1. Ekologický právní servis argumentuje: "Rozsah práv procesních práv účastníků (dotčených osob) a možnost jejich konkrétního využití bude totiž záviset na uvážení správního úřadu, resp. na způsobu, kterým interpretuje některý z četných neurčitých pojmů, jichž návrh užívá ("je-li to potřebné k hájení jejich práv", "část předmětu řízení, jež se jich (tj. účastníků, pozn. P.Č.) přímo dotýká", "potřebné informace", "pokud tak učinit nemohli", "z okolností případu vyplývá, že odvolatel mohl předpokládat" atd.). Takováto ustanovení vytvářejí široký prostor pro úřední svévoli, diskriminaci a korupci, v "lepším" případě pro nejednotné a nepředvídatelné rozhodování úřadů. Návrh nehodnotí realisticky schopnosti řady pracovníků veřejné správy ani celkovou současnou situaci v oblasti řízení před správními úřady." Co Vy na to říkáte? Je to pravda? Proč?

Pro podrobnější informaci o problematice kategorizace účastníků odkazujeme na článek JUDr. Ing. Josefa Staši, CSc., v Parlamentním zpravodaji č. 12/2001 nebo na článek JUDr. Svatomíra Mlčocha Účastníci správního řízení si budou rovni v Literárních novinách č. 7 z 13. 2. 2002.

Vymezení účastníků řízení je založeno na stejném principu, jako je tomu v platném správním řádu, jde tedy o účastenství materiální. To, zda je někdo účastníkem, plyne přímo ze zákona, správní úřad nemůže určovat, zda je někdo účastníkem či ne. Na rozdíl od dnešního správního řádu budou účastníci rozděleni do dvou skupin, jejichž postavení v řízení se může v některých situacích lišit. Do které skupiny účastník náleží plyne opět přímo ze zákona. Pokud by to správní úřad nesprávně posoudil, bude jeho postup nezákonný. Jde přitom o stejný postup, jakým dnes správní úřad posuzuje, zda někdo vůbec je účastníkem řízení.

K otázce rovnosti dotčených osob:

Vzhledem k tomu, že pojem dotčené osoby je odvozen od jejího hmotněprávního postavení, které se předmětu řízení dotýká různou měrou, je zapotřebí jasně vyjádřit, že procesní rovnost nemůže znamenat, že všechny dotčené osoby mají všechna procesní práva a všechny procesní povinnosti. Rovnost se ve správním řízení projeví v tom, že při uplatňování těch práv, které dotčené osoby mají, bude správní úřad přistupovat ke všem stejně. To souvisí též s pojmem účastníka řízení. Formulace ve správním řádu musí být odlišná, než je tomu v dalších procesních předpisech, které rozlišují účastníky řízení a zúčastněné osoby, zatímco ve správním řízení jsou obě kategorie zahrnuty pod pojem účastníka. Návrhy, které hovoří o rovnosti účastníků "bez přívlastků" umožňují konfúzní výklad, který položí rovnítko mezi "rovné" a "stejné". Je třeba si uvědomit, že ve správním procesu neexistuje až na výjimky vzájemný procesní vztah mezi účastníky (v němž by si mohli být rovni); jde vždy o vztah správního úřadu a jednotlivého účastníka.

K uvážení správního úřadu o tom, ve které skupině účastníků má být konkrétní účastník zařazen:

Nejedná se o správní uvážení. Správní úřad nikomu nemůže přiznat ani upřít nic, co by objektivně neexistovalo. Je třeba si uvědomit, že konkrétní úředník, který bude rozhodovat, bude pouze aplikovat právo. Nemá žádné uvážení v tom, zda někde právo je či není, nejedná se o subjektivní, ale o objektivní posuzování. "Nad" tímto úředníkem je vyšší instance, odvolací správní úřad, ke kterému je možno podat opravný prostředek, a "nad" celým správním řízením je nově ustavovaný přezkum správním soudem v tzv. plné jurisdikci, tedy nejen přezkum zákonnosti, ale výrazně hlubší zkoumání věci. V tomto kontextu k žádné "svévolné úvaze" nemůže docházet.

Kritici tohoto návrhu, například též Ekologický právní servis, návrhu vytýkají, že omezuje zjišťování tzv. materiální pravdy v řízení. Tuto tezi odmítáme, neboť dikce, kterou správní řád nově používá, je smyslem obdobná dikci, kterou používá trestní řád, o jehož respektu k potřebě zjistit materiální pravdu nelze pochybovat. Je překvapující, že z týchž úst zaznívá kritika materiálního pojetí účastenství, kde se účastenství chápe věcně, tedy tak, že je závislé na faktické existenci nějakého hmotného práva k předmětu řízení. Oproti tomu formální pojetí účastenství bylo podrobováno výhradám jako nespravedlivé již po schválení první úpravy správního procesu u nás (vládní nařízení č. 8/1928 Sb.) a srovnáváno s úpravou rakouskou, která formální a materiální pojetí účastenství kombinuje. Viz níže.

