci těchto prostředků s nimi dokážeme sami nejlépe hospodařit. Nicméně pokud dojde na otázku, zda existuje možnost kontroly toho, jak efektivně jsou tyto prostředky vynakládány, tak opět je tady odkaz na Chartu místní samosprávy, kde se říká: My jako samospráva máme právo rozhodnout o způsobu použití těchto prostředků a posuzování efektivity je naší záležitostí, a nepřísluší státu, aby do toho zasahoval. Nicméně - objevují se výrazné tendence jak v Radě Evropy, tak v Evropské komisi v tom směru, že jde stále o veřejné prostředky, a klade se proto důraz na efektivitu veřejných výdajů, na sledování toho, na co byly tyto prostředky vynaloženy a jaký efekt to přineslo. Tato tendence se objevuje čím dál silněji a je to jednoznačně definovaná tendence. S tím, že pokud jde o možnost, jak celý proces řídit, jsme daleko od nějakého direktivního řízení z centra, které by každou jednotlivou škatulku mělo definovat a zachraňovat, ale na druhé straně zde existuje rámec, který by podle doporučení měl být stanoven, a existuje řada podle našeho názoru velmi efektivních, nepřímých metod, které mohou přispět k podstatně lepšímu řešení. Hlavně z toho důvodu, že když si je vezmou za své ti, kdo je mají uplatňovat, a v tomto systému bude obsažen motivační prvek, bude v něm zahrnut prvek soutěže, tak k řešení to může přispět mnohem lépe. Proto se pokoušíme podporovat takové metody, jako je "benchmarking", tedy to, aby se porovnala kvalita služeb a náklady s nimi související. Toto porovnání nemusí znamenat, že tam, kde je to dražší, že je to nezbytně méně efektivní či méně kvalitní. Ty rozdíly mohou být oprávněné, třeba z důvodu většího počtu dnů, kdy se musí topit, nebo kvůli druhu vytápění, ale právě analýza toho, proč existují rozdíly mezi jednotlivými obcemi právě z hlediska vynaložených částek a kvality, může vést samotné obce k tomu, aby například investovaly do kvalitnějšího druhu vytápění. Taková investice se může během tří let vrátit a v běžných nákladech se z hlediska poskytování služeb může obec dostat na srovnatelnou úroveň a ze střednědobého hlediska už tím pádem spoří. Je to otázka podpory toho, jak pro občany zabezpečit, aby byly služby k dispozici v požadované kvalitě, aby byly vymahatelné. Toto všechno vyžaduje určitý celkový právní rámec. Aktivita by měla zůstat na obcích a na krajích, protože z hlediska místních podmínek se tam může najít podstatně efektivnější cesta, jak dané služby zabezpečovat, než kdyby se to mělo dělat centrálním způsobem.

Zhruba v tomto duchu se problematikou veřejných služeb nebo služeb v obecném zájmu velmi intenzivně zabývá Rada Evropy a v poslední době také Evropská komise. Rada Evropy přijala mimo jiné "Chartu místních a veřejných služeb", ve které zmiňuje jako základní princip nediskriminaci. Nediskriminací míní i občany malých obcí či vesnických regionů, protože tam jsou daňoví poplatníci, a to, že bydlí v malé obci, by je nemělo diskriminovat v přístupu k základní úrovni veřejných služeb, které jsou v daném státě garantovány či které se vyvinuly jako žádoucí úroveň. Vedle toho přijala Evropská komise konzultační dokument, který se jmenuje "Zelená kniha" o službách v obecném zájmu. V tomto konzultačním dokumentu byla celá problematika opět shrnuta s tím, že v něm byly položeny i otázky, nakolik by měla být celá oblast v rámci Evropské unie harmonizována nějakým "aquis communitaire", nicméně v této chvíli jako výsledný či pokračující dokument byla přijata takzvaná "Bílá kniha", která je již připravena pro diskusi v Evropském parlamentu. V rámci této Bílé knihy se nenavrhuje jednoznačně harmonizovat poskytování veřejných služeb v EU, nicméně tyto základní principy, tedy vymezení právního rámce, ale také otevření soutěže, aby se i veřejné služby musely zadávat prostřednictvím výběrového řízení, a tak se tedy hledalo optimální ekonomické řešení, jež by zamezilo střetu zájmů mezi zadavateli a poskytovateli bez výběrového řízení, tak takové principy v Bílé knize uplatněny jsou. Vzhledem k času jsem si dovolit zkratkovitý výklad a v diskusi jsem připraven odpovídat na vaše dotazy. Děkuji za pozornost.

Regionální politika a fungování veřejné správy a její vztah k občanům ve Slovinsku

Gregor Virant, státní tajemník Ředitelství veřejné správy, Ministerstvo vnitra, Slovinsko

Děkuji za slovo. Nyní si můžete trochu odpočinout a poslechnout si, jaké problémy se tohoto tématu dotýkají v jiném státě. Velmi stručně pohovořím o našich snahách v oblasti veřejné správy, modernizace a reformy. Tímto problémem jsem pověřen více než čtyři roky a namísto úvodu uvedu několik čísel. Nechci vás těmito čísly nudit, uvedu je pouze pro vaši představu o rozloze naší země a rozsahu změn, které uskutečňujeme. Co do počtu obyvatel, ve Slovinsku žije asi 2 miliony obyvatel, což nás řadí před takové státy, jako jsou Estonsko, Kypr, Lucembursko a Malta. Náš hrubý domácí produkt je 12 154 euro na hlavu, což nás řadí na vrchol mezi novými členskými státy a velmi blízko úrovni Portugalska nebo Řecka. Naše státní správa zaměstnává 38 500 zaměstnanců a v místní samosprávě, tedy na úrovni místních zastupitelstev je zaměstnáno 3 000 lidí. Na druhé straně, v širším veřejném sektoru - což znamená zdravotní a sociální péči, vzdělávání a jiné veřejné služby - je zaměstnáno 100 000 lidí, neboli v celém veřejném sektoru pracuje 17,6 % aktivní populace. Tato čísla samozřejmě neposkytují žádné informace o efektivnosti veřejného sektoru, protože ta závisí na počtu úkolů, na rozdělování úkolů mezi státním a soukromým sektorem. Tato čísla tedy neříkají nic víc, než že podávají širší obraz o rozměrech tohoto veřejného sektoru.

