Zdá se, že občané jsou ochotni přijmout vstup do EU, od něhož si většina slibuje nárůst životní úrovně a konzumních možností s tím, že omezení suverenity je jakýmsi nutným doprovodným zlem. Jako bychom se vzdávali části své svobody výměnou za lepší bydlo. Pokud by tomu tak bylo, jednalo by se o špatný obchod a do Unie by bylo lepší nevstupovat. Členství v EU neznamená automatický nárok na prosperitu. Čím větší budou nereálná očekávání, tím větší bude následné rozčarování. Příznačný je v tomto ohledu případ Rakouska, kde obyvatelstvo v důsledku nezodpovědné politické kampaně spojovalo vstup do Unie s všeobecným poklesem cen a nástupem prosperity. Když se po vstupu nárůst reálných příjmů nedostavil, podpora EU v zemi prudce poklesla. Rakousko upadlo do postintegrační kocoviny, která se táhne dodnes a která může zkomplikovat i další rozšíření EU. Ten, kdo si myslí, že odevzdává část svobody výměnou za plnou misku, bude pochopitelně zklamán, když zjistí, že miska je poloprázdná.

Pro pochopení skutečného přínosu členství je třeba především opustit jednostrannou představu, že stát se vstupem ztrácí část suverenity. Jedná se o mnohem složitější proces, v němž je suverenita zcela předefinována.

Klasická, vestfálská suverenita

Koncept suverenity je základním kamenem původně evropského a později globálního systému států, který se formoval od 16. století, aby byl normativně zakotven vestfálským mírem po třicetileté válce. Suverenita má ve vestfálském systému dvojí obsah, který v nejčistší podobě vypadá následovně: na jedné straně je suverenita definována dovnitř, když státu zajišťuje výlučný výkon moci nad jeho územím a obyvatelstvem. To, co se děje uvnitř hranic státu, je pouze jeho záležitostí, do níž nemá nikdo jiný právo zasahovat. Na druhé straně je suverenita definována zvnějšku jako autonomie v zahraniční politice. Formálně neexistuje žádná vnější moc, jíž by se státy musely zpovídat ze svého chování v mezinárodních vztazích, a proto jsou si formálně všechny státy rovné. Jedinou mezí zájmů jednoho státu jsou zájmy jiného státu a především moc, jíž jsou tyto zájmy podloženy. Tento systém mezinárodních vztahů je označován jako anarchický, tj. bez vlády (an-arché). Platí, že mezinárodní anarchie je zrcadlovým obrazem plné suverenity.

Ačkoliv v průběhu více než třísetleté existence vestfálského systému proběhla řada pokusů o jeho zreformování či potlačení, suverenita a anarchie se nakonec vždy prosadily jako dominantní kritéria uspořádání mezinárodní politiky. Druhá světová válka a válka studená vedly k radikálnímu přehodnocení konceptu suverenity v západoevropském kontextu. Skutečnost, že evropská integrace nejen přežila konec studené války, ale navíc v jeho důsledku nebývale posílila, svědčí o tom, že předefinování suverenity není pouhou dočasnou odpovědí na jedinečnou historickou situaci, nýbrž že se jedná o model trvalejšího charakteru. Jaký obsah má tato předefinovaná suverenita?

Předefinovaná, postvestfálská suverenita

Systém mezinárodních vztahů, který vzniká na půdě evropské integrace, můžeme od vestfálského systému odlišit ve všech třech kategoriích, které jsme zavedli - jedná se o změnu ve vnitřní suverenitě, ve vnější suverenitě a v mezinárodní anarchii. Z hlediska vnitřní suverenity stát ztrácí výlučnou pravomoc nad vším, co se děje v jeho hranicích. Nad podstatnou částí hospodářské politiky (zemědělská politika, státní pomoc podnikům, dopravní politika, měnová politika apod.) nemá člen EU přímou kontrolu a může ji ovlivňovat pouze prostřednictvím orgánů Unie. V oblastech vymezených evropským právem rozhodují o tradičně vnitropolitických otázkách orgány jako Evropská komise, Evropský soudní dvůr či Rada ministrů, v níž navzdory jejímu mezivládnímu charakteru může být ve stanovených případech každý stát přehlasován. Zatímco v mnoha oblastech si státy ponechávají vnitřní suverenitu, v řadě vymezených oblastí platí přesně stanovená pravidla a mechanismy, které je suverenity zbavují.

