Přehled

V přístupové smlouvě je několik různých prvků. Prvním je samotné jádro smlouvy, které se skládá jen ze tří článků a pojednává jen o základních věcech -- které státy přistoupí a ke kterému datu.

To je provedeno Aktem o přistoupení, který je integrální částí Smlouvy o přistoupení (čl. 1 odst. 2). Tento akt stanoví podrobná pravidla ohledně přistoupení, zejména co se týká výjimek a zmírnění ve vztahu k normálním Smlouvám.

K zákonu o přistoupení existuje sedmnáct příloh, které se zabývají specifickým uzpůsobením, které má učinit každý nový členský stát. Příloha I stanoví zvláštní pravidla k schengenským acquis a přílohy týkající se všech nových východních členských států obsahují podrobná pravidla o přechodných obdobích pro volný pohyb pracovníků a služeb.

Dalších devět protokolů se zabývá specifickými záležitostmi jedotlivých sektorů. Například protokoly 3, 5 a 6 pojednávají o určitých otázkách ve vztahu k justici a vnitru a volnému pohybu osob.

Závěrečný akt ke Smlouvě se skládá z řady deklarací, z nichž řada se vztahuje k oblasti justice a vnitra a volnému pohybu. V zásadě nejsou tyto deklarace závazné, avšak Soudní dvůr je bere v potaz (viz rozsudek ve věci C-192/99, Kaur).

V zásadě je text přístupové smlouvy hotov a před podpisem smlouvy (plánován je v červnu 2003 v Aténách) již nebude mocí být měněn. Pokud bude členský či uchazečksý stát žádat dodatky či změny, pravděpodobně mu nebude vyhověno. Je však možné, že před podpisem budou ke smlouvě přidány nové deklarace, zejména jednostranně učiněné. Po datu podpisu již nejsou možné žádné změny, a to ani deklarací.

Obecné otázky

I. Rozšíření

Datum rozšíření je stanoveno na 1.5.2004 (čl. 2 odst. 2 přístupové smlouvy). Rozšíření se může uskutečnit před tímto datem ve vztahu k novým státům, které ratifikují smlouvu o přistoupení za podmínky, že všechny stávající členské státy schválí smlouvu o rozšíření podle svých ústavních pravidel. To by mělo nastat ke stejnému datu, ke kterému je Rada povinna rozhodnout o změně rozhodovací procedury a soudních pravidel tákajících se komunitárního imigračního a azylového práva (viz čl. 67 a 68 Smlouvy o ES). Zde jde pouze o náhodný souběh -- květen 2004 byl zvolen proto, aby nové členské státy byly v lepší finanční pozici (aby nepřispívaly do rozpočtových fondů Společenství dříve než z nich budou čerpat).

Devět z kandidátských států počítá s uskutečnění referenda ve věci přístupu k EU (výjimkou je Kypr). Referenda proběhnou mezi březnem a zářím 2003. Na summitu Evropské rady v Kodani v prosinci 2002 bylo dohodnuto, že plánovaná nová Smlouva o EU, která bude vyjednávána po "ústavním summitu" v červnu 2003, nebude podepsána dříve než dojde k rozšíření EU. Zatím nebylo rozhodnuto, kdy jednání o nové podobě Smlouvy o EU začnou. Mezi podpisem a účinností přístupové smlouvy budou platit specifická pravidla o konzultační proceduře s novými členskými státy (viz Výměna dopisů v příloze Záverečného aktu).

II. Soudní kontrola

Evropský soudní dvůr konstatoval svou pravomoc vykládat text přístupových smluv a opatření přijatých na jejich základě. Avšak postrádá pravomoc prohlásit část přístupové smlouvy za neplatnou. Tyto smlouvy jsou tedy součástí primárního práva EU -- nebude tedy například možné domoci se soudního přezkumu omezení volného pohybu pracovníků v přístupových smlouvách a prohlásit toto ustanovení za neplatné.