Změny v naší veřejné správě byly výsledkem změn ve společenském prostředí našeho systému, jejichž hlavním impulsem byly demokratizační změny probíhající na konci osmdesátých let. První demokratické volby se u nás uskutečnily na jaře roku 1990. Nezávislý stát vznikl 25. června 1991, demokratická ústava byla přijata na konci téhož roku. A samozřejmě největší změnou byl proces přistoupení naší země k Evropské unii, který započal v roce 1997 a který ještě není zcela završen. V průběhu té doby se uskutečnila velká řada změn v oblasti veřejné správy. Na jedné straně došlo k vertikálním změnám ve smyslu vybudování hlavních institucí a posílení administrativní kapacity v různých sektorech, a na straně druhé došlo k posunu blíže k evropskému správnímu prostoru a k zavedení norem a principů evropského správního prostoru. Kromě toho všeho požadavky našich obyvatel a společnosti, požadavky naší veřejnosti se zvyšují, a to každým dnem. Naši občané chtějí, aby byla naše veřejná správa otevřenější, transparentnější, efektivnější, aby poskytovala kvalitnější služby. A samozřejmě, že naše veřejnost požaduje integritu a zodpovědnost veřejné správy. Mnohokrát nám zahraniční poradci, kteří přicházeli ze zahraničí, zejména ze členských států Evropské unie, říkali, že se máme zabývat pouze klasickými principy a hodnotami veřejné správy, jako jsou zákonné normy, předvídatelnost, politická neutralita a tak dále, říkali, že máme stále ještě spoustu času na to, abychom zaváděli nové řízení veřejné správy, ale my jsme jim odpovídali, že to není náš případ, protože naši občané chtějí více, než jsou jen zákonné normy a politická neutralita veřejné správy.

Dnes jsem již jednou nebo dvakrát slyšel, že je velmi důležité nastavit základní cíle, stanovit si stav, kterého chce daný stát dosáhnout. Pokud započneme s modernizací, nejdříve je nezbytné vědět především, jaký má být konečný stav daného procesu, protože pokud neznáme konečný stav, kterého chceme dosáhnout, jakákoliv stanovená cesta nebo proces nebudou nikdy dostatečné. Takže my jsme se rozhodli, že hlavním cílem našeho snažení, našeho reformního procesu bude občan a zaměstnanec ve státní službě. To znamená, že chceme dosáhnout stavu, kdy máme na jedné straně spokojeného občana a na straně druhé spokojeného státního zaměstnance.

Cíle modernizace našeho veřejného sektoru bych mohl rozdělit do dvou hlavních kategorií. V první jsou takzvané klasické principy a hodnoty veřejné správy - ty nejstarší. Ty principy, o nichž hovořil Max Weber, zejména pak principy zákonných norem, předvídatelnosti a právní jistoty, profesionality, politické neutrality a zodpovědnosti. Jedná se o hodnoty, které naše veřejnost od naší veřejné správy očekává. Naše veřejnost chce, aby se veřejná správa chovala právně, chtějí umět předvídat (chtějí, aby existovala předvídatelnost) ve smyslu reakcí veřejné správy, chtějí vědět, co je správné a co nikoliv. Na druhé straně v sobě procesy modernizace zahrnují také zavádění nových hodnot a principů, které se souhrnně nazývají nové řízení veřejné správy. Jde zejména o rostoucí spokojenost uživatelů veřejné správy. Čili naší snahou je vytvořit veřejnou správu orientovanou na jejího uživatele a zároveň otevřenou a transparentní veřejnou správu, kde mohou občané získat veškeré druhy a typy informací o tom, co veřejná správa dělá. Aby měla také veřejnost náležitý vhled a měla k dispozici veškeré možné dokumenty, aby nám mohla dennodenně "nahlížet přes rameno" a sledovat, co a jak děláme, a aby k takovým informací a možnostem měl přístup každý jednotlivý občan, podnikatel nebo společnost/podnik.

Samozřejmě je nutno mít stále na mysli efektivitu, neboli jinými slovy - s co nejmenšími vynaloženými prostředky ve smyslu omezených finančních zdrojů podávat co nejvyšší výkony. A nejvyšším cílem každé organizace by mělo být vynikající ekonomické fungování. To je samozřejmě vize. Jsme si jisti, že naše veřejná správa ekonomické dokonalosti nedosahuje a nebude dosahovat ještě nejméně dva nebo tři roky, ale tento princip se stal naším cílem. Myslím, že v horizontu deseti patnácti let se může mnohé podařit. Rád bych také zdůraznil, že náš proces modernizace není tak dobře naplánován a vybaven dokonalým teoretickým plánem. Je velmi úzce napojen na řídící pracovníky a lidi, kteří jej prakticky budují. Takže každá nová myšlenka, každý nový předpis se projednává s řídícími pracovníky veřejné správy, s odbory, s pracovníky pocházejícími z praxe a při tom se snažíme úzce kombinovat propojení teoretického s praktickým. Myšlenky a strategie se rodí v centru, ale vždy se o nich diskutuje s lidmi z praxe. Na druhé straně - snažíme se být velmi citliví k dobrým zkušenostem z minulosti, abychom nalezli dobré postupy, šířili dobrou praxi a nakonec abychom tyto postupy dobré praxe zavedli jako povinnou a závaznou normu. Později vám k tomu uvedu některé příklady.