Podobná pravidla a mechanismy fungují v oblasti obchodní politiky, kde omezují vnější suverenitu státu. Z hlediska vnější suverenity je však možné pozorovat spíše posílení členských států a to nejméně ve dvou dimenzích - v politice uvnitř EU a mimo EU. Z pohledu vztahů mezi členy EU platí, že omezení vnitřní suverenity se promítá do posílení vnější suverenity. Pokud určitý stát svým jednáním porušuje pravidla EU a poškozuje jiný členský stát, má poškozený stát možnost využít mechanismů EU a přinutit viníka ke změně chování. Například v současné době se Velká Británie snaží přimět orgány EU k tomu, aby přinutily Francii k otevření domácího trhu pro britské exporty hovězího. Pokud Francie neuposlechne, hrozí jí sankce EU. Členský stát tak má možnost podle pravidel zasahovat do vnitřních záležitostí jiného členského státu. Vynucení státního zájmu je méně otázkou síly a více otázkou pravidel a argumentů. Již samotná účast v rozhodovacích procesech Unie nabízí široké možnosti ovlivňování evropské politiky, kterými státy mimo EU disponovat nemohou.

V této souvislosti rostou i možnosti zahraniční politiky ve vztahu ke státům mimo Unii. EU představuje koncentraci zdrojů, která z ní činí globální velmoc. Členské státy jednak působí na politiku této velmoci a jednak ji reprezentují (např. jako předsedající země), což jim umožňuje využívat obrovský potenciál EU i k vlastním zájmům. Příkladů je nespočet: Řecko blokující uznání Makedonie, Francie vynucující zachování dotací zemědělcům při jednání GATT, Francie a Velká Británie podporující politikou EU své bývalé kolonie či Německo prosazující východní rozšíření.

Vnější suverenita členského státu je pravidly a institucemi EU současně omezována (obchodní politika) i posilována (zásahy do vnitřních politik druhých států, účast na evropském rozhodování), mocenský potenciál EU ji dále posiluje.

EU rovněž potlačuje prvky anarchie ve vztazích mezi svými členy, aniž by je zcela eliminovala. Dochází k částečné hierarchizaci mezinárodních vztahů na demokratickém základě. Mezi hierarchické prvky patří nadnárodní orgány (Komise, Soud a částečně Rada tj. při většinovém rozhodování) a všeobecně závazná pravidla v podobě acquis communautaire. Důležitá je demokratická povaha těchto orgánů, která je výsledkem kompromisu mezi dvěma pojetími demokracie. Demokracie pojatá na mezinárodním, vestfálském principu se opírá o zásadu "jeden stát, jeden hlas", zatímco občanský princip demokracie říká "jeden občan, jeden hlas". Podle prvního principu je třeba, aby každý z 15 členských států měl stejné postavení ve struktuře a rozhodování (ať Německo či Lucembursko), zatímco druhý vyžaduje, aby hlas každého z 371 milionů občanů členských států měl stejnou váhu (ať Němce či Lucemburčana).

Otázku na suverenitu malého státu v Evropské unii tedy můžeme konkretizovat v následující podobě: "Jak se liší postavení malého státu ve vestfálském systému, typu současného světového systému mezinárodních vztahů s klasickou suverenitou, od postavení v postvestfálském systému, typu EU, s předefinovanou suverenitou?". Než přejdeme k odpovědi, je nutné se zamyslet nad tím, co si představujeme pod pojmem malý stát obecně a konkrétně v souvislosti s EU.

Které státy jsou malé a co to pro ně znamená?

Existuje řada kritérií, podle nichž lze určit velikost státu (teritorium, počet obyvatel, HDP, vojenská síla, nerostné zdroje apod.). Ve všech případech se jedná o mocenské zdroje. Velikost státu bývá v mezinárodních vztazích ztotožňována s rozsahem mocenských zdrojů a především s mocí a vlivem, jimiž stát disponuje. Opakem malého státu je v tomto světle velmoc. Klasickým atributem velmoci je schopnost postarat se o vlastní bezpečnost, zatímco malý stát tuto schopnost postrádá. Malé státy jsou z definice státy závislými a postrádajícími základní mocenskou základnu. Velikost státu je také otázkou kontextu, v němž se stát nachází, tj. kdo jsou ostatní státy a o kterou oblast se jedná. Například Česko bude velmocí ve vztahu k Lichtenštejnsku či ve výrobě piva; malým státem bude v naprosté většině ostatních kontextů relevantních pro mezinárodní vztahy.

