USA: Střední třída a nová společenská smlouva

7. 10. 2009

Vážný ekonomický pokles v minulém roce způsobil, že se mnoho Američanů ptá, zda jsou svědky úpadku tohoto věku hojnosti. Současná krize daleko více než jiné nedávné recese ukázala na skrytou slabost ekonomických základů a zahrnovala selhání institucí, jejichž správné fungování bylo dlouho považováno za zaručené. Tato selhání nebyla prostým výsledkem splasknutí hypotéční bubliny a následného úpadku kreditního trhu; finanční krize byla stéblem, které zlomilo páteř již dlouho se kymácejícím gigantům. Američanům nyní nezbývá než se ptát, zda celý ekonomický systém může být podobně zranitelný. Pokud se General Motors může složit na hromadu, co když se i další pilíře našeho poválečného uspořádání mohou podobně zhroutit?

Tato otázka není triviální. Ve skutečnosti zejména pád GM --- k němuž se schylovalo už velmi dlouho --- nabízí znepokojivě příhodnou metaforu amerického poválečného ekonomického pořádku. Na vrcholu úspěchu si GM byla vědoma toho, že stupňující se růst společnosti závisí na její početné a schopné pracovní síle. A toto vědomí --- spolu s účinným lobbováním odborů zastupujících dělníky --- vedlo k rozsáhlé sadě zaměstnaneckých oprávnění (entitlements), od velkorysého zdravotního pojištění přes komplexní důchodový systém až zárukám zachování pracovního místa.

Tato opatření vzniklá na základě rostoucích pracovních a spotřebitelských trhů v letech rozmachu se časem stala pro společnost zátěží. Avšak výhody, které byly jednou nabídnuty, se ukázaly jako prakticky neodstranitelné --- a společnost, spíše než aby přijala obtížná rozhodnutí spojená s revizí dlouhotrvajících smluv čelila nespokojeným dělníkům a odborům, předstírala, že účty budou nějakým zázrakem uvedeny opět do rovnováhy. Starý vtip, že GM byla zdravotní pojišťovnou, která v přidružené výrobě produkovala automobily, se stále více stával hořkou skutečností. Jak závazky rostly a zisky klesaly, situace v GM se stávala neudržitelnou.

V téže době vláda Spojených států přistoupila k podobnému opatření ve vztahu k rostoucí a pracovité střední třídě. Aby vláda dělníkům pohánějícím americkou prosperitu nabídla určitou bezpečnost, vznikla série mandatorních programů zaměřená zvláště na zajištění příjmu na penzi a výdajů za zdravotní péči. Financování těchto programů bylo postaveno na demografických a ekonomických trendech, u nichž nebylo možno očekávat, že by trvaly donekonečna; ale i když logika v jejich pozadí zastarala, tato opatření se ukázala jako extrémně obtížně změnitelná. Američtí političtí lídři jsou dnes v zásadě v pozici managementu GM před jedním nebo dvěma desetiletími: Uzavřeli smlouvu se střední třídou, která nyní hrozí všechny zůčastněné strany uvrhnout do bankrotu --- ale vypadá to, že s tím není schopna nic udělat.

Strašné důsledky selhání snahy změnit tato opatření jsou zřejmé. Podle Congressional Budget Office by trajektorie výdajů nastavených prvním rozpočtem prezidenta Obamy vedla k tomu, že na konci roku 2019 národní dluh dosáhne 82% hrubého domácího produktu --- zatímco na konci roku 2008 to bylo 41%. (A to vše ještě před tím, než se plně projeví odchod generace baby boomu do důchodu.) Politici obou stran rutinně odsuzují rostoucí dluh a vyzývají k důkladné revizi rozpočtu. Avšak zatímco je na okrajích jistě hodně sádla k ořezání, převážná část břemene amerického dluhu bude pocházet ze tří klíčových mandatorních programů: Medicare, Medicaid a Social Security --- a právě ty představují jádro smlouvy se střední třídou.

Představte si, že v roce 1970 --- pouze několik let po zavedení programu Medicare --- činil obranný rozpočet 8,1% HDP. Kombinované výdaje na programy Social Security, Medicare a Medicaid v té době činily 3,9% HDP. Ale v roce 2019, takřka o půl století později, očekáváme, že obranný rozpočet bude někde kolem 5%, zatímco tři velké mandatorní programy dosáhnou až 12%. V roce 2050 překročí 18% HDP --- což je zhruba tolik, kolik činí průměrné příjmy státního rozpočtu jako celek. Vláda Spojených států, stejně jako dnes GM, se bude v té době hlavně starat o poskytování zdravotnických a penzijních služeb, a bude bojovat s obsluhováním jejích dalších základních funkcí --- například s udržováním stálé armády --- jen na okraji tohoto úsilí.