Klíčovými oblastmi modernizace - ve smyslu modernizace, nepoužívám zde výraz reforma, a to z mnoha důvodů. Jsem zastáncem absolutní kvality, a proto nahlížím na celou záležitost vždy tak, že organizace jsou v podstatě neustále v procesu jakýchsi změn. Nejedná se tedy o reformu s nějakým konkrétním začátkem a jasným koncem. Takže pokud se mě někdo zeptá: "Kdy reforma skončí," odpovím, že nikdy, protože tento proces nemá konec. Jde o proces neustálých změn a zlepšování. Myslím, že výraz "reforma" má do jisté míry špatný vliv na zaměstnance ve státních službách. Nikdo nerad pracuje v prostředí, které je pod každodenním tlakem nějaké velké reformy. Pokud řeknete - každodenně měníme naší práci ve smyslu jejího vylepšování, zdokonalování - je to mnohem snazší. Takže klíčovými oblastmi je řízení lidských zdrojů, systém služeb poskytovaných občanům, zvyšování kvality služeb a zvyšování úrovně spokojenosti jejich uživatelů, účast na vládnutí prostřednictvím elektronických prostředků, svoboda ve veřejných informacích, úplné řízení jakosti a lepší regulace. Po pravdě řečeno, u regulace jsme nyní na samém počátku, takže bych zde neměl hovořit o lepší regulaci. Započali jsme projekt s názvem Dopad zavádění nových právních norem a zapojení občanů na přípravě předpisů, avšak v této oblasti se prozatím nacházíme na samém počátku. Systém poskytování veřejných služeb a řízení lidských zdrojů - zde si všimněte, že jsem umístil řízení lidských zdrojů a systém poskytování veřejných služeb na první a druhé místo. Není to náhodné pořadí, chci tím zdůraznit, že naše reforma je orientována směrem k zaměstnancům ve státních službách a směrem k občanům.

Základními myšlenkami nového systému veřejných služeb, který jsme zavedli před rokem a jehož zákon byl přijat před dvěma lety a před rokem vstoupil v platnost, jsou - otevřená a transparentní výběrové řízení na pozice (funkce), včetně závazného zajištění kompetencí pro každou funkci, která je otevřená pro širokou veřejnost, včetně jmenování Výběrové komise pro každý takový proces, včetně povinnosti uvést motivaci rozhodnutí, neboli pokud zvolíte nějakého kandidáta, musíte vysvětlit, z jakého důvodu jste zvolili právě toho kandidáta, a ne někoho jiného, včetně práva na odvolání, jež má každý kandidát, který nebyl vybrán. Systém veřejných služeb je založen na pozicích či funkcích s některými silnými prvky, jako jsou profesní zkoušky, vnitřní vzdělávací kursy v rámci organizace, která se u nás nazývá Správní akademie. Tato Správní akademie je odpovědná za vnitřní vzdělávání zaměstnanců. Zvláštní důraz klademe také na vrcholové vedení, protože věříme, že úspěch reformy je v rukou řídících pracovníků, zejména pak těch nejvyšších řídících pracovníků, ředitelů organizací. Začali jsme uplatňovat nové nástroje řízení lidských zdrojů. Tento rok intenzívně pracujeme na "každoroční diskusi na dané téma", v této oblasti máme velmi dobré zkušenosti, a na "každoročním hodnocení/odhadu (výkonnosti) " - zde máme dobré i špatné zkušenosti v této oblasti. "Postupy výběru" jsem už vysvětloval.

Dnes jste hovořili o úsilí snižovat stavy státních zaměstnanců. U nás to děláme následujícím způsobem: Také zde věříme, že cesta nebo způsob, jak to provést existuje, zejména pak z hlediska řízení lidských zdrojů. S tím každý souhlasí. Musí se to však provádět prostřednictvím řídících pracovníků. Musí existovat jisté strategické rozhodnutí. Naše strategické rozhodnutí je postupné snižování stavů o jedno procento ročně. Tím však také motivujeme řídící pracovníky, aby využívali veškeré nástroje z oblasti řízení lidských zdrojů. Musíme je motivovat, aby se svými lidmi pracovali, aby pro ně stanovovali cíle a pak na jejich základě stanovovali jejich výkonnost, efektivitu jejich práce, pokud chtějí podávat stejné výsledky, mít stejné výstupy ze své práce s redukovaným počtem zaměstnanců pracujících ve veřejné správě.

U nás existuje v oblasti jmenování těch nejvyšších řídících pracovníků státní správy velmi zajímavý postup. Tento postup se vztahuje na 120 pozic/funkcí, tj. na vedoucí/ředitele ministerstev, agentur/vládních kanceláří, ústředních vládních kanceláří a okresních úřadů. Přesný počet je od 120 do 130. V této oblasti jsme kombinovali, nezvolili jsme pouze jediné radikální řešení - ani britské, ani americké. Jednoduše jsme zkombinovali prvky z obou těchto řešení - na jedné straně jsme se pokusili zkombinovat vysoce profesionální standard a možnost ministra nebo premiéra pokusit se zvolit danou osobu. Je to proto, že si myslíme, že pro vrcholné řídící pracovníky je velmi důležité, aby byli maximální profesionálové, aby měli řídící schopnosti, a na druhé straně věříme, že je rovněž velmi důležité, aby zde existovala alespoň jistá koncepční kompatibilita mezi ministrem jako vedoucím politickým představitelem a vrcholným řídícím pracovníkem. Všichni tito lidé jsou jmenováni na období pěti let. Nebudu to blíže vysvětlovat, jelikož je to poněkud složitější, avšak pokud by měl někdo zájem, vysvětlím to blíže později v rámci diskuse. První část řízení není v rukou politiků, není v rukou vlády, je v rukou dosti nezávislého orgánu, který se nazývá Rada pro služby ve veřejném sektoru. Tato Rada na každou otevřenou pozici jmenuje Výběrovou komisi.

Pojďme dál - několik slov o "Zvyšování kvality služeb". Pokusili jsme se stanovit jisté závazné normy pro poskytování služeb, které fungují na principech dobré praxe. Jedná se o normu poskytování informací - to znamená, že každý orgán, úřad je povinen poskytovat informace o všech správních službách. Informace musí být v tištěné formě a také na internetu a musí být k dispozici také prostřednictvím ústní komunikace s daným úřadem, a to kdykoliv, nejen během oficiálních úředních hodin. Informace musí být jasná, z pohledu uživatele (ne z pohledu byrokrata, ale skutečně z pohledu uživatele) jasně srozumitelná, musí odpovídat na všechny důležité otázky a pro uživatele musí být ponechána svoboda volby, zda si zvolí přímý kontakt, telefonický kontakt nebo Internet nebo fyzickou formu. Všechny informace jsou založeny na konceptu skutečné situace.