V kontextu EU, tedy v kontextu skupiny zemí vzájemně srovnatelných co do hospodářské vyspělosti, politického systému a základní orientace společností, je kritériem velikosti počet obyvatel. Počet obyvatel rozhoduje o vlivu státu v rozhodovacích mechanismech Unie. Nejmenším z velkých je Španělsko s 39 milióny obyvatel, zatímco největším z malých je patnáctimilionové Nizozemsko. Každý z pětice velkých disponuje v orgánech EU následujícím zastoupením: 64-99 poslanců Evropského parlamentu, dva komisaři v Evropské komisi, dva zástupci ve správní radě Evropské investiční banky, 8-10 hlasů v Radě ministrů (při kvalifikované většině) a 21-24 členů Hospodářského a sociálního výboru jakož i Výboru regionů. Zastoupení státu náležícího k desítce malých se pohybuje následovně: 6-31 poslanců Evropského parlamentu, jeden komisař v Evropské komisi, jeden zástupce ve správní radě Evropské investiční banky, 2-5 hlasů v Radě ministrů (při kvalifikované většině) a 6-12 členů Hospodářského a sociálního výboru, jakož i Výboru regionů. Při rozhodování Evropského soudního dvora, Evropského účetního dvora, Evropské rady a Rady ministrů (při prosté většině a jednomyslnosti) mají všechny státy stejné zastoupení.

Klasická či předefinovaná suverenita pro malý stát?

Postavení malého státu ve vestfálském systému je poznamenáno fundamentální asymetrií malé státy/velmoci. Všechny formální nároky získávají smysl až v okamžiku, kdy je stát schopen vynutit je silou či hrozbou síly. Stát je malý především tím, že silou nedisponuje. Proto charakteristiky systému jako vnitřní suverenita, vnější suverenita a anarchie platí v plném slova smyslu pouze pro velmoci. Navzdory formální rovnosti států si vestfálský systém vytváří neformální hierarchii založenou na moci. Formálně sice platí, že vnitřní záležitosti jsou výlučnou kompetencí vlády daného státu, přesto je ve vestfálském systému vměšování velmocí do vnitřních záležitostí malých států na denním pořádku. Hrozby císařské Francie sousední Belgii v 60. letech 19. století, nacistického Německa Československu ve 30. letech či Ruska vůči Lotyšsku v 90. letech 20. století jsou dostatečně názornými příklady. Velmoci tak mohou porušovat vnitřní suverenitu menších států do té míry, do jaké se nedotknou zájmů jiných velmocí. Malé státy si vůči velmocem nic takového dovolit nemohou. Nejenže by podobný krok byl v důsledku jejich slabosti předem odsouzen k neúspěchu. Ostatními velmocemi by byl navíc považován za něco nemístného a pokrytecky odsouzen jako zasahování do suverenity jiného státu.

Podobně se malému státu vede v oblasti vnější suverenity. Chybí mu zdroje pro realizaci samostatné zahraniční politiky - buď se z mezinárodní politiky stáhne, pasivně sleduje politiku velmocí, či se stává nástrojem této politiky. Ve většině případů je při využití vnější suverenity plně zaměstnán zajišťováním vlastního přežití. Fikcí je rovněž zásada suverénní rovnosti vyplývající z anarchického systému. Malé státy jsou podřízeny rozhodnutím velmocí, která padají na diplomatických kongresech, konferencích a ve velmocenských klubech á la Vídeň, Berlín, Versailles, Jalta, kontaktní skupina apod. Malé státy jsou většinou přítomny jako žetony, o něž se hraje, zřídkakdy jako rovnoprávní partneři u jednacího stolu.

Klasická suverenita je z hlediska malého státu fikcí, která získává určitý smysl a jisté výhody pouze, když stát čelí nejhorší možné alternativě v podobě pohlcení nepřátelskou velmocí.

