Silový přístup

Příkladem je příprava zdravotnické reformy. Kritici říkají, že návrh byl od začátku připraven bez spolupráce s opozicí, s odbornou veřejnosti a s dalšími reprezentanty společnosti a teprve po roce oznámen nejprve poslancům nejsilnější strany, pak poslancům koalice a po té v omezené míře a narychlo dalším. Uvádějí, že nikdy neproběhlo nezaujaté porovnání variant řešení, že kulatý stůl nemohl mít na první dvě fáze rozhodnutí vliv a že hádání politiků ani zaujaté expertní týmy nepomáhají. Stoupenci užitého přístupu jsou toho názoru, že je to v současné situaci jediný možný přístup a že jinak by k reformě nedošlo nikdy. Kritizují předchozí vlády pro nečinnost. Kritizují i Ústavní soud, že se zabývá politickými otázkami. Oponenti naopak tvrdí, že se soud musí zabývat věcnými otázkami a jejich dopady, neboť tyto otázky byly při přípravě návrhu opominuty. Protože příprava byla řízená improvizovaně, bude prý těžké vyloučit podezření z korupce a z ideologické nebo mocenské zaujatosti a porostou prý spory o interpretaci koaliční smlouvy. Podobnou kritiku slyšíme o podkladech pro mnohá jiná rozhodnutí vlády, parlamentu nebo tripartity. Uvádí se, že jejich příprava nevedla ke spolupráci ani k věcné diskusi a že nepřiblížila konsenzus. Uvedené úvahy pro i proti jsou však při užitém přístupu prakticky irrelevantní, pokud existuje absolutní moc a možnost takzvaného „převálcování“. Kritici tohoto přístupu, který se někdy nazývá silový, také zapomínají, že někdy jiný přístup není možný nebo není účelný (viz rámeček 1).

Demokratický přístup

Opačný přístup, zvaný někdy demokratický nebo systémový, užili například Švédové při přípravě důchodové reformy. Návrh byl od začátku připravován v intenzivní spolupráci všech vážných zájemců včetně opozice, odborů a nevládních organizací. Zajímavé a důležité je, že než mohl být schválen, změnily volby podstatně mocenskou situaci. Přesto byly variantní pozice integrovány během několika měsíců tak, že revidovaný návrh dosáhl parlamentního schválení přes 80%. Podobných úspěšných příkladů v celém světě přibývá, ačkoli nejsou dosud běžné. S odvoláním na transparenci ho doporučují mnohé konference, odborníci a organizace, včetně opakovaných doporučení EU, OSN a OECD. Nominálním důvodem rozšíření tohoto přístupu je větší naděje na rychlejší přípravu a úspěšnou realizaci. Skutečným důvodem je zkušenost, že silový přístup je politicky nebezpečný, když se nezdaří. I u nás se demokratický způsob přípravy rozhodnutí opakovaně osvědčil, naposledy v tak zvané Bezděkově komisi (viz rámeček 2)

S politiky i s vedoucími pracovníky státní správy byl u nás od roku 1994 do současné doby demokratický přístup často projednáván. Opakovaně přispěli svými zkušenostmi a připomínkami k jeho rozvoji a tím pomohli aplikaci v cizině. Někteří měli předběžně v úmyslu jej využít i u nás, ale nakonec většinou dali přednost silovému přístupu, což bylo jejich nesporné právo.

Další připomínky

Demokratický přístup a potřebné metody se udržují v pohotovosti pro dobu, kdy se ČR připojí k rostoucímu počtu jejich uživatelů. Během konzultací byla zaznamenána řada připomínek. Některé z nich zde shrnujeme bez hodnocení, zda a nakolik jsou správné:

• Reformy nejsou nikdy zadarmo. Každá z nich bude mít vliv na rodinné rozpočty: poplatky u lékaře, změny sociálního a zdravotního pojištění, důchodová reforma, změny regulace nájemného, redukce dosavadní neplacené práce policie, zvýšení daní, odklad dohodnutého snížení daní a mnoho jiných. Důležité je proto mimo jiné ověřit, že celkový dopad na chudé rodiny bude snesitelný. Odhad tohoto dopadu například v návrzích reformy zdravotnictví chybí. Je zde vážné nebezpečí, že se některé rodiny ocitnou v neřešitelné situaci. Dříve, než se najde dodatečná pomoc, bude celý přístup dnešní vlády k reformám odsouzen jako nelidský, nedomyšlený a korumpovaný. Výměna vlády je obvykle nelítostná k reformám, které byly bez spolupráce vnuceny. Proto je nezaujaté porovnání variant možných řešení zejména v zájmu stoupenců reforem a dnešní vlády.
• Je nutné vzít v úvahu vzájemné vlivy reforem. Pro jednoho politika je například hlavní prosadit jeho zájmy v koncepci dopravy. Druhý potřebuje úspěch svého návrhu udržitelného rozvoje, třetí na priority našeho předsednictví v EU, čtvrtý na svou rezortní strategii a tak dále. Když je politická síla politika v tom okamžiku náhodou slabá, jeho požadavky prohrají: například se drasticky omezí kvalita vzdělávání a roste nebezpečí, že poklesneme pod úroveň Evropy – to by byl například následek snižování požadavků na vzdělání učitelů. Nikdo se ani nezeptá, jaký vliv to bude mít na naše ostatní trvale hlásané cíle, například přechod k ekonomice vysoce kvalifikované práce. O strategické práci mluvíme, ale podporujeme izolované zájmy jednotlivých politiků a stran, kteří náhodou přišli k veslu.
• Poslanci by měli rozhodovat na základě dobře připravených variant ve prospěch té nejvýhodnější pro občany. Místo toho mají někteří sklon vymínit si svůj souhlas s reformou výměnou za souhlas partnerů s návrhy či dohodami, které jsou velmi odtažité (např. radar v Brdech).
• Stále se zahajují procesy se stejnými nedostatky: chybí nezaujatá koordinace, příprava variant, porovnání jejich očekávaných dopadů, vyzkoušená metoda. Nelze rozhodnout, zda jde o nezkušenost nebo předstírání spolupráce a zapíraný silový přístup.
• Neosvědčuje se improvizovaně zavést pouze některé dílčí opatření, například kulatý stůl, příprava variant nebo dialog. K praktickému úspěchu je nutná některá vyzkoušená metoda přípravy podkladů. I dílčí opatření však někdy ukazuje na dobrou vůli a mělo by se ocenit.
• Čím hůř vláda rozhoduje, tím lépe pro nás v opozici. Byli bychom blázni jí radit.
• Některá z variant demokratického návrhu reformy se může realizovat i po volbách. Je to lepší než silově prosadit jedinou nedomyšlenou variantu a pak ji předělávat.
• Široká spolupráce je snad možná někde v cizině. U nás se lidé vždycky jen pohádají. Tvrdit, že to jde i u nás, je jistě podvod.
• Nejlepší je nedat nikomu čas návrhy pořádně prostudovat a hlasovat o nich najednou s pohrůžkou, že jinak padne vláda.
• Klesá důvěra našich občanů v současnou vládu i v principy demokracie. Nejde jen o obsah, co se rozhodlo, ale i o proces, jak se rozhoduje. Image spoluviníka žádné politické straně moc neprospěje.
• V rozvinutých se zemích zavádí demokratický přístup k přípravě podkladů, ale u nás posiluje diktátorský proces: návrh udělám v izolaci bez ohledu na ostatní, místo diskuse narychlo protlačím svou pozici, každého převálcuji, po volbách se všecko předělá. Pro diktaturu většiny stačí u nás dva hlasy – to se už v rozvinutém světě málokdy vidí.
• Příprava návrhu zdravotnické reformy a dalších zásadních změn byla v rozporu s usnesením vlády ČR (tzv. RIA) a s doporučenou metodikou konzultací s veřejností.
• Od ustavení vlády měla probíhat transparentní spolupráce na přípravě rozhodnutí, jak smlouvu realizovat. Přitom by se o konkrétních rozhodnutích buď došlo ke konsenzu, nebo by se možnými variantami začali stoupenci různých pozic už před rokem zabývat. Je nerozumné všeobecné cíle ve smlouvě zpracovat v izolaci, pak je předložit a divit se, že jim každý rozumí jinak.
• To, co prosazuji, je jediné rozumné řešení. Bavit se o něm s lidmi, kteří tomu nerozumí, přinese jen zmatek a zdržení, které si nemůžeme dovolit
• Kdo se narychlo hádá o tajně připraveném návrhu, stvoří kočkopsa.
• Některé aktuální návrhy, například týkající se školství nebo daní, již zahrnují varianty nebo improvizovaný dialog. Je to zatím jen krůček od silového k demokratickému přístupu, ale naznačuje, že vnímavost k potřebným inovacím při jednáních je na vzestupu.
• To jsou všechno nesmysly. V politice rozhoduje a vždycky bude rozhodovat ten, kdo má moc. Tak zvaný „demokratický přístup k přípravě podkladů“ je marný pokus těch, kteří v boji o moc prohráli
• U nás chybí rozdělení na politickou a správní sféru, které posiluje nezávislost přípravy podkladů
• Jak má vláda nebo poslanci rozhodnout, když znají jen jednu variantu, připravovanou za peníze nás všech v zájmu jednoho politika? Když všem ostatním byla příprava vlastní varianty znemožněna nebo jejich pozice z návrhu vyřazeny?