"Schopnost citlivě reagovat" Zde se jedná o otevřenost reagovat na jakýkoliv návrh, kritiku nebo jakýkoliv jiný podnět ze strany našich uživatelů. Další dobrý příklad zjednodušení postupů - zjednodušení postupů bylo rovněž z jedním nejdůležitějších prvků našich cílů. Vysvětlím pouze jeden příklad - v roce 2002 jsme novelizovali Zákon administrativních postupů. Od té doby zde existuje zákonná povinnost, že správní orgány nejsou oprávněny požadovat vydání jakýchkoliv osvědčení, certifikátů týkajících se dat, které jsou k dispozici v úředních záznamech. Pokud tedy přijdete na přepážku zažádat například o stavební povolení, před zavedením této normy jste museli dodat potvrzení z katastru, abyste prokázali vlastnictví dané nemovitosti. Od doby platnosti této novely je úřad sám povinen tuto informaci poskytnout. Takže vás již nesmějí posílat od jedné přepážky k druhé. A jaký byl výsledek? To bylo velmi zajímavé - na jedné straně jsme museli posunout horizontální propojení procesů a odstranit organizační bariéry. Takže zejména místní ředitelé správních institucí se museli sejít a projednat způsoby, jakými si budou vyměňovat potřebná data. To bylo velmi zajímavé. Na druhé straně to způsobilo velký tlak na zmodernizování komunikačních technologií. Proč tomu tak bylo? Státní zaměstnanci měli na počátku za povinnost získat tyto informace buď na internetu, nebo prostřednictvím běžného mailové spojení, anebo museli dokonce sami fyzicky dojít na Katastrální úřad a podobně. A tak samozřejmě požadovali, aby došlo k on-line připojení. Takže většina našich klíčových databází, jako jsou registr obyvatel, katastr nemovitostí, pozemková kniha, obchodní rejstřík a další byly zelektronizovány, takže odtud je už malý krůček k tomu, aby zaměstnanci ve státní správě měli on-line přístup k těmto údajům. A toto je měřitelné. Například jeden příklad o vztahu mezi orgánem důchodového zabezpečení a registrem obyvatel. Sem bylo vzneseno více než 180 tisíc žádostí, což je měřitelné snížení nákladů a času pro obyvatele. Velmi se omlouvám, chtěl jsem toho říci ještě více, ale jsem limitován časem a dodržování časových limitů je také součástí obchodní dokonalosti.

Vývoj a současný stav reformy veřejné správy na Slovensku

Ludmila Malíková, Katedra politologie, Filozofická fakulta Univerzity Komenského, Slovensko

Děkuji vám za slovo. Dobrý den, vážené dámy a pánové. Dovolte mi, abych vám poděkovala za pozvání na toto velmi prestižní setkání, které probíhá zde, v České republice. Pro mne je to velmi zajímavé, a to ze dvou hlavních důvodů. Prvním z nich je jistý sentiment nebo, chcete-li, stesk po Československé republice. Za druhé je to proto, že si myslím, že reforma veřejné správy započala ještě ve společném Československu a nyní ve srovnání s Českou republikou to má Slovenská republika mnohem těžší. Jsem proto ráda, že se s vámi mohu na tomto fóru podělit o své zkušenosti s reformou veřejné správy na Slovensku.

Jak již bylo řečeno a jak již víte, pocházím z akademických kruhů - proto termín veřejná správa vnímám spíše tak, jak jej vnímá sociální věda, která tento pojem používá pro vyjádření procesů spojených s organizováním veřejných prostředků, s organizováním lidských zdrojů, kterými se realizují jisté občanské potřeby a nakonec i veřejný zájem. Jsou to otázky, jež souvisejí s tvorbou mechanismů, které zabezpečují poskytování veřejných služeb občanům, zajišťují ochranu a obranu občanských práv, vytvářejí určitou motivaci pro občanskou participaci a regulují procesy občanského života. "Public Administration" se v sociální vědě na Západě studuje hlavně proto, že je zapotřebí vyhodnotit, jak se s veřejnými prostředky nakládá a jakým způsobem veřejné instituce ve skutečnosti zabezpečují občanům veřejné služby. Pokud se zde hovořilo o tom, že do reformy veřejné správy není zakomponován zcela jasný cíl nebo že tento cíl není vůbec stanoven, myslím si, že je to skutečně veliká pravda a že to takto není v pořádku, protože konečným cílem veřejné správy je občan a kvalita služeb, které občanům poskytujeme. Veřejné instituce jsou vlastně prostředkem k poskytování takových služeb. Často se v zahraniční literatuře dočítáme, že v západní Evropě se "Public Administration" (Veřejná správa) ztotožňuje s "New Public Management" (Nové řízení veřejných služeb), jež se soustřeďuje zejména na hledání nového stylu řízení veřejných služeb. Neboli jde o kvalitu stylu řízení, při němž jsou využívány exaktní metody. Nejčastěji jsou to metody, které si půjčujeme z ekonomické vědy, jako je například "Teorie racionální volby" a podobně. Pokud jste například čtenáři "Sigma Paper", můžete si často všimnout, že ústředním termínem, který se dnes používá i v Evropské unii, je termín "GOVERNANCE", čili "vládnutí". Pro mne to přibližuje spíše pojem "PUBLIC POLICY" (veřejná politika), což je moje specializace na Komenského univerzitě. Záměrně používám akademický jazyk.