K tomu, zda návrh vytváří široký prostor pro úřední svévoli:

Toto tvrzení je třeba rozhodně odmítnout, protože předkládaný správní řád naopak prostor pro úřední svévoli výrazným způsobem omezuje.

Zavádějí se nová základní pravidla řízení, v nichž se mimo jiné stanoví:

"Všichni, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního úřadu, vycházejí při své činnosti z toho, že veřejná správa je službou veřejnosti a proto se k dotčeným osobám chovají zdvořile a podle možnosti jim vycházejí vstříc." (§ 5 odst. 5).

"Správní úřad postupuje hospodárně a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje." (§ 7 odst. 2).

Srov. též § 3, § 4 odst. 2, § 5 odst. 3, § 6, § 8 a § 9 návrhu.

Návrh je výrazně formálnější, než stávající předpis; došlo k výrazné judicializaci, právě za tím účelem, aby se v zájmu právní jistoty účastníků vyloučily různé "neformální" postupy, které dávají prostor k obtěžování nebo naopak opomíjení účastníků, účelovým interpretacím a nevhodným analogiím.

Platný správní řád byl (i když ne tolik, jako ostatní kodexy ze 60. let 20. století) poznamenán tehdejší naukou, která právě preferovala neformální vyřizování interakcí mezi občanem a veřejnou správou, jakož i mezi občany navzájem. Konstrukce tohoto zákona předpokládala totiž vzhledem ke změnám sociálně třídní struktury v průběhu tzv. přechodného období k socialismu značné zjednodušení sociálních vztahů. Důsledkem této sociálně a ideově homogennější společnosti měla být i změněná povaha normativní právní regulace, která již nemusela být tak podrobná a rozsáhlá jako dříve, protože některé společenské vztahy nepotřebovaly již být upravovány právně, ale stačila jejich sociálně morální regulace. Srov. Lenin: Stát a revoluce.

2. V návrhu zákona se říká, že "dotčené osoby mohou mít v řízení různé postavení a rozsah jejich práv je přímo úměrný míře, kterou se jich řízení dotýká. Z tohoto předpokladu vychází koncepce účastenství v řízení o vydání správního aktu, podle níž by každý měl být účastníkem řízení jen v rozsahu, v jakém se ho řízení a správní akt týká." Jak a kdo bude určovat onu "úměrnou míru"? Proč nemůže být zachována rovnost účastníků řízení?

Vzhledem k materiálnímu vymezení účastníka řízení jako osoby, o jejíž práva nebo povinnosti v řízení jde, a osoby, která může být správním aktem přímo dotčena, se jeví potřebným mezi těmito skupinami diferencovat. Toto rozdělení je jedním ze základních principů návrhu, který se promítá do jeho dalších ustanovení.

Rozdělení účastníků řízení do dvou základních skupin způsobuje, že osoby méně dotčené řízením se např. nemohou odvolat proti části rozhodnutí, která se jich netýká, některé písemnosti jim nebudou doručovány do vlastních rukou, ale obyčejně apod. To ovšem na druhé straně umožňuje poskytnout účastníkovi, kterého se věc přímo týká, mnohem důslednější a lepší ochranu jeho práv při podávání opravných prostředků i při jiných úkonech. Kdyby se však tato důsledná ochrana práv (širší než jakou poskytuje platné právo) takto nesystémově vztáhla na všechny osoby nějak dotčené řízením, vedlo by to k naprostému zablokování řízení a neprůchodnosti práva. Zrušit rozlišování dvou základních skupin bez výrazného zásahu do jiných částí zákona (kde by bylo nutno výrazně omezit ustanovení směřující ve prospěch účastníků) tak není možné.

Pro srovnání lze poukázat i na postavení poškozeného v trestním a přestupkovém řízení nebo vedlejšího účastníka v občanském soudním řízení. Příslušnost jednotlivých osob k určité skupině účastníků vyplývá přímo ze zákona a není v žádném případě na volném uvážení úředníka. Jejich konkrétní procesní práva vyplývají rovněž z jednotlivých ustanovení zákona a rozdělení účastníků do dvou skupin se projeví pouze v některých procesních situacích. Nelze např. požadovat, aby se zpětvzetím žádosti museli souhlasit všichni ostatní účastníci řízení, jak je tomu při doslovném výkladu platného správního řádu. Konstrukce konečně umožňuje efektivní průběh řízení a obranu proti obstrukčnímu chování osob, které by neměly mít možnost blokovat prosazení práv jiných účastníků v části řízení, která se jich netýká.