Předefinovaná suverenita tak, jak ji známe z EU, představuje krok zmírňující asymetrii mezi malými a velmocemi. Vnitřní suverenita je omezena stejně malým i velkým. Zasahování do vnitřních záležitostí probíhá podle pravidel a malý stát má stejné možnosti jako velmoc. Zavedení pevných pravidel omezuje formálně všechny stejně. Jelikož prostor malého státu je omezený i bez nich, omezuje hlavně velmoci, jejichž možnosti jednání jsou v systému bez pravidel mnohem širší. Demokratická pravidla pomáhají především těm, kteří si nemohou pomoci silou. V tomto světle je například velmi srozumitelná politika Finska, které bránilo použití němčiny jako pracovního jazyka na neformálních schůzkách Rady ministrů. Jakkoliv jsou současná pravidla privilegující angličtinu a francouzštinu na úkor němčiny nespravedlivá, porušení pravidla ze strany nespokojené velmoci představuje pro malý stát velmi nebezpečný precedent, kterému je nutno se bránit.

Rovněž v oblasti vnější suverenity může malý stát prostřednictvím EU čas od času přispět do mezinárodní politiky způsobem, který je ve vestfálském systému vyhrazen jen velmocím. Demokratická hierarchizace, která odstraňuje fiktivní a pošlapávaný princip anarchické rovnosti, činí z hlediska velmocí přijatelnější účast malých při mezinárodním rozhodování. Malé státy se mohou efektivně účastnit jednání, z nichž byly tradičně vylučovány. Lucembursko má sice 13 krát méně poslanců, dvakrát méně komisařů a pětkrát méně hlasů v Radě než Německo, tzn. jeho podíl na evropském rozhodování je mnohonásobně slabší než německý, ale ve vestfálském systému by byl nulový, poněvadž Lucembursko by vůbec nebylo přizváno. Jakkoliv se podíly na blížící se mezivládní konferenci změní, zásadní výhody malých států zůstanou zachovány.

Muka volby

Volba malého státu mezi klasickou a předefinovanou suverenitou se z hlediska obecného rozboru jeví jednoznačně. Konkrétní politická realita, v níž se stát rozhoduje, ovšem není nikdy místem jednoznačnosti. Každé rozhodnutí někoho poškozuje a vždy lze najít řadu více či méně dobrých argumentů proti. Vestfálský systém díky svému několikasetletému fungování zpochybňuje každou ne-vestfálskou alternativu, navíc poskytuje malému státu prostředí nepříliš příznivé, ale alespoň dobře známé. Ujasnění alternativ, jejich výhod a nevýhod je věcí celospolečenské diskuse, kterou musí dříve či později projít každá země.

Poučný je příklad Belgie, kde počátkem 50. let rozdělovala zemi zuřivá diskuse o Evropě zosobňovaná střetem mezi dvěma několikanásobnými ministry zahraničí, premiéry a přesvědčenými Evropany Paul-Henri Spaakem a Paulem van Zeelandem. Tehdejší ministr zahraničí van Zeeland odmítal návrhy na supranacionální integraci v rámci Schumanova a Plevenova plánu. Evropskou integraci si představoval jako zónu volného obchodu či později společný trh, kde suverenita zůstává nedotčena. Obával se, že Belgie jako malý stát ztratí v supranacionálním uspořádání i to málo, co jí na suverenitě a nezávislosti zbývá, a bude podřízena německo-francouzské dominanci. Spaak, tehdy v opozici, jednoznačně podpořil oba plány, poněvadž byl přesvědčen, že pro Belgii jako malý stát představují jedinečnou šanci. Supranacionalitu hájil tím, že udržení belgické suverenity znamená i udržení suverenity Německa a současně omezení belgické suverenity znamená omezení německé suverenity, což byl po destiletích velmocenské zvůle ze strany východního souseda přesvědčivý argument. Další vývoj dal Spaakovi za pravdu. Když se o několik let později sám stal ministrem zahraničí, poukázal svou úlohou při vzniku Římských smluv na možnosti malého státu ve vznikajícím postvestfálskémm systému a přeorientoval belgickou zahraniční politiku k trvalé podpoře supranacionálního rozhodování. Stejnou strategii zvolily i další země Beneluxu, které považují supranacionální Komisi za strážce svých zájmů.

Domnívám se, že vstup do EU a související změny v suverenitě znamenají posílení a nikoliv oslabení pozice malého státu v mezinárodních vztazích. Nejedná se ovšem o posílení automatické, jde o šanci, kterou stát může a nemusí využít.

Převzato z tematického výběru serveru INTEGRACE k problematice suverenity.