V úvodu svého vystoupení bych ráda poukázala na zvláštní postavení reforem veřejné správy v České republice a na Slovensku a - nebojím se říci - také ve většině ostatních postkomunistických států, protože veřejná správa se stala jakousi politickou agendou z důvodu deficitu demokracie. To bylo hlavním důvodem, proč jsme v roce 1990 odstartovali první zákon o zřízení obecních samospráv v Československu, v němž jsme se snažili o revitalizaci demokracie cestou institucionalizace a obnovy obecní samosprávy. Tento fakt plně odpovídal realitě prostředí, kde skutečně chyběla motivace občanské participace na věcech veřejných. Tento demokratizační proces, kterým jsme prošli a kterým stále procházíme, položil důraz na budováni institucí, jež měly napomoci k tomu, aby demokracie skutečně začala zapouštět kořeny v lokálním prostředí a aby se začaly vytvářet nové vztahy mezi občany a vládou, dnes už můžeme směle říci - mezi občanem a vládami. Je tedy úkolem analytiků, ať už politických či jiných, aby zhodnotili jak dosavadní proces institucionalizace demokracie v regionálním a místním prostředí, tak aktivizaci politické arény pro občanskou diskusi založenou na principu subsidiarity. Cílem reformy je zajistit efektivní nakládání s veřejnými prostředky při zajišťování těchto služeb občanům. V tomto směru je načase, abychom začali klást důraz na racionální povahu činnosti administrativy státu a zajištění funkčnosti výkonné moci, ale samozřejmě i moci zastupitelské, na vysokou odbornost při správě věcí veřejných a kontrolu formálního dodržování předpisů a plánů. Ve svém stručném příspěvku se vám pokusím přiblížit reformu veřejné správy z pohledu přístupu koaličních vlád na Slovensku a současně vyjádřit svůj postoj k některým hlavním problémům reformy veřejné správy, jak ji vidím po zkušenostech, kterých jsme dosáhli. Doufám, že se mi to v krátkém čase podaří.

Úloha koaličních vlád v reformě na Slovensku

Pokud analyzujeme programová prohlášení všech koaličních vlád na Slovensku, můžeme jednoznačně konstatovat, že vždy panovala absolutní shoda v otázce základního směřování reformy. Tím bylo směřování k vybudování samosprávného systému, oddělení funkcí státu od funkcí samosprávy, zavedení takzvaného "duálního modelu" veřejné správy, který byl všeobecně akceptován všemi politickými elitami. Všechny vlády rovněž deklarovaly zájem na tom, aby byly přesunuty kompetence z centrální úrovně na úroveň lokální a aby byla decentralizována veřejnou správu. Avšak implementace a celý proces tvorby politiky decentralizace byl v každé etapě a při každé výměně koaliční vlády zatížený upřednostňováním parciálních zájmů politických subjektů před zájmem a politickou vůlí najít jakýsi konsensus a také tím, jak byla tato agenda předávána z jedné politické generace na další. Na Slovensku se to projevilo například při řešení problému počtu hranic vyšších územních celků, kdy se postupovalo podle voličského zázemí jednotlivých politických stran, anebo při výměně vládních kabinetů, kdy se nové vlády vždy pokoušely udržet a konzervovat stranický vliv v nových orgánech státní správy poté, co se dostaly k moci. Reformě státní správy na Slovensku také neprospěla častá výměna vládních koalic v první polovině devadesátých let ani neochota dominantních stranických zastoupení hledat kompromisy v otázkách reformy veřejných financí či přenosu kompetencí ze státu na místní samosprávy. V konečném důsledku byl vlastně vždy státní rozpočet zatížen novými výdaji na rekonstrukci státní správy a jejích lokálních struktur. Například za období od roku 1990 až do roku 2003 byly zrušeny a znovu vytvořeny krajské struktury státní správy, zrušeny a znovu vytvořeny orgány specializované státní správy, byla přemisťována sídla úřadů státní správy z jednoho centra na jiné a byla také měněna jejich agenda a kompetence. Mečiarova reforma se prioritně soustředila na otázky spojené s budováním nové státnosti a v otázce lokální veřejné správy se věnovala zejména procesům dekoncentrace státní správy a územněsprávního dělení - členění území Slovenska na nové regiony. Nepodařilo se jí prosadit zavedení vyšších samosprávních celků, a tak diskuse o kompetencích regionální samosprávy a jejím vztahu k centrální státní správě na Slovensku uvázla na mrtvém bodě. Až teprve Dzurindova vláda se zhostila programu decentralizace a vybudovala vyšší územní celky a posunula problém kompetencí z centra na samosprávy, na novou kvalitativní úroveň. Započalo se také se zefektivněním administrativního systému na centrální i regionální úrovni. Zejména pod vlivem vnějších faktorů, pod tlakem snahy uspět v Evropské unii se začala implementovat evropská kritéria, která se centrální vláda snažila promítnout do národního programu regionálního rozvoje Slovenské republiky. Tento národní program zatím nemá dostatečné regionální zázemí pro přípravu regionálních programů, teritoriálních statistických jednotek pro přečerpání strukturálních fondů, kterými v tomto případě jsou NAC2. Je velmi předčasné zatím říci, zda institucionalizace regionální úrovně moci pomůže vládě naplnit program zastavení a postupného zmírnění velkých a rostoucích sociálně ekonomických rozdílů mezi jednotlivými regiony Slovenska. Také by bylo předčasné spekulovat dnes o tom, jakou roli skutečně sehrají nově vytvořené samosprávné kraje v sociálně ekonomickém vývoji Slovenska, jaký bude jejich vliv na regionální politiku státu. Současnost nám nabízí mnohé inspirace pro vytváření a implementaci programů regionálního růstu, zejména ze zahraničí - z různých států Evropské unie. Takže pokud uvažujeme o hodnotné integraci a plnohodnotném začlenění do evropských struktur, potom vstupujeme do prostoru, kde projekt nového regionalismu již existuje, a je tedy načase, abychom s ním začali velmi vážně komunikovat.