3. Není to v rozporu s Listinou, která stanoví, že "všichni účastníci jsou si v řízení rovni"?

Namítá-li se, že kategorizace účastníků správního řízení je v rozporu s čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, nelze nepoukázat např. na § 43 trestního řádu a tam uvedený katalog práv poškozeného obsahující pouze jeho taxativně vypočtená práva v trestním řízení, který zatím nebyl co do souladu s čl. 37 odst. 3 Listiny zpochybňován. Z kategorizace účastníků řízení vychází rovněž § 72 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (ani proti tomuto ustanovení nejsou vznášeny námitky jeho protiústavnosti). Může-li se tedy kategorizace účastníků řízení uplatnit v trestním řádu jako procesní normě upravující řízení před soudy, může se jistě uplatnit i ve správním řádu jako procesní normě upravující řízení před správními úřady.

4. Ministerstvo životního prostředí České republiky vzhledem k Aarhuské úmluvě konstatuje, že "jedním z klíčových předpisů naplňujících 2 pilíř (tedy čl. 6,7 a 8 Aarhuské úmluvy, upravující účast veřejnosti na zapojení do enviromentálního rozhodování) bude i nadále správní řád" a že je nezbytné, aby při jeho přípravě: "byla účast veřejnosti zachována alespoň v dnešním rozsahu," není tedy Váš návrh v rozporu s touto úmluvou?

Rozhodně se o rozpor s Aarhuskou úmluvou nejedná (srov. čl. 9:

"Strany v rámci své vnitrostátní legislativy zajistí, aby členové zainteresované veřejnosti

měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým nebo nestranným orgánem zřízeným ze zákona, napadat věcně a procedurálně zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo opomenutí podle ustanovení článku 6, a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9 i dalších relevantních ustanovení této úmluvy.").

Jak již bylo mnohokrát uvedeno, správní řád se netýká jen práva životního prostředí. Ve vztahu k tomuto oboru správního práva i k závazkům z Aarhuské úmluvy je postačující dikce § 37 odst. 3: "Účastníky jsou rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, platí pro ně obdobně ustanovení odstavce 2.". Z uvedeného vyplývá, že míra účasti veřejnosti v řízeních upravených v právu životního prostředí je zcela závislá na těchto úpravách.

5. Proč mám mít právo na nahlédnutí do spisu pouze na prokázání právního zájmu?

Jedná se o nepochopení návrhu. Právní zájem musejí prokázat třetí osoby, které nemají žádný vztah k řízení. Je to obdoba současné úpravy. Srov.:

§ 49 vládního návrhu:

"Nahlížení do spisu

(1) Účastníci a jejich zástupci a v přítomnosti účastníků též odborní konzultanti mají právo nahlížet do spisu , a to i v případě, že je správní akt již v právní moci (§ 102).

(2) Jiným osobám správní úřad umožní nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků nebo zúčastněné osoby anebo veřejný zájem. ..."

a § 23 platného zákona č. 71/1967 Sb.:

"Nahlížení do spisů

(1) Účastníci řízení a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisů s výjimkou protokolů o hlasování a pořizovat si z nich výpisy.

(2) Správní orgán může povolit nahlédnout do spisů i jiným osobám, pokud prokáží odůvodněnost svého požadavku.

(3) Správní orgán je povinen učinit opatření, aby nahlédnutím do spisů nebylo porušeno státní, hospodářské nebo služební tajemství, nebo zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti.".

Srov. též právo veřejného ochránce práv k nahlížení do spisu - § 15 zákona č. 349/1999 Sb., nebo § 44 OSŘ nebo § 65 trestního řádu.

6. Ekologický právní servis říká: "Podle § 13 německého správního řádu jsou účastníkem řízení před úřadem vždy navrhovatel a odpůrce, dále ti, proti nimž rozhodnutí míří, ti, s nimiž úřad uzavřel veřejnoprávní smlouvu, a ti, kteří byli úřadem k řízení přizváni. Pokud se rozhodnutí úřadu dotýká dalších osob, musí být tyto osoby na žádost přizvány do řízení jako plnoprávní účastníci! Pokud jsou tyto osoby úřadu známy, je povinen je o zahájení správního řízení informovat..."

"...generální účastenská práva i některým dalším subjektům hájícím veřejné zájmy, například občanským sdružením podle § 29 spolkového zákona o ochraně přírody, pověřenci ve věcech azylového řízení podle § 6 odst 2 azylového zákona, řemeslným, průmyslovým a obchodním komorám v živnostenském právu, různým orgánům ve věcech poskytování dávek a odškodnění a dalším."

"...Ani rakouská právní úprava, jíž se Důvodová zpráva bez jakéhokoliv bližšího upřesnění dovolává, však neobsahuje ustanovení, které by zakládalo procesní nerovnost jednotlivých kategorií účastníků správního řízení. Lze se jen domnívat, že Důvodová zpráva vychází z § 8 rakouského obecného zákona o správním řízení č. 51 z roku 1991, který terminologicky rozlišuje účastníka ("Beteiligte") a stranu ("Partei") řízení, přičemž dále se v zákoně hovoří v souvislosti s různými právy v řízení o stranách, nikoli účastnících. Ve skutečnosti nezakládají zmíněné ani následující ustanovení rakouského zákona o správním řízení žádnou procesní nerovnost jednotlivých účastníků ani stran. Pouze se konstatuje, že z hlediska hmotného práva je stranou řízení ten, který má na věci právní nárok nebo zájem; účastníkem je naproti tomu každý, kdo žádá úřad o nějakou činnost nebo na nějž se činnost úřadu obrací..."

Proč tedy ministerstvo vnitra tvrdí, že tuto změnu správního řádu požaduje EU, když to v jejích zemích takto není?

Ministerstvo vnitra tvrdí, že nový správní řád vytváří administrativní kapacity pro implementaci acquis communautaire, což po nás EU skutečně požaduje. Co se týče právní úpravy účastenství, řeší to různé evropské státy různě dle své právní kultury. Náš návrh úpravy účastenství je výrazně inspirován § 8 rakouského správního řádu č. 274/1925 B. G. Bl., přičemž se neztotožňujeme s výkladem Ekologického právního servisu (srov. zprávu ústavního výboru Spolkového sněmu k tomuto ustanovení: "Wer keinerlei materiell- oder formalrechtlichen Anspruch, sondern nur ein tatsächliches Interesse hat, ist Beteiligter, aber nicht Partei. Beteiligter ist der weitere Begriff, der auch die Partei in sich schlie_t, so da_ jede Partei auch Beteiligter ist!").

7. Proč vůbec potřebujeme změnu správního řádu v tom směru, že budou ze hry vyřazena nezisková sdružení, ale vlastně každý, kdo se bude chtít vzepřít nějaké svévoli úřadů?

Návrh správního řádu je obecnou úpravou řízení před správními úřady a stejně jako stávající zákon o správním řízení neupravuje ani on procesní práva občanských sdružení nebo jiných konkrétně určených subjektů, jimž postavení účastníka řízení přiznávají zvláštní zákony v jednotlivých oblastech veřejné správy. Nelze tedy tvrdit, že by měl navrhovaný správní řád (negativní) vliv na postavení občanských sdružení ve správních řízeních. V § 37 odst. 3 návrhu se uvádí, že účastníky řízení jsou rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon, s tím, že pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, platí pro ně obdobně ustanovení odstavce 2. Práva a povinnosti těchto účastníků může takový zvláštní zákon vymezit odchylně od § 37 odst. 1 a 2 (platí zde obecná právní zásada lex specialis derogat generali). Návrh správního řádu se proto nedotýká právního postavení občanských sdružení jako účastníků řízení upraveného např. v § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí nebo v § 115 odst. 7 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách. Právní úprava účastenství občanských sdružení hájících veřejné zájmy ve správních řízení je záležitostí těchto speciálních zákonů a nikoliv správního řádu.

8. Mohl byste uvést příklad, kdy byl stávají systém zneužit natolik, že někdo bezdůvodně zabránil nějaké výstavbě?

Ministerstvu vnitra rozhodně nepřísluší takové věci komentovat, neboť řízení, ve kterých by mohlo docházet k podobným případům, nespadají do působnosti tohoto resortu.

Nad rámec argumentů uvedených v rozhovoru byly ve třetím čtení uplatněny zástupné argumenty o vztahu správního řádu a zákona o správě daní a poplatků. Tyto názory nelze akceptovat právě pro subsidiární povahu správního řádu, který samozřejmě předpokládá, že zvláštní předpis (např. daňový řád) bude mít odchylnou úpravu a to včetně základních pravidel řízení. Zděšení koryfejů daňového práva vyvolal jeden z možných výkladů, že pokud daňový řád některé procení principy neupravuje, respektive nakolik je neupravuje, platí základní pravidla řízení dle správního řádu. Tato základní pravidla vycházející z dokumentů Rady Evropy a judikatury Evropského soudu pro lidská práva stanoví zásady veřejné správy jako služby, pročež se zřejmě nekryjí s daňovým řízením. Při tomto výkladu tedy "hrozilo" posílení práv daňových subjektů.

Počátkem 90. let byl připravován nový zákon o správě daní a poplatků, tehdy se celkem nahodile zvolila varianta výlučnosti daňového procesu. Není tajemstvím, že v daňovém procesu je postavení občana mnohem nevýhodnější než před správním úřadem. To si uvědomil i ustavně - právní výbor PS a vypustil z vládního návrhu nového správního řádu ustanovení, podle kterého se na správu daní nevtahují ani základní pravidla řízení (např., že veřejná správa je veřejnou službou, že občan má právo na slušné zacházení).