Zřejmá komplikace nastane v jurisdikci Soudu ve vztahu k přístupové smlouvě z důvodu různých režimů jurisdikce Soudu v oblasti justice a vnitra. V azylovém a imigračním právu mohou předkládat předběžné otázky Soudnímu dvoru jen soudy poslední instance. Ačkoli Rada je povinna přijmout tato pravidla od 1.5.2004, což je zároveň datum rozšíření EU, není dosud známo, zda se Rada tuto svou povinnost splní a pokud ano, jakou formou.

Ve věcech trestního práva existuje jiný režim podle čl. 35 Smlouvy o EU, podle kterého musí členské státy deklarovat svou vůli umožnit svým vnitrostátním soudům obracet se na Soudní dvůr ve věcech platnosti či výkladu trestního práva a rozhodnutí. Dvanáct stávajících členských států (všechny kromě Velké Británie, Dánska a Irska) svým soudům umožnily žádat rozhodnutí o předběžné otázce v těchto věcech; jen Španělsko omezilo tuto pravomoc pouze na soudy poslední instance.

Nyní je otázkou, zda nové členské státy toto umožní či ne. V závěrečném aktu k přístupové smlouvě (prohlášení 26) tuto jurisdikci přijala Česká republika, která tím umožnila všem svým soudům zasílat případy Soudnímu dvoru. Žádný z ostatních nových členů zatím takovou deklaraci neučinil. Tato deklarace však může být učiněna kdykoli a je možné, že pozdější deklarace budou učiněny v době podpisu či účinnosti smlouvy o přistoupení. Stojí za připomenutí, že jen málo z dnešních členských států toto právo svých soudů deklarovalo při podpisu Amsterdamské smlouvy, avšak jedenáct států tak učinilo při příležitosti její účinnosti.

Díky existenci těchto různých jurisdikčních režimů je nutné stanovit, jak se budou aplikovat na přístupovou smlouvu. Čl. 1 odst. 3 smlouvy o přístupu praví, že "ustanovení týkající se .....pravomocí a jurisdikce institucí Unie" podle vymezení ve smlouvách ES a EU "se aplikují se zřetelem k této smlouvě". Avšak která ustanovení se aplikují v jakém případě? "Normální" pravidla o jurisdikci Soudního dvora se logicky musí použít ve věcech rozhodování o výjimkách z režimu volného pohybu osob, poněvadž pohyb osob z nových členských států spadá do kategorie základních svobod (tzv. otázky volného pohybu -- rozuměj zboží, služeb, kapitálu a plateb a osob) a nikoli (po rozšíření) do záležitostí imigračních.

Avšak specifické výjimky ve vztahu k politice justice a vnitra (pojednáno níže) budou podléhat jurisdikci Soudního dvora jak podle azylového a imigračního práva (pokud bude aplikováno zmírnění týkající se občanského práva) tak podle policejního a trestního práva (v případě, že bude aplikováno trestní právo).

Volný pohyb osob

Omezení volného pohybu osob je stanoveno v protokolech týkajících se osmi nových států. Jde o standardní pravidla a jejich účinek lze demonstrovat na příkladě smlouvy se Slovenskem, která podrobně upravuje toto omezení ve čtrnácti paragrafech.

Za prvé, z § 1 je zřejmé, že omezení volného pohybu se týká pracovníků a služeb. Tím pádem se nevztahuje na svobodu usazování (osob samostatně výdělečně činných) nebo na pohyb pro všechny jiné účely (např. studující, důchodce, ekonomicky soběstačné osoby). Tyto svobody budou platit ihned po účinnosti nové přístupové smlouvy. Paragrafy 2 až 12 se týkají pracovníků, paragraf 13 služeb.

V § 2 se objevuje zásada, že národní imigrační právo dnešních států EU se bude aplikovat na slovenské pracovníky po dobu dvou let, s možností prodloužení na pětileté období. Avšak rozsah tohoto ustanovení je omezen čl. 1-6 Nařízení 1612/68 týkajícího se přístupu pracovníků k zaměstnání spolu s právem volného pohybu pracovníků podle Smlouvy o ES (jeho aplikace je omezena paragrafem 1) a souběžně směrnicí o imigračním statusu pracovníků -- ustanovení této směrnice se přímo vztahují na omezení přístupu k zaměstnání (viz § 9).

Z toho plyne, že ostatní ustanovení nařízení 1612/68 týkající se rovnocenného zacházení v zaměstnání (čl. 7-9) a spojování rodin a postavení rodinných příslušníků (čl. 10-12) se aplikovat budou pouze pokud členský stát přizná při vstupu na své území slovenskému občanu status pracovníka. Pravidla ES o sociálním zabezpečení, jeho vyloučení a o vzájemném uznávání kvalifikace se pak rovněž uplatní.

Avšak § 9 stanoví další výjimku z práva členů rodiny na přístup k zaměstnání. Tyto rodinní příslušníci legálně pobývající s pracovníkem k datu přístupu mají ihned přístup k zaměstnání jen v případě, pokud bylo pracovníkovi dovoleno pobývat ve státě déle než 12 měsíců. Jinak mají přístup k zaměstnání pouze za podmínky, že ve státě žijí více než 18 měsíců anebo po uplynutí tří let od přístupu (tj. 1.5.2007).

Není výslovně stanoveno, že rodinní příslušníci mají rovný přístup na trh práce. Bohužel s tímto ustanovením vyvstává zřejmý problém -- dnešní, tzv. asociační dohody s žadatelskými státy výslovně stanoví, že manžel(ka) pracovníka s povolením musí mít přístup k zaměstnání. Pro přístup k zaměstnání není sjednáno žádné přechodné období (ačkoli naopak smlouvy nagarantují právo na spojování rodin).Vede to k tomu, že právo na přístup k zaměstnání u rodinných příslušníků, kteří přijedou za migrujícími pracovníky během prvních třech let po rozšíření bude omezenější než před rozšířením!

Podrobnosti o zmírněném režimu volného pohybu pracovníků: § 2 říká, že Slováci legálně zaměstnaní k datu přístupu více než 12 měsíců budou mít nadále právo na přístup na pracovní trh daného členského státu. Stejně se bude zacházet s těmi, kdo získají po rozšíření EU oprávnění přístupu na pracovní trh na méně než 12 měsíců. Členský stát EU tedy nebude moci vykázat lidi z ekonomických důvodů, pokud získali oprávnění či v přechodném období získají oprávnění k dlouhodobému zaměstnání. Opět zde není zcela zřejmé, zda "přístup na pracovní trh" znamená plný přístup.

§ 3 požaduje přehodnocení přechodného období po dvou letech a § 4 dovoluje Slovensku požadovat další přehodnocení. Avšak výsledky těchto nových hodnocení nejsou závazné pro ty členské státy, které budou nadále trvat na kontrolním režimu pro pracovníky z nových zemí.

Po pěti letech může členský stát prohlásit, že existuje "vážné ohrožení jeho trhu práce nebo jeho riziko". V tomto případě může členský stát uplatnit restrikce na další dva roky, po ohlášení Komisi (§ 5). Členský stát má navíc možnost uvážit, zda bude v těchto restrikcích pokračovat, ale určení, zda ohrožení trhu práce existují či ne, není přezkoumatelné soudem.

I ty členské státy, které budou aplikovat úplný volný pohyb pracovníků mají podle § 7 zvláštní záruky po dobu sedmi let. Aby je mohly aplikovat však musí získat povolení Komise, které může být změněno Radou. Je zde rovněž možnost, aby členský stát aplikoval tato opatření jednostranně "v naléhavých a výjimečných případech".

Pro členské státy existuje prostor aplikovat liberálnější pravidla "včetně plného přístupu na trh práce" podle § 12. Po dvou letech by to mělo znamenat plnou aplikaci všech pravidel Evropských společenství (ES). Je třeba mít na paměti, že pokud členský stát aplikuje pouze vnitrostátní pravidla, která jsou liberálnější, namísto komunitárních pravidel, je výklad těchto pravidel pravděpodobně mimo působnost soudů EU - pokud tedy nekolidují s přístupovou smlouvou.

§ 13 dovoluje Německu a Rakousku (jiným členským státům však ne) uvalit restrikce na ustanovení o specifických službách po plné sedmileté přechodné období (pokud zachovají na stejnou dobu kontroly pracovníků). Je zde však "přestávková klauzule", která brání, aby pravidla ustanovení o službách byla restriktivnější než byla ke dni přístupu. Deklarace č. 20 v závěrečném aktu ozřejmuje požadavek Německa a Rakouskav tom smyslu, že tyto restrikce se mohou uplatňovat jen na jejich území.