Paradoxem našeho systému sociálních oprávnění je, že ačkoliv je navržen tak, aby omezoval riziko na individuální úrovni, nyní vytváří masivní riziko pro celou ekonomiku. Ekonomové z celého politického spektra po léta varovali, že neomezené vypůjčování na straně federálních úřadů nakonec způsobí, že země nebude schopna splácet dluh za příznivých a únosných úrokových podmínek. Až bude tohoto bodu dosaženo, nezbude mnoho jiných možností než podstoupit dlouhé období bolestného fiskálního poklesu a odříkání, s hlubokými a bezprostředními škrty na straně poskytovaných výhod a výrazným zvýšením daní.

Tak jako každý jiný politický podnik v naší demokracii, i náš mandatorní systém závisí na loajalitě a podpoře široké střední třídy. Jde v podstatě o opatření týkající se středostavovských voličů. Jeho výhody se týkají převážně právě jich (s výjimkou programu Medicaid, který nicméně existuje pouze díky jejich podpoře). Ale i následky fiskálního úpadku systému --- zejména daňové břemeno s ním spojené --- ovlivní především střední třídu, a jejím prostřednictvím celý hnací motor naší ekonomiky, jehož funkci střední třída umožňuje.

K udržení americké prosperity a předání zdravé ekonomiky příští generaci je třeba revidovat poválečnou smlouvu se střední třídou. Naše mandatorní programy není třeba zrušit --- ale potřebují reformu, aby byly ekonomicky únosné a podporovaly úspěšnou tržní ekonomiku, místo aby ji podkopávaly. Aby k takové revizi došlo, středostavovští voliči musejí být přesvědčeni, že změna je nutná, a že ji lze provést racionálně, odpovědně a férově. To může být hlavní politickou výzvou naší doby.

Demografie jako osud

Social Security, nejstarší z naších hlavních mandatorních programů, má zajistit důchodcům slušný příjem --- zčásti jako pojištění proti bídě ve stáří, ale také ho lze vidět tak, že dělníkům na penzi je vyplácen základní starobní důchod odvozený nějakým způsobem od jejich příjmu v produktivním období. Program je financován daní ze mzdy ve výši přesahující 12% výdělku (polovinu platí zaměstnavatel, polovinu zaměstnanec). Tato daň se během let významně zvýšila --- dnešní úroveň je zhruba dvakrát vyšší než v roce 1960 --- a stejně se zvýšily i dávky. Ačkoliv program je konstruován tak, že předpokládá plán penzijního spoření --- v němž si dělníci odkládají stranou peníze prostřednictvím daně a když odejdou do penze, dostanou je zpět --- ve skutečnosti je Social Security průběžným systémem: Daně placené dnešními dělníky financují dávky pro dnešní důchodce.

Existuje matematické omezení pro dávky vyplácené z průběžného systému, protože předpokládaný skutečná návratnost pro průměrného dělníka dlouhodobě nemůže přesáhnout součet růstu populace a skutečného růstu produktivity práce v ekonomice. Jednoduše řečeno, to co přichází musí udržet krok s tím, co odchází. V praxi to znamená, že to, co bude v budoucnosti únosné, bude záviset výhradně na velikosti budoucí pracovní síly v poměru k populaci v důchodu, a na kapacitě této pracovní síly vyrábět zboží a služby, které lze prodat na trhu.

Nejbohatší světové ekonomiky dosud mají schopnost dosahovat růstu zlepšováním produktivity, avšak poměr velikosti pracující populace k populaci v důchodu, to je je docela jiná věc. Rozvinutý svět od roku 1960 --- a v dnešní době už i nově se rozvíjející ekonomiky (emerging economies) --- byl spolu s růstem očekávané doby dožití svědkem bezprecedentního poklesu plodnosti. Žijeme mnohem déle než dříve a máme mnohem méně dětí.

V roce 1940 muži, kteří dosáhli věku 65 let --- což věk, kdy se dnes stávají příjemci dávek ze systému Social Security --- mohli očekávat, že se dožiji zhruba 77 let. Dnešní pětašedesátníci budou v průměru žít do 82 let. Současně s tím klesaly i počty nově narozených. V roce 1955, na vrcholu baby boomu, měla průměrná americká žena 3,5 dítěte (takzvaná celková míra plodnosti, total fertility rate, TFR). Dnes v USA TFR klesla na hodnotu 2,1 --- a to je zhruba tolik, kolik právě postačuje, aby se populace nezmenšovala.

Jistě, v jiných zemích je problém mnohem horší. Německo, Itálie a Španělsko už mají všechny TFR pod úrovní 1,5. Japonsko spadlo k překvapivé hodnotě 1,27. Mezi roky 2010 a 2050 se očekává zmenšení japonské produktivní populace o téměř 33 milionů, neboli takřka o 40%.

Ale dokonce i v poměrně plodné Americe rapidní zvětšení populace v důchodu v kombinaci se zmenšujícím se růstem počtu pracovníků vyvine ohromný tlak na vládní finance a celkovou ekonomickou výkonnost. Očekává se, že mezi roky 2010 a 2050 se počet Američanů ve věku 65 a více let více než zdvojnásobí, a vzroste ze 40,5 milionu na 81,6 milionu. Souběžně se populace v produktivním věku --- osoby mezi 20-64 lety --- zvětší pouze o 37 milionů. Výsledkem bude velký pokles ukazatel pro udržitelnost průběžného systému velmi důležitého: Vzájemného poměru pracujících a důchodců. Mezi roky 2010 a 2050 se tento ukazatel sníží z nějakých pěti dělníků na důchodce na pouhé zhruba tři dělníky na důchodce.

Demografický posun činí matematiku systému Social Security jednoduše neudržitelnou. A první vážné problémy jsou již na dosah. Správci programu nyní předpovídají, že Social Security trust fund se dostane do finančního deficitu (tj. vybere méně na daních, než musí vyplatit na dávkách) již po roce 2016. Další vyhlídky se s přibývajícím časem pouze zhoršují: za dalších 75 let by deficit narostl až na hodnotu 5,3 bilionu dolarů.

Zvýšení daně z příjmu kvůli vyrovnání deficitu je poslední věc, kterou by země měla udělat. Jediné dlouhodobé řešení pro stárnoucí populaci představuje vyšší plodnost --- a vláda zde může sehrát určitou roli, pokud se bude podílet na nákladech mladších rodin vznikajících výchovou dětí, nikoliv tím, že jim zvýší daně. Krize systému Social Security je funkcí širší demografické výzvy, které nyní čelí všechny rozvinuté země. Reforma penzijního systému bude muset tuto skutečnost vzít v úvahu, a pokud to bude možné, čelit jí.

Záhada nákladů na zdravotní péči

Systém Medicare --- mandatorní zdravotnický program, jehož klientů je mnohem více než příjemců dávek z programu Social Security --- je přirozeně zatížen stejným demografickým posunem, který penzijní program činí insolventním. Avšak Medicare také trpí dalším problémem: Rapidním růstem nákladů na zdravotní péči. Cena služeb, které Medicare financuje, během desetiletí ohromně vzrostla.

Congressional Budget Office odhaduje, že mezi roky 1975 a 2005 průměrné náklady programu Medicare na hlavu rostly tempem o 2,4% vyšším než HDP. Mezi roky 2010 a 2040 CBO očekává, že se podíl nákladů na Medicare a Medicaid na HDP zvýší z 4,9% na 10,6%.

Prezident Obama a jeho spolupracovníci nyní tvrdí, že jediné řešení představuje důsledná reforma zdravotní péče s úspornými opatřeními aplikovanými na celý systém. Tento argument má jistou váhu; nicméně Medicare nakupuje služby v zásadě od týchž nemocnic a lékařů, kteří pečují i o všechny ostatní. A jestliže přibližně 15% obyvatel chybí stabilní zdravotní pojištění, snižování nákladů bez univerzálního pojištění zvyšuje riziko, že ti, pro něž je péče nejhůře dostupná, na to neférově doplatí.

Penalizace práce

Běžnou složkou strategie reformy mandatorních výdajů je důraz na pozdější odchod do důchodu a delší pracovní kariéru. Američané žijí mnohem déle než v době, kdy byly zavedeny systémy Social Security a Medicaid, a očekává se, že dlouhověkost v dohledné budoucnosti dále poroste. Současné prognózy tedy ukazují, že Američané ztráví ještě větší část svých životů v důchodu, což vyvolá ještě větší tlak na veřejné finance.

Je ironické, že některé z největších překážek pro pokračující práci šedesátníků a sedmdesátníků jsou zabudovány přímo v pravidlech, jimiž se řídí naše mandatorní programy. Ve smlouvě se střední třídou jsou implicitně obsaženy.

Například dávky z programu Social Security jsou z větší části založeny na výdělcích dosahovaných během prvních 35 let práce, a jakékoliv výdělky jsou poté započítávány jedině tehdy, pokud překračují ty vykázané v předchozích letech. Většina lidí však odpracuje svých 35 let do padesátky, a pokud končí své kariéry, jejich mzdy v posledních letech mohou klesnout pod úroveň toho, co pobírali dříve.

A co více, starší pracovníci odvádějí daně na programy Social Security a Medicare v plné výši --- dohromady to dělá 15,3% podíl ze mzdy, rozdělený mezi zaměstnavatele a zaměstnance --- i poté, co již požádali o důchod. Ve většině případů za tyto dodatečně zaplacené daně nic nedostanou. To se zejména týká Madicare, kde se dávky neodvozují od příspěvků na dani z příjmu, ale nárok vzniká po odpracování deseti let. Dnes zůstává v zaměstnání pouze 30% mužů ve věku 65-69 let, zatímco v roce 1960, kdy muži umírali mnohem dříve, to bylo 46%.

Nejde o to vytvořit situaci, v níž senioři budou muset pracovat, ale zrušit silné demotivující stimuly. Pokud starším Američanům usnadníme delší práci, jestliže si ji budou přát, finanční vyhlídky systému se významně zlepší.

Práce, rodina a spotřebitelská volba

Vytvoření skutečně udržitelné nové smlouvy se střední třídou nicméně vyžaduje ještě významnější reformy, které zasáhnou centrální logiku našeho systému oprávnění, a které odmění větší soběstačnost při práci, zakládání rodiny a výdajů si vědomé spotřebě zdravotní péče.

V tomto ohledu je dobré vyjít z úsilí prezidenta George W. Bushe, jenž se v roce 2005 snažil zavést v systému Social Security individuální účty. Plně financované osobní účty by odvrátily finanční katastrofu, protože by explicitně omezily vyplácené dávky na objem vložených prostředků. Takové účty by také zvýšily motivaci k práci, protože každý vložený dolar by zvýšil výnos.

Jistěže přechod z průběžného systému na systém individuálních účtů přináší složité transformační problémy. Převedení příspěvků na daň z příjmu na nevládní, individuálně vlastněné účty by znamenalo omezení příjmu pro fond programu Social Security a velmi pravděpodobně také větší federální zadlužení. Je ale docela možné, že by taková reforma zvýšila celkovou míru úspor, neboť částky na individuálních účtech by přesáhly výši federálních dluhů. Nicméně velká nejistota plynoucí z požadavku na nové bilionové federální dluhy v čase již existujícího fiskálního stresu se ukázala být nepřekonatelnou překážkou. Vyhlídky na zavedení individuálních účtů v období nadvlády Demokratů ve Washingtonu jsou každopádně špatné. A ať už je to odůvodněné nebo ne, současný zmatek na trzích omezil chuť veřejnosti podstoupit takový krok.

Existuje nicméně jiný způsob, jak zavést větší personalizaci, rozpočtovou kontrolu a pobídky k pokračování v práci bez transformačních nákladů. Některé jiné země --- mnohé z nich čelily horším nerovnováhám než jsou ty, které leží nyní před naším systémem --- přijaly formu osobních účtů v rámci průběžného systému. Penze pro aktuální důchodce jsou nadále financovány z aktuálních daňových příjmů. Avšak platby jsou vypočteny na základě individuálně připsaného účtu, který se postupně vyčerpává.

Dokonce i bez plného financování by tento typ personalizace velmi zvýšil motivaci k práci. Jediná cesta, jak mohou pracovníci zvýšit své budoucí penze, zde spočívá v dosažení vyšších mezd a ve větších "příspěvcích" na jejich nominálních účtech. Pro starší pracovníky znamená vyčerpávání důchodového účtu motivaci k pokračování v práci a k odložení odchodu do důchodu.

Oponenti tvrdí, že tento typ reformy by byl pro střední třídu nebezpečný, a to zejména pro příjemce služeb hrazených programem Medicare, protože náklady na zdravotní péči rostou rychleji než příspěvky. Avšak v tržních podmínkách by vznikl mnohem větší tlak na lékaře a nemocnice, aby reorganizovali systém péče do úspornější podoby. Je mnohem pravděpodobnější, že neefektivita ve zdravotnictví, kterou prezident tak často zmiňuje, by byla zmenšena silou spotřebitelské volby, spíše než byrokratickou regulací.

Reformy tohoto typu by napomohly přizpůsobení našeho systému oprávnění ekonomickým a demografickým danostem, takže tyto programy --- a také širší ekonomika, kterou velmi významně ovlivňují --- by mohly dále fungovat. Amerika nečelí volbě mezi cestou k finanční katastrofě a ponechání starých a chudých jejich osudu. Čelíme spíše výzvě, abychom revitalizovali náš systém oprávnění tak, aby splňoval, co od něj kdysi Američané očekávali: Bude cenově dostupnou záchrannou sítí pro časy, kdy lidé zapojení do práce na americké prosperitě už nemohou dále pokrývat aktuální potřeby z aktuálního příjmu.

Nová smlouva se střední třídou

Politika oprávnění poskytovaných střední třídě způsobila, že se změna fiskálního kursu Ameriky stala extrémně složitou, i když je stále jasnější, že stávající kurs vede ke zhroucení. Žádný politik si nepřeje být prvním, kdo navrhl vážně míněné reformy, a být tak vystaven obvinění, že je nepřítelem střední třídy. Ti kdo překonali strach a pokusili se o to nedokázali problém vyřešit, a takřka bez výjimky se při svých pokusech nepěkně spálili. Jejich selhání pouze posílila dojem, že prosazování reforem vyžadujících opravdovou změnu nebo oběti je politickou sebevraždou. Všichni narazili do stejné obranné zdi složené z lobby těch, kdo jsou zapojeni do stávajícího systému oprávnění, a odporu politické třídy ke změnám v populárních programech. Ale především byla reforma zmařena v důsledku nedostatečného zájmu středostavovských voličů na změně systému, na němž závisejí --- a jedině změna v této oblasti může způsobit významný posun.

To by mohlo učinit tento úkol beznadějným. Koneckonců, proč by voliči vědomě obětovali očekávané výhody? Nic v naší nedávné politické historii neukazuje na to, že by se mohla objevit taková ochota. Avšak žijeme v podivné době, a proponenti reformy by neměli propást příležitost vytvořenou bezprecedentními ekonomickými výzvami a politickými odezvami na ně v posledních několika měsících. V krizi, která začala koncem roku 2008, americká veřejnost ochutnala ekonomickou kalamitu nesrovnatelnou s čímkoliv, čeho jsme byli svědky od Velké deprese --- tedy od doby, kdy vznikly základy dnešní smlouvy se střední třídou. Velmi rychle byla uplatněna politika, která se ještě před několika měsíci zdála být nemyslitelná --- od masívních vládních výdajů na záchranu bankovního systému až k vlastnění velkých korporací federální vládou.

Někteří liberální politici včetně prezidenta se snažili využít okamžiku nestability k prosazení své dlouhodobé agendy a expandování role státu v oblastech zdravotní péče, energetiky, vzdělání i v dalších sektorech, což vedlo k novým finančním závazkům, jež ve svém důsledku vyhrotily nebezpečí ohrožující smlouvu se střední třídou. Jak řekl Obamův personální šéf Rahm Emanuel v listopadu 2008: "Nikdy si nepřejete propást vážnou krizi."

Ale šok ekonomické krize může také učinit Američany přístupnější vážné reformě oprávnění, které Emanuel, prezident Obama a mnoho dalších Demokratů dlouho odporovalo. Logika reformy velmi připomíná nedávné nouzové intervence: Potřeba rychlé odpovědi na enormní problém zaměřená na obnovení určité rovnováhy a udržitelného ekonomického růstu a prosperity. To je také čas vysvětlit veřejnosti, jak špatné jsou vyhlídky našeho systému oprávnění --- a tudíž celé ekonomiky --- a zdůvodnit vážnou a rozumnou změnu kursu.

Snaha izolovat střední třídu od důsledků její volby --- snaha, která dlouho smlouvu se střední třídou definovala --- způsobila řadu škod a stále způsobuje mnohé další. Náprava musí spočívat ve změně našich oprávnění tak, aby volby střední třídy v oblasti zaměstnání, rodiny a zdravotní péče prosazovaly zvýšování produktivity, efektivity a bohatství, spíše než zmenšování pracovní síly a rozrůstání vlády.

Nová opatření, pokud by byla správně provedena, by zlepšila naše fiskální výhledy a současně zlepšila ekonomickou situaci amerických rodin. Cesta k těmto opatřením nebude bez nákladů, ale jistě také povede k mnohým výhodám. Nová smlouva se stření třídou by stále zmírňovala rizika a stále zajistila péči o staré a potřebné, ale činila by tak způsobem, který posílí osobní zodpovědnost, respekt k individuální volbě a pracovní etiku, jež učinila americkou střední třídu páteří bezkonkurenčního věku prosperity a síly.

Celý článek v angličtině: ZDE

Vytisknout