Přes ležérní úvod se tento text hodlá vážněji zabývat vybranými otázkami sociální soustavy, abstrahujíc od dalšího komplexu opatření prezentovaných pod hlavičkou reforma veřejných rozpočtů. Je tomu tak z důvodu obsáhlosti celé materie, jíž svojí ekonomickou váhou dominuje právě sociální sféra. Jako důkaz stačí uvést, že pouze výdaje na důchody v roce 2002 překročily hranici 200 mld Kč, přičemž zákon č. 579/2002 Sb. o státním rozpočtu České republiky na rok 2003 stanovil celkové výdaje částkou 795362391000 Kč. Výdaje na důchody jsou tedy vyšší než jedna čtvrtina celkového objemu a při dosavadním vývoji ekonomiky bude jejich podíl dále stoupat. Jde tedy o pokus korigovat některé zkreslené pohledy na problematiku a systematicky živené mýty.

Sociální dávky

V úvodu několika poznámek považuji za účelné vyjádřit schématicky základní vazby soustavy, protože zde občas dochází k matení pojmů, stejně jako v chápání slovního spojení sociální dávky. Za sociální dávky jsou totiž často považovány pouze dávky státní sociální podpory, a to bohužel i ze strany těch, kteří si osobují právo současný systém modifikovat.

Schéma samozřejmě zdaleka nepostihuje veškeré korelace, poskytuje však určitou představu o komplikovanosti struktury a funkci jednotlivých segmentů. Již z pojmu sociální vyplývá, že prostřednictvím poskytování dávek společnost saturuje své příslušníky, kteří potřebují pomoc. Činí tak zpravidla pro ztrátu příjmu, resp. neschopnosti jednotlivce si příjem opatřit, ať již z důvodu zdravotních, tak i "objektivně společenských."

Náhrada příjmu (a další požitky) je založena na principu solidarity. Její formy jsou různé, od solidarity bohatých s chudými, mladých se starými, zdravých s nemocnými, bezdětných s těmi, co děti mají atp. Vyspělé společnosti vycházejí jednak z obecně humanitních idejí, jednak z mechanismu, kdy ten, kdo v určitém období sám přispíval, tak posléze obdobné příspěvky přijímá. Zároveň, a to nejen v poslední době, se společnost snaží příspěvky dlouhodobě monitorovat, usměrňovat, evidovat a vázat je na budoucí nároky ve vybraných částech sociálního systému.

Typické je to u dávek sociálního zabezpečení, tedy nemocenského a důchodového pojištění. Paradoxně právě u nich je sice nárok na poskytování jasně vymezen, ale míra ekvivalence relativně nízká. Lapidárně řečeno: Ze systému sociální podpory nebo sociální péče čerpá nominálně méně občanů, než kolik jich přispívá, výše požitků je však často nepřiměřená předchozím odvodům (ve formě daní), přičemž se ale úspory hledají především v systému sociálního zabezpečení.

Jen pro pořádek si proto ještě připomeňme, jak se odvádí pojistné na sociální zabezpečení.

K druhému schématu je třeba zdůraznit, že se jedná o odvody z tzv. hrubé mzdy ze závislé činnosti, které odvádí zaměstnanec (nikoli tedy osoba samostatně výdělečně činná) a zaměstnavatel, a připomenout, že spolu s pojistným na sociální zabezpečení je odváděn i příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání má ostatně také charakter sociální dávky).

Modrá šance

Obě tabulky můžeme využít jako východisko či rámec k dalšímu glosování aktivit naší politické scény. Začněme ho nedávnou iniciativou poslance Tlustého, který před prázdninovými měsíci navrhl zavedení rovného, permanentně vypláceného sociálního příspěvku (v měsíční výši 3500 -- 4000 Kč). Protože ideu poprvé zveřejnil v průběhu diskusního pořadu Sedmička komerční televize Nova, jako něco, co dokumentuje, že opozice nespí, že připravuje cosi jako alternativu vládní reformy veřejných financí, vnímám návrh s určitou rezervou, především jako politické gesto.