Hlavní problémy reformy veřejné správy

Pokusím se problémy reformy veřejné správy stručně shrnout do několika bodů. Z mého pohledu je jedním z největších problémů reformy veřejné správy - a posuďte sami, zda je takový problém i v České republice, případně ve Slovinsku - problém centrálně-lokálních vztahů. Mám na mysli problém překlenutí. V procesu budování demokratických institucí se vlády příliš soustředily na profilování kompetencí, ať už centrální správy, nebo územní samosprávy, a zapomnělo se na to, že celý systém musí fungovat efektivně, tedy společně - státní správa a samospráva. Jde také o to, jak vylepšit a vytvořit koncepci vzájemné komunikace, kooperace mezi orgány státní správy a samosprávy. Za největší úspěch slovenské reformy se všeobecně považuje decentralizace státní správy na územní samosprávné kraje, kde se vytvořil nový prostor pro nové politické aktéry, pro regionální parlamenty a pro tvorbu politiky v regionech. Dá se tedy říci, že i reforma na Slovensku vstoupila do nové etapy, kdy přestal fungovat tradiční systém "top-down managementu", a kdy je proto zapotřebí hledat cesty, jak dosáhnout toho, aby se dále posílila tato kooperativnost center moci a maximalizovalo využití "bottom-up managementu" při poskytování služeb občanů.

Transformace centrálně-lokálních vztahů je podle mého názoru v začátcích, protože zůstaly nedořešeny otázky funkční provázanosti těchto paralelních systémů veřejné správy, tedy státní správy a samosprávy, ve prospěch přiblížení věcí veřejných občanům. Otázce efektivnosti spolupráce státní správy a samosprávy při efektivním zabezpečování těchto služeb občanům se vlastně vlády speciálně vůbec nevěnovaly. Slovensko má v současné době dvě relativně samostatné lokální vlády. Jedna je na úrovni obcí, druhá je na úrovni regionů. Tím se řadíme mezi většinu evropských zemí, kde také existuje tato víceúrovňová struktura. Uplatnění mnohaúrovňového řízení nebo mnohaúrovňového spravování státu nás bude stále více hnát do diskusí o tom, zda jsou politické elity na regionální a místní úrovni dostatečně připraveny a zda se dokáží zhostit svého úkolu lépe koordinovat aktivity k mobilizaci vnitřních i vnějších zdrojů pro rozvoj občanského prostředí a rozvoj služeb poskytovaných občanům. Toto je rovněž propojeno s otázkou nové kvality vztahů mezi státem a regiony a regionálním rozvojem. Pokud se reforma skutečně uskuteční, myslím v těch zásadních bodech - na Slovensku jde o dokončení procesu decentralizace - bude mít široký dopad na administrativní a politickou kulturu těch organizačních vztahů, které se vytvářejí, a nevím, zda bude následovat jakési modelování nového způsobu řízení věcí veřejných. To je hlavní problém, který já mám s reformou veřejné správy na Slovensku.

Druhý a neméně důležitý problém vidím ve fragmentaci moci na úrovni místní samosprávy. Mí předřečníci již toto mnohokrát zmínili, takže mohu jen potvrdit, že toto je jeden z prioritních problémů také slovenské reformy - máme až 68 obecních samospráv s počtem menším než 1 tisíc obyvatel. Žije v nich pouze 16 % populace a kritická situace je v obcích do 200 obyvatel, kterých má Slovensko až 13 % a které zařazuje skutečně mezi trpící obce. Není potřeba hovořit o tom, že právě toto vede k situacím, kdy lze těžko spravovat obec, v níž nejsou prostředky zaplacení dobrých administrátorů a v níž jsou často problémy dokonce i s uskutečněním volby do místních samosprávních orgánů. Tyto malé samosprávy pak vůbec nedokáží nastartovat žádný ekonomický rozvoj, nemají dostatečné zdroje na samostatné hospodaření, jsou plně závislé na státním rozpočtu, stále čekají na rozhodnutí shora. Takže nastává situace, kdy se na stůl znovu dostává agenda horizontální integrace výkonu funkcí, a zde je nevyhnutelná spolupráce mezi jednotlivými obcemi, což je asi problém i České republiky. Na Slovensku jsme se pokusili vytvářet společné administrativní úřadovny, které měly pomoci zřizovat obce podle vlastního zvážení. Nemám informace o tom, že bychom příliš uspěli se zřizováním těchto společných administrativních úřadoven, spíše naopak. Obce se toho bojí a momentálně se to na Slovensku řeší formou mikroregionů. Na Slovensku vzniká stále více mikroregionů, které jsou buď takzvaně "ad hoc", neboli jsou podepsané jakési dohody mezi obcemi na řešení konkrétních specifických problémů regionů, anebo jsou tyto dohody dlouhodobější - na dobu pěti let - a to jsou již komplexnější dohody. Momentálně se provádí výzkum těchto mikroregionů na Slovensku - na Slovensku to provádí Vědecký parlament. Nemám čas hovořit více o tomto problému, přestože je velmi zajímavý.

Příprava lidských zdrojů na Slovensku

Třetí problém, který mám s reformou veřejné správy na Slovensku, je příprava lidských zdrojů na Slovensku. Zase vám neříkám nic nového, a proto bych chtěla pouze zdůraznit, že skutečnost, že jsme byli přijati do Evropské unie, vytváří novou situaci také v oblasti přípravy lidských zdrojů, protože veřejní zaměstnanci, kteří si doposud vystačili s vnitřním prostředím regionů a místa jejich bydliště, s tímto v současnosti již nevystačí, protože se budou muset naučit nejen ovládat nové programy, pomocí nichž budou komunikovat s institucemi Evropské unie, ale budou muset být i způsobilejší komunikovat - ať už přímo nebo zprostředkovaně přes Internet - se zkušenými regionálními vládami v Evropě. Jinou cestu zřejmě nemáme.

Regionální nerovnost sociálně-ekonomického rozvoje

Tento problém jsem zde již načrtla. Chci zde jen poznamenat, že Slovensko nějaké novodobé zkušenosti s regionální samosprávou nemá, totéž asi platí o České republice. Spíše jsme se zařazovali k takovému typu administrativní regionalizace, pro který byla charakteristická spíše regionální dekoncentrace výkonu moci na kraje než samospráva. Nyní se již můžeme zařadit spolu s Českou republikou do kategorie regionalizovaných územněsprávních systémů. A v této otázce pozorujeme na Slovensku problém rozevírání nůžek mezi bohatými a chudými regiony, čili je tu problém přípravy projektů, které tyto regiony budou potřebovat, a ten se kumuluje s problémy, o nichž jsem hovořila před chvílí. Na Slovensku jsme vytvořili program NAC2 - teritoriální statistické jednotky. Zde je hlavní problém - teritoriální statistické jednotky, které mají jasná kritéria - jak víte, tímto kritériem je počet obyvatel - nekomunikují s hranicemi politických regionů, takže je zde nový problém, aby se dva politické samosprávné regiony, dva politické managementy dohodly na projektu, který budou mít společný pro NAC2. Alespoň toto je pro Slovensko aktuální problém. Víte, že zde máme operační jednotky, ale ty byly stanoveny státem, to znamená ministerstvem, a byly utvořeny uměle, takže zde není zvláštní management, který by měl na starosti pouze přípravu těchto projektů, což je další komplikace pro naše státy, kde jsme zvyklí všechno řešit "top-down managementem" (řízením shora). Děkuji za pozornost a případné otázky zodpovím v diskusi.

Dotazy

Martin Vančura - dotaz na paní Rusňákovou z Úřadu vlády

Mohla byste konkretizovat výrazy, které jste během své prezentace používala? Co znamená "racionalizace"? Na jedné straně jste uvedla, že jde o snížení počtu úřadů, pak jste ale řekla, že toto snížení není nutné. A dále: Co znamenají výrazy jako "zlepšení řízení", "zlepšit kvalitu výstupů", "zlepšování státní služby", "motivace úředníků"? Nepostřehl jsem u vás otázku nákladů, kolik to bude stát daňové poplatníky v České republice, a jako vodítko bych použil prezentaci pana Viranta, kde hovoří o "Annual Assessment", tedy o každoročním průzkumu vývoje státní správy a o tom, že ve Slovinsku plánují každý rok snížení počtu úředníků o jedno procento.

Petr Cibulka - dotaz na pana Patočku a pana Marka

Zaznělo tady, že společnost je ureformována, já s tím souhlasím. Ale tady se jedná o reformy shora. Já se obávám, že dokud budeme řešit veškeré problémy naší společnosti shora, tak nevyřešíme nikdy nic, protože shora řešíme tyhle problémy už desítky let, a jak všude vidíme, je to čím dál tím horší. Chtěl bych říci, že decentralizace moci musí jít až k občanovi a v občanovi, v daňovém poplatníkovi, musí být těžiště této moci. A nikdy ne v centrální moci nad lidmi. Chtěl bych říci, že vše, co tady zaznělo, je podle mého hlubokého přesvědčení systémově chybné, a proto to nebude nikdy fungovat. Zapomíná se, že nejdůležitější pilíř, o kterém se tady vůbec nemluví, je právě svobodný občan, svobodný daňový poplatník. Žijeme v politicky uzavřeném systému, který je bohužel podporován všemi médii, kde politické mrtvoly uzavřely tento systém přede vším živým. Proto se pohybujeme neustále v kruhu. Desítky let řešíme neustále znovu a znovu stejné problémy. Nebál bych se vůbec aktivních menšin - tady zazněl názor, že když se referenda zúčastní pouze dvacet procent občanů, že to diskvalifikuje. Problémy sociální se dají velmi efektivně vyřešit podle modelu švýcarské konfederace, což znamená: zákon o občanství obce, zákon o občanství kraje, zákon o domovském právu, zákon o potulce. Toto bezezbytku a systémově řeší všechny problémy, ať už dobrovolných nebo nedobrovolných bezdomovců. Neustále tady vidím konflikt mezi technokratickými řešeními a demokratickými řešeními. Přičemž technokratická řešení už podle mého názoru dávno vyčerpala veškeré své možnosti. Svoboda - s tou je potřeba vycházet. Svoboda je zodpovědnost a každý občan musí mít tolik svobody, kolik jenom unese, právě proto, že svoboda je zodpovědnost. Ale tahle centralizovaná řešení vůbec nepočítají s nějakou rozdílnou úrovní člověka, s rozdílnou úrovní jeho svobod. Na závěr: Ronald Reagan řekl, že nejlepší vláda je taková, která nejméně vládne. Rakousko-Uhersko mělo pouze tři ministerstva. Proč se tedy snažíme veškeré problémy lidské společnosti neustále řešit z jednoho mocenského centra? Děkuji.

Míla Jebavá

Postrádala jsem výrok: "Úředníci vykonávají vůli občanů". Takto mám pocit, že reformu dělá zvláštní kategorie občanů - úředníci. Zeptám se, zda se před zahájením reformy veřejné správy dělaly skutečně kvalitní průzkumy toho, co občané skutečně chtějí, co jim skutečně chybí? Když se určovaly hranice krajů, občanů se nikdo na nic neptal a nyní vidíme důsledky. V příhraničních oblastech se teď dodatečně řeší, kam chtějí být občané zařazeni. Tak jaký smysl tahle reforma měla? Popsaly se možná stohy papírů o cílech této reformy. Opět připomínám - inspiroval mě k tomu pan Narwa, který to vyjádřil. Ale já jako občan stále nevidím cíl této reformy. Mě dneska nikdo o tom cíli, nevím jaký měl být, nepřesvědčil - o jeho výhodách. Mně připadá, že sloužíme náhradnímu Bohu - státu. Je tedy cílem reformy spokojenost občana nebo spokojenost státu? Pokud o 99 % věcí rozhodují úředníci, vypadá to, že cílem reformy je spokojenost státu.

Dotaz na pana Patočku: Mám dotaz, zda se domníváte, že reforma, od které jsme byli odformováni, nastane, zda přinese více pozitivních věcí nebo negativních, když se to zhodnotí komplexně - náklady a tak dále. Pak s odvoláním na TGM pan Patočka uvedl, že reforma si sedá 50 let - uvedl, že na referenda by chodilo jen 20 % voličů. Já se domnívám, že kdyby se na začátku 90. let o referendech začalo hovořit, nyní by k nim chodilo mnohem více občanů a referenda by se využívala. Chtěla bych se zeptat na názor pana Patočky, jak si referenda sedají a tak dále, jaký by byl jeho názor.

Dotaz na další panelisty: Pokud jde o švýcarský systém přímé demokracie, zda by bylo možné toto téma více rozvinout.

Zbyněk Jalovec, Evropský dům Praha

Tři poznámky:

Kdyby žil Franz Kafka, nalezl by mnohé inspirace v dnešní veřejné správě u nás, ale i jinde.

Zda míra efektivnosti práce veřejné správy souvisí s mírou demokracie. Jestli mezi nimi jsou nějaké vztahy, nebo mezi nimi nejsou vztahy.

Jaký je přístup úředníka k občanovi? Zda úředník vystupuje jako vrchnost, nebo jako partner na druhé straně stolu. To je dotaz pro zahraniční účastníky.

Odpovědi

Zuzana Rusňáková

Pokud jde o náklady reformy: Celá reforma bude realizována s využitím projektového řízení. Ke každému projektu bude zpracovávána projektová dokumentace a povinností zpracovatele je vyčíslit zde administrativní a finanční náklady u každého projektu. Výstupy všech projektů budou projednávány vládou, takže výstupy a finanční náročnost budou k dispozici. Jsme teprve na začátku, takže tyto informace nyní ještě nejsou k dispozici.

Pokud jde o termíny, racionalizace rovná se oproštění ministerstev od operativních činností, které jsou vykonávány v ústředních správních úřadech. To je podstatou tohoto projektu. V důsledku to nemusí nutně znamenat snížení počtu správních úřadů. Další termíny vysvětlím osobně o přestávce.

Jiří Patočka

Pan Cibulka řekl: Decentralizace moci musí jít až k občanovi. Ano, ale je to velmi drahá a nákladná věc. Možná se zmíněním e-governingu budeme mít nižší náklady, ale čím podrobnější struktura, tím je to nákladnější. To je ekonomický zákon a s tím se musíme vyrovnat.

Pokud jde o subsidiaritu, také si nejsem jist, zda je subsidiarita tou pravou cestou, i ona může být nákladná.

Co se týče otázky nadiktování reformy shora - přesně o tom jsem mluvil. Správa, která je nadiktována shora, má tendenci stát se systémem elitářské byrokracie, ale je rychlá, účinná a tak dále, v tom není rozpor. Jedná se o dvě metody, jak reformu zavádět, ale nesmějí jít jedna bez druhé, bez propojení. Ten model musí být ukotven ve společnosti, což nějakou dobu trvá. Tím odpovídám i na druhou otázku, která se týkala TGM. On si také nedovedl představit nic jiného, než že se tento model projeví až za 50 let. Otázka, jestli reforma přinese více negativ nebo pozitiv, je tím vlastně zodpovězena, poznáme to za nějakých 10 až 20 let. Jen občan nás přesvědčí o tom, že metody použité před 20 lety byly správné, nebo špatné, ale dnes můžeme jen doufat, že je to děláno odborně, lacině a demokraticky. Otázka demokracie je nesmírně, nesmírně složitá.

Gregor Virant

Zazněla zde otázka, kdo je tu pánem, zda občan nebo státní úředník. Jak jsem již uvedl, v našem případě jsme se rozhodli, že občan je ten, kdo má právo očekávat poskytování dobrých služeb, ale nikdy proti veřejnému zájmu. Pokud tedy srovnáme společnost/firmu a veřejnou správu, veřejná správa je tu od toho, aby vyvinula úsilí a uspokojila potřeby občanů co možná nejlépe, avšak nikdy ne proti veřejnému zájmu. Uvedu vám další krátký příklad: Zavedli jsme měření výkonnosti našich okresních úřadů. V naší zemi máme 58 správních okresů, 58 okresních úřadů. Hodnocení vedoucích pracovníků, ředitele tohoto úřadu závisí na třech nebo čtyřech parametrech. Zjednodušeně řečeno - prvním je efektivita, tj. počet případů ve vztahu na náklady na pracovní síly, které toto vykonávají. Druhým je spokojenost zákazníků. Nastavili jsme povinné každoroční hodnocení, měření spokojenosti uživatelů. Máme metodiku, která je pro všechny stejná a v jejím rámci se měří spokojenost uživatelů těchto služeb. Toto provádíme společně s vedením daného úřadu. Třetím parametrem je spokojenost zaměstnanců úřadu. Ředitel tudíž dostane dobré hodnocení, pokud jeho úřad podává dobré výkony, pokud jsou spokojeni uživatelé a pokud jsou spokojeni i zaměstnanci ve státní službě. A k tomu se ještě připočítávají bonusy, například za zavádění norem ISO, zavádění CAF a podobně. To je příklad toho, jak se vyrovnáváme s naší úlohou zajistit spokojenost občanů.

Ludmila Malíková

Chtěla bych jen něco doplnit k problematice vztahu úředníka a občana. Jsou v zásadě dva typy úředníků. Jedni jsou ti, kterým v odborné literatuře říkáme "Street Level Byrocracy", to znamená ti, kteří jsou přímo v kontaktu s občany a řeší jejich individuální zájmy. Tam platí pravidlo, že by měl úředník maximálně pomoci a řešit konkrétní problém občana, avšak v souladu s veřejným zájmem. Druhý typ úředníků jsou ti, kteří nepřicházejí přímo z výkonu své funkce do kontaktu s občanem, ale dohlížejí na to, aby byla dodržována pravidla a normy, pomáhají s implementaci jistých věcí. Tam stojí otázka spíše tak, že je důležité uplatnit více principy řízení, management, alespoň dle mého názoru. Přímí úředníci v přímém kontaktu s občanem by měli maximalizovat kontakt s občanem a měli by to být lidé připravení i z psychologického hlediska realizovat zájmy občana, jak jen to je možné.

Podkladový materiál ke konferenci:

Zelená kniha EU o službách v obecném zájmu
Analýza veřejných služeb
Návrh reformy veřejné správy
Schéma reformy veřejné správy
Zelená kniha o službách v obecním zájmu
ZIP