§ 14 zavádí stejnou přestávkovou klauzuli pro volný pohyb pracovníků a také zavazuje členské státy dávat přednost pracovníkům a poskytovatelům služeb z nových států před osobami z nečlenských států. Členské státy nesmí zacházet s příslušníky nečlenských států výhodněji než s pracovníky a jejich rodinami z nově přistoupivších zemí.

V Závěrečném aktu jsou deklarace vztahující se ve věci volného pohybu pracovníků ke každému členskému státu -- ujišťují, že "členské státy budou usilovat přiznat větší přístup na trh práce" svým příslušníkům. Ve výsledku by se "příležitosti zaměstnání" pro příslušníky nových států po přistoupení "měly podstatně zlepšit" a "členské státy EU budou co nejlépe uplatňovat "takovým tempem jak bude možné k plné aplikaci" zásady EU na poli volného pohybu pracovníků (např. viz Deklaraci č. 6). Avšak, jak je uvedeno výše, deklarace nejsou právně závazné a členské státy si podržely právo uvážit, zda rozšíří restrikce na celých sedm let.

Ustanovení čl. 37 Aktu o přistoupení obsahuje ochranu pro dnešní státy EU, kterou lze aplikovat během prvních tří let od přistoupení pokud se objeví vážné ekonomické těžkosti. Lze těžko předpovídat zda jsou tyto záruky potřeba ve věci volného pohybu pracovníků, kde je již možné použít restrikce uvedené výše. Mohou však mít dopad na svobodu usazování se a svobodu volného poskytování služeb. Je na Komisi, nikoli na členském státě, zda tuto ochranu povolí. Čl. 38 poskytuje podobnou ochranu ve vztahu k "vnitřnímu trhu"; není jasné, zda ji lze použít též na volný pohyb osob obecně.

Záležitosti justice a vnitra

Zdá se, že nebudou žádná přechodná období v oblasti justice a vnitra s výjimkou důležitého přechodného období týkajícího se schengenských acquis. Čl. 3 Aktu o přistoupení stanoví, že kompletní schengenské acquis je pro nové státy závazné od data přístupu, avšak pouze acquis vyjmenované v Příloze I se bude bezprostředně po přístupu aplikovat. Čl. 3 odst.

2 nechává na rozhodnutí Rady (přijímaném všemi schengenskými státy po konzultaci Evropského parlamentu) zda schválí plnou aplikaci schengenských pravidel pro každý nový členský stát. Velká Británie a Irsko hlasují rovněž, a to v tom rozsahu, v jakém k určitému opatření v rámci schengenského systému přistoupily.

Příloha I stanoví, že pravidla týkající se kontrol na vnějších hranicích EU, ilegální imigrace, spolupráce v trestních věcech, některých částí policejní spolupráce, obchodu s drogami, zbraněmi a ochrany osobních údajů (pokud mají vztah k ostatním opatřením) se budou aplikovat ihned. Dále stanoví, že části Schengenské úmluvy z roku 1990 týkající se zrušení vnitřních hranic, vízové politiky, svobody cestování, jádra policejní spolupráce (aktuálního stíhání a sledovacích technik) a schengenského informačního systému se nebudou aplikovat do doby, než tak rozhodne Rada. Avšak mnoho implementačních opatření ve věcech vízové politiky (seznam víz, společný vízová struktura a část společných konzulárních instrukcí) se bude stejně používat ihned.

Čl. 3 Aktu o přistoupení stanoví novým členským státům závazek přistoupit k úmluvám nebo "jiným nástrojům na poli justice a vnitra, které jsou neodlučitelné od dosahování cílů Smlouvy o EU", pokud jsou otevřeny k podpisu dnešním členům nebo navrženy Radou v rámci VI. kapitoly Smlouvy o EU. Nové státy musí rovněž provádět administrativní a jiná opatření k usnadnění praktické spolupráce ve věcech justice a vnitra.

Definice "neodlučitelných" nástrojů je zcela mlhavá, avšak patrně je ustanovení omezeno na závazky kolektivního postupu členských států (jako v případě předmaastrichtských trestněprávních smluv) -- na rozdíl od postupů Rady Evropy či OSN.

Čl. 5 odst. 2 obsahuje navíc závazek přistoupit k mezinárodním úmluvám "neodlučitelným" od dosahování cílů Smlouvy o EU. Ke smlouvám uzavřeným Společenstvím se třetími státy nebo smlouvy podle čl. 38 Smlouvy o EU (např. právě dojednávaná smlouva s USA o vydávání a vzájemné spolupráci) budou muset nové státy přistoupit rovněž (čl. 6 odst. 1 Aktu o přistoupení). Rada má speciální pravomoc uzavřít protokoly k "smíšeným smlouvám" s nečlenskými státy EU (smlouvy zuavazující jak Společenství tak členské státy) bez ratifikace těchto protokolů národními parlamenty stávajících členských zemí (čl. 6 odst. 2 a 6 Aktu o přistoupení).

Mezi všeobecnými finančními mechanismy pro nové členské státy jsou dva fondy se zvláštním významem vůči záležitostem justice a vnitra. Čl. 34 Aktu o přistoupení upravuje fond pro přechodné záležitosti, včetně věcí na poli justice a vnitra, do konce roku 2006. Čl. 36 zakládá "schengenské nástroj" v celkové výši 300 milionů euro za rok do konce roku 2006 pro financování kontrol na vnějších hranicích a s tím souvisejících záležitostí pro sedm žadatelských zemí, které budou odpovědné za kontrolu budoucí vnější hranice EU.

Čl. 39 Aktu upravuje opatření v prvních třech letech po rozšíření v případě, že v nových členských státech dojde k nedostatkům v přejímání, implementaci či aplikaci opatření vztahujících se ke společnému uznávání v trestních či civilních věcech.

Opět je na Komisi, nikoli na členských státech dát souhlas k takovému kroku. Čl. 39 výslovně nestanoví jaká "vhodná opatření" se mají použít, avšak stanoví, že "mají mít formu dočasného pozastavení daných ustanovení a rozhodnutí". Může v nich být pokračováno po této tříleté době. Pravděpodobně mohou být přímo napadena členskými státy nebo jednotlivými osobami u vnitrostátních soudů na základě analogie s pravidly občanského (v Kapitole IV Smlouvy o ES) nebo trestního práva (v Kapitole VI Smlouvy o EU).

Zde panuje velká nejasnost ohledně definice opatření trestního práva, na které se vztahuje, neboť článek se vztahuje na "rámcová rozhodnutí či jakákoli jiné závazky, nástroje či spolupráci a rozhodnutí vztahující se ke vzájemného postupu na poli trestního práva podle Kapitoly VI Smlouvy o EU". Není jasné zda se záruky musí vztahovat na akty přijaté Radou v rámci Kapitoly VI Smlouvy o EU nebo zda platí i pro opatření Rady Evropy či OSN.

Uprchlíci

Od data přístupu bude zvláštní Protokol ke smlouvě o ES zakládat domněnku, že všechny žádosti o azyl od občanů nových členských států nejsou důvodné. Stručně řečeno, noví euroobčané v nových členských státech nebudou plně požívat základních svobod (volný pohyb), které nese občanství EU, ale budou se plně "těšit" jedné z nevýhod evropského občanství.

Navíc podle rezoluce z podzimu 2002 ministři vnitra a spravedlnosti prohlásili, že budou aplikovat tuto domněnku vůči azylantům z nových států již od podpisu smlouvy o přístupu v létě tohoto roku.

Nové členské státy budou rovněž povinni ihned aplikovat pravidla EU o odpovědnosti za žádosti o azyl podle Dublinské úmluvy (nebo podle Nařízení Dublin II, které bude přijato), zatímco připravovaná pravidla EU o definici "uprchlíka" a podpůrné ochraně, podmínkách přijetí žadatelů o azyl a o azylových procedurách ještě aplikovatelná nebudou. Problémy s aplikací dublinských pravidel v dnešních členských státech se tak projeví i pro nové státy.