A nikoli jako kontrolu státních výdajů na školství nebo zdravotnictví, kde by bylo za současné struktury možné komplexně posoudit efektivnost státních výdajů. Velký objem rozpočtových výdajů na jednotlivé segmenty veřejných služeb, který jinak mají v gesci ministerstva, totiž jde mimo jimi zpravované kapitoly cestou Všeobecné pokladní správy a krajů.

Všeobecná pokladní správa je největší kapitolou státního rozpočtu. Její objem představuje asi 1/3 celkových výdajů státního rozpočtu. Spravuje ji, vedle své malé resortní kapitoly, ministerstvo financí.

Původně byla založena jako kapitola, do níž měly být soustředěny výdaje, které nelze jednoznačně zařadit pod některého ze správců jako ministerstva, ústřední orgány státní správy, nebo instituce jako Akademie věd či Grantová agentura. Její přirozenou součástí je i vládní rezerva, která by měla být využívána při nouzových situacích typu povodně. Ke špatným tradicím českého parlamentarismu patří její obvyklé rozebrání poslanci při II. čtení státního rozpočtu, ještě před začátkem roku. V důsledku čehož pak všeobecná pokladní správa každoročně bobtná v průběhu roku, když poslanci schvalují zákonem další výdaje, např. na řešení následků katastrofálního sucha či povodní.

Jako obvyklý zdroj slouží všeobecná pokladní správa i na financování vojenských expedic, jako letošní vyslání 6. polní nemocnice do Afgánistánu, ke kterým se vláda a Parlament rozhodnou během fiskálního roku.

Reprodukce majetku, která je z části rovněž financována prostřednictvím Všeobecná pokladní správa je již řadu let terčem kritiky mezinárodních organizací jako je Světová banka (WB). Podstatou problému je fakt, že stát a jeho organizace, až na výjimky, neprovádí účetní odpisy majetku. Pomocí nich by, podle zákona o účetnictví, měly průběžně vytvářet finanční zdroje na obnovu majetku. Pokud by stát a jeho organizace hospodařily s majetkem podle zákona o účetnictví, tak by náklady na tvorbu fondu odpisů, musely být normální nákladovou položkou začleněnou v rámci rozpočtů resortních kapitol.

Jenže v oblasti výdajů na obnovu majetku se při rozpočtové tísni nejsnadněji škrtá. Podle principu "když ten most vydržel 20 let, tak další rok ještě bez opravy vydrží". Což se každoročně děje. Ještě žádný most kupodivu nespadl...

Skrytý deficit, který takto v ČR vzniká odhaduje rozvojová agentura OSN na více než 2 biliony korun. Jeho výše každoročně narůstá nejen tím, že vláda v rámci politických dohod o velikosti schodku státního rozpočtu, nezařazuje do rozpočtu všechny výdaje na údržbu. Problém zhoršuje především samotné odkládání oprav. Pozdější náklady na opravu budovy do které zatéká, totiž činí násobky toho kolik by stála oprava střechy.

Neprůhledný rozpočtový lobbing. Ukázku netransparentnosti, za kterou ČR již léta kritizují mezinárodní organizace jako WB a EU, představuje způsob jakým vláda a Parlament k řešení přistupují. Zanedbaná veřejná infrastruktura je sanována za pomocí účelových dotací na opravy. Přitom nejde normální cestou resortních kapitol, ale směskovou Všeobecnou pokladní zprávu a přes kapitolu kraje.

Rozhodování o tom, kam taková účelová dotace půjde a kam nikoliv, se přitom neděje na základě průhledných zákonem stanovených mechanismů. Dotace přidělují poslanci během II. čtení státního rozpočtu. O tom, která obec dostane státní dotaci například na vodovod, tak nerozhoduje žádná objektivní analýza potřebnosti. Rozhodující je jaké poslance se starostovi pro věc podaří zlobovat. A zejména jak je při celosněmovním lobbyingu úspěšný poslanec, který konkrétní lokalitu v Parlamentě zastupuje.

Že zašla rozpočtová svévole příliš daleko přiznávají i poslanci. Vláda, respektive ministerstvo financí, by mělo připravit zákon, který by změnil zastaralou strukturu státního rozpočtu. Není přece normální, aby třetina až polovina rozpočtu byla rozdělována mimo správce kapitol a bez objektivního posuzování potřebnosti a efektivnosti. Problém je v tom, že současný stav leckomu a nejen z poslanců vyhovuje.

Kraje místo okresů. Jako na neprůhledný penězovod poukazovaly studie mezinárodních organizací, do letošního roku, na systém financování okresních úřadů. Skrze jejich rozpočtovou kapitolu protékaly ročně desítky miliard nejrůznějších výdajů. Okresy totiž neplnily jen funkci administrativního uzlu skrze nějž občan vstupuje ve styk se státem. Prostřednictvím okresních úřadů stát zřizoval i nemocnice, školy, domovy důchodů a další rozpočtové a příspěvkové organizace. Ty čerpaly většinu zdrojů na svou činnost z resortních kapitol, nebo v případě nemocnic ze zdravotního pojištění. Okresy však často těmto organizacím z titulu zřizovatele poskytovaly i provozní dotace na úhradu ztrát z hospodaření.

Stejně tak vyplácely i dotace na krytí prokazatelných ztrát z provozování osobní dopravy ve veřejném zájmu. A to i soukromým dopravcům u nichž tuto službu pro občany objednávaly. Zdrojem peněz na dotace pro ně byla zvláštní rozpočtová kapitola Okresní úřady. Ta letos zanikne spolu s okresy. Její "osvědčené" metody ale budou fungovat dál.

Změna struktury rozpočtu, kterou vláda slibovala v souvislosti s reformou veřejné správy, se v příštím roce nebude konat v nijak radikální podobě. Přinést by ji mělo až nové rozpočtové určení daní, která vláda plánuje provést až v roce 2004. I v příštím roce tak budou mít krajské rozpočty ze svých daňových příjmů krytou v průměru jen 1/4 výdajů.

Ostatní budou muset i nadále realizovat za pomoci státních dotací. Minimálně ještě v příštím roce tak budou rozpočty krajů těsně napojeny na státní rozpočet. Ten bude mít na krytí jejich potřeb i nadále zřízenu zvláštní rozpočtovou kapitolu, která bude fungovat z velké míry podobně jako dosavadní rozpočtový mechanismus okresů. Volená zastupitelstva krajů vlastně jen rozhodnou na jaké programy se mají vydat peníze. Zajišťovat je ale budou z velké části muset žádostmi na stát.

Myší díry státních záruk. Specifickou kategorii rozpočtových výdajů představuje realizace státních záruk. Státní organizace typu České dráhy nebo Ředitelství silnic a dálnic se pomocí nich při rozpočtové tísni podhrabávají do budoucích rozpočtů. Systém přezdívaný "myší díra" funguje tak, že instituce si vezme půjčku se státní zárukou. Například od Evropské investiční banky (EIB), Evropské banky pro obnovu a rozvoj (EBRD), ale často i od komerčních bank. EIB a EBRD jinak než se státní zárukou ani nepůjčují. Zvlášť když na základě analýz znají rozpočtovou situaci našich institucí.

U některých půjček, např. na obnovu zastaralé infrastruktury, totiž příjemce úvěru již dopředu víceméně počítá s tím že nebude splácet. Hlavní pro něj je, že aktuálně získá peníze, na které by jinak z rozpočtových zdrojů nedosáhl. V dalším roce pak předloží ministerstvu požadavek aby buď dalo na splátky úvěru. Nebo jej přestane splácet a platit bude muset stát jako ručitel stejně.

Díru do kasy v rekordní velikosti měly udělat v příštím roce úhrady ztráty České konsolidační agentury (ČKA). Povinnou součástí státního rozpočtu jsou od roku 2000, kdy Sněmovna rozhodla, že transformační náklady ČKA - dříve KoB, nemají cestou dluhopisů zpětně zvyšovat státní dluh. Ztráty ČKA doposud vláda promítala jako nákladovou položku rozpočtu dopředu i když na dokrytí rozdílu, který tak vznikne musí vydávat státní dluhopisy stejně, jako to dělala dříve. Rozdíl byl v tom, že náklady transformace, pokud by byly spláceny zvláštními státními dluhopisy, by bylo možné rozložit až na 30 či 50 let - podle toho s jakou splatností by byly vydávány.

Sněmovnou zvolené řešení s sebou nese i rizika, která by se mohla hodně prodražit v případě, když by ČR zasáhly důsledky případné nestability na světových finančních trzích. Při eventuálním stahování peněz z trhu a následném zvýšení úroků by se zároveň zdražilo i financování běžného schodku.

Hybridní rozhodnutí vlády, která na nátlak poslankyně Marvanové do rozpočtu započítala jen část ztrát ČKA, přitom nic neřeší. V podstatě jde jen o to, aby se ještě letos nehovořilo o celkových nákladech "Operace IPB". Zaplatit je ale státní kasa bude muset stejně. I když později.

Velkou část potřebných zdrojů v příštím roce ukrojí i tak splácení státního dluhu. Současný systém problém splácení státního dluhu řeší revolvingem. Splácení starých dluhopisů je běžnou nákladovou položkou rozpočtu, která se stejně jako ostatní promítá do deficitu. Na jeho krytí pak stát vydává další dluhopisy. Ministerstvo financí mělo v současné obtížené rozpočtové situaci usilovat o co největší rozložení splátek na co nejdelší čas. Nové dluhopisy by měly být vydávány s dlouhodobou splatností.

Jednak proto, že třicetina dělá v nákladech i po započtení úroků mnohem méně než desetina. Po vydání dlouhodobých dluhopisů ostatně volají i penzijní fondy, které hledají dlouhodobé jistí investiční nástroje.

Křížové dotace jsou největším problémem nejen státního rozpočtu, ale celých českých veřejných rozpočtů. Jednotlivé okruhy nejsou vyrovnané. Ve státním rozpočtu se ale všechny problémy protínají. A se státním rozpočtem je navíc politicky spojována existence vlády.

Největším generátorem deficitů je účet penzijního systému. Zatím jej podle zákona dofinancovávají účelové dotace ze zdrojů FNM. V příštím roce tak posílí státní rozpočet, z něhož zatím přes všechny proklamace vlád důchodový účet není institucionálně oddělen, asi 50 miliard z výnosů privatizace. Letos to ještě půjde. Horší situace nastane až privatizační příjmy skončí. A už toho není moc na prodej. Deficitní je řadu let i účet zdravotního pojištění. Pojišťovny opakovaně vyplácí za zdravotní péči více než vyberou na pojištění. Vláda se problém každoročně snaží řešit za pomocí plateb za tzv. státní pojištěnce. Sazbu plateb pojistného za důchodce, děti a nezaměstnané, za něž platí pojišťovnám stát, upravuje tak, aby pomocí těchto plateb účet zdravotního pojištění více méně vyrovnala. Zdrojem plateb za státních pojištěnce je samozřejmě státní rozpočet, který tak systém zdravotního pojištění křížově dotuje.

V minulosti stát zdravotním pojišťovnám pomáhal i skrytě. Z výnosů privatizace např. před třemi lety odkoupil od pojišťoven za nominální ceny nedobytné pohledávky za zkrachovalými nebo nesolventními podniky. Pojišťovny tak dostaly cca 5 miliard za pohledávky jejichž reálná výtěžnost je asi 10%. Již tehdy se odhadovalo, že problém pojišťoven tak bude vyřešen jen na pár let.

Nezavedením šestnácti-tarifní mzdové tabulky ve zdravotnictví si vláda pomohla jen na krátkou dobu. Sníží se tím požadavky na dofinancování systému ze státního rozpočtu. Ale co dál? Na reformu nejen fiskální, ale i daňové politiky, která by konečně přiznala, že nelze donekonečna snižovat daně a zvyšovat výdaje, je nejvyšší čas.

Privatizační výnosy, které doposud spotřebovávají všechny složky a patra veřejných rozpočtů, brzo skončí. Fondy dopravy a bydlení na jejichž bedra stát vyvedl řadu investičních i běžných výdajů státního rozpočtu jsou na dotacích z FNM kriticky závislé, protože vlastní daňové příjmy jim tvoří jen malou část rozpočtu. Zatím se bez nich neobejde ani státní rozpočet. Řadu problémů si pomocí výnosů za prodej akcií energetických distribučních společností doposud řešily i rozpočty obcí. Což signalizuje vážný strukturální problém, protože veřejného majetku na prodej již moc nezbývá.

Nejdéle v horizontu konce volebního období budeme stát před problémem jak pokrýt všechny výdaje. Zda cestou škrtů, zvýšení daní či vypisování nových daní. Hospodařit se schodkem za pomocí dluhopisů a půjček totiž také nepůjde donekonečna. A desítky až stovky miliard se jen zlepšením výběru daní získat nepodaří. Jedině že by HDP rostl o desítky procent ročně...