Jak konkrétně dál

Silový přístup, opačný například od přístupu ve Švédsku a v Bezděkově komisi a užívaný dnes u nás, předpokládá absolutní moc. Očekávalo se, že převaha dvou hlasů ve sněmovně stačí a že jediná varianta, připravená v izolaci, bude ve všech reformách po chvíli hádání vždy protlačena. U mnohých účastníků teď rostou obavy, zda některé reformy budou vůbec schváleny. Pokud budou a pokud by došlo po volbách ke změnám, byly by reformy ohroženy. Zároveň rostou obavy o jejich politický dopad, což se týká zejména dvou menších koaličních stran.

U nás je teď právě příležitost přejít od silového k demokratickému přístupu, budou-li si to nositelé moci přát. Zahájit přípravu demokratickým přístupem podle některé vyzkoušené metody trvá několik týdnů. Vyzkoušený proces, metody a techniky jsou k dispozici. Obvykle je nutná značná dávka diplomacie, aby začali spolupracovat i ti, kteří možnost účinné spolupráce dosud neměli. Zejména bývá nezbytné proces a metodu spolupráce s nimi nejprve nezaujatě dohodnout. Bylo by možné omezit, ale nikoli plně vyloučit zdržení a konflikt, k nimž došlo nedávným nasazením silového přístupu. Pro vládní strany může být lepší zúčastnit na úspěchu demokraticky připravených než na neúspěchu silově připravených reforem. Pro opoziční strany nemusí být příjemná představa, že po eventuálním utvoření vlády bude na nich zodpovědnost za reformy zase od začátku. Zkušenost ukazuje, že prosazovat demokratizaci a pomáhat ze slepé uličky bývá politicky výhodné. Lze urychleně zajistit koordinovanou přípravu konkrétních porovnaných variant jednoho návrhu nebo všech významných návrhů. Nelze však žádnému politikovi předem zaručit, že konečné rozhodnutí bude v souhlase s jeho zájmem a s jeho vizí. To je hlavní důvod, proč se demokratická příprava nikde nezavádí tak rychle, jak by bylo v zájmu občanů.

1 Někdy je silový přístup nutný a i po letech ho schvalujeme. Příkladem je první rozhodování v naší vznikající republice, které proběhlo v říjnu 1918. V utajení byla připravena jediná varianta řešení, vznik samostatného Československa. Cílem jednání s místodržitelstvím nebylo posoudit, zda je to nejlepší řešení, nýbrž toto řešení prosadit. Názory rakousko-uherské vlády a německých občanů nebylo nutno brát v úvahu, protože mocenská situace v rozpadajícím se Rakousko-Uhersku i v zahraničí silové řešení umožňovala. Skoro všichni Češi souhlasili. Dodnes většinou považujeme existenci samostatného státu i silový přístup k jeho ustavení za správné. Situace a cíle rozhodnutí byly však tehdy poněkud odlišné od naší dnešní situace a cílů.

2 Komise pro důchodovou reformu, známá podle koordinátora jako „Bezděkova komise“, navázala na předchozí aplikace demokratického přístupu v ČR. Pracovala v létech 2004 a 2005 podle těchto principů:

• koordinátor je nezávislý a nezaujatý
• všichni vážní zájemci, včetně opozice, mohou od začátku transparentně spolupracovat
• způsob práce a vymezení úkolu jsou neformálně předem dojednány tak, aby všem vyhovovaly
• připravují a porovnávají se varianty řešení a odhady dopadů
• politici během práce komise nic o uvažovaném problému nerozhodnou, aniž by vzali v úvahu předběžné závěry komise
• užívá se prakticky vyzkoušená metodika, zajišťující nezaujatost
• je snaha dosáhnout během přípravy konsenzu
• kde se konsenzu nepodařilo dosáhnout, předají se k rozhodnutí politikům porovnané návrhy s podrobnou analýzou a porovnáním dopadů a pozic

Komise ve své zprávě tyto principy doporučila. Ověřila a rozšířila také domácí zkušenosti z minulých let v tom, že i politické strany mohou u nás spolupracovat jako jinde ve světě, užije-li se vyzkoušená metoda a zaručí-li se jim nezaujatost. Bohužel byly tentokrát pozvány právě jen politické strany. Nebylo také výslovně rozhodnuto o doporučení komise, aby demokraticky pokračovala i spolupráce na dalších aspektech důchodové reformy a na jiných reformách.

Práce Bezděkovy komise znovu potvrzuje zahraniční i domácí zkušenost:

Pro demokratickou přípravu reformy a pro práci týmů je nutné a možné dodržovat uvedené principy.

Viz též www.foa.cz/cs/publikace . Mutace tohoto textu byly a budou publikovány odděleně.