Nicméně jmenovaný i nadále obhajoval svoji představu a následně ji jednak zpřesňoval, jednak rozvíjel. Dokonce se stala součástí alternativy reformy veřejných financí ODS nazvané Modrá šance. Proto se jí krátce věnuji. Její nespornou výhodou je úžasná jednoduchost, ať již administrativní, tak i legislativní. Na druhé straně vzbuzuje podezření, že autor sociální systém nezná ani nechápe. V tom také spatřuji její naprostou zcestnost. Pod hlavičkou sociálna by totiž saturovala ty, co sociální dobrodiní státu vůbec nepotřebují.

Naopak potřební by většinou dostávali tak málo, že institut sociálního minima by pozbyl úplně význam. Tyto zjednodušující tendence mají ovšem i jeden naprosto zásadní význam, který si jejich autoři plně neuvědomují. V určitém "extenzivním kontextu" by tak postupně pozbyl význam i stát, a tudíž i jeho vrcholní představitelé, mezi něž poslanci a senátoři samozřejmě patří. Rezignace na sociální funkci je totiž rezignací na jednu z elementárních funkcí státu.

Proto snad ani nemá význam kritizovat nákladnost tohoto virtuálního systému, protože platba všem osmnáctiletým a starším ve výše uvedeném intervalu (a to ještě s předpokladem valorizace) by rapidně překročila současný objem prostředků spotřebovávaných na důchody. Signál k voličům je ovšem jasný: "Podívejte se, ČSSD -- v rozporu se svými sliby -- se Vám chystá uždibovat z dosud poskytovaných prostředků. To my , ačkoli jinak kritizujeme nákladnost systému, Vám ještě přidáme, a vlastně nás ani nezajímá, jak s příspěvkem naložíte." Protože zdravých a výdělečně činných je v Česku (naštěstí) pořád ještě více než starých, nemocných a nezaměstnaných, jsou adresáti nacházející se v množině voličů zřejmí.

Pokud jde o ČSSD, je obvinění obsažené v podtextu samozřejmě odůvodněné. Přístup vládní koalice je zásadně opačný. Na rozdíl od návrhu ODS sice její soubor opatření postrádá jakoukoli kreativitu, lepší ale střízlivost ve vládním podání, než bezbřehá tvořivost v podobě permanentního sociálního příspěvku.

Šetří se na optimalizaci funkčnosti státu nebo na platy jeho představitelů?

Představám exekutivy ovšem nelze v řadě ohledů upřít odůvodněnost, nicméně vedle neplnění slibů jí musíme vyčítat právě naprostou absenci invence. V podstatě tak lze obtížně hovořit o reformě, spíše o administrativních zásazích vydávaných za legislativní opatření. Toto počínání můžeme přirovnat k úpravě jídelního lístku v restauraci, kdy v nabídce jídel sice většinu položek ponecháme, ale tu nahradíme kachnu kuřetem, tady kýtu plecí, místo zelí dáme někde špenát, knedlíků bude standardně méně, přičemž bramborové vůbec zrušíme.

Menu vypadá v podstatě stejně, jen kalorická hodnota je nižší. Restaurace ale stojí hrdě dál a navíc se tváří, že vlastně hostům prospívá. Budou méně obézní. Nezaujatému pozorovateli ale jaksi uniká jiný smysl kromě restrikce. Neví, kam takto uspořené finance směřují, na co se použijí. Zda restaurace bude digitalizovat jídelní lístky, zavádět objednávky prostřednictvím terminálů a platby výlučně elektronickými kartami. O hosty tu nejde, protože je nesporné, že by si raději dali kachnu se zelím placenou keš, než brambory na loupačku hrazené pomocí bezhotovostní operace.

Nemocenské (pojištění)

Nicméně opusťme imaginární hospodu a vraťme se do reálného světa seniorů, nezaměstnaných a nemocných. Začneme s kategorií naposledy uvedených, tedy přesněji řečeno těch, kteří ztrácejí schopnost pracovat krátkodobě a jimž má nemocenské a další dávky nahradit ztrátu příjmu z výdělečné činnosti. Ještě na počátku minulého desetiletí nechybělo v zákoně č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ustanovení § 1, podle něhož bylo "posláním nemocenského pojištění zaměstnanců zajistit pracujícím a jejich rodinám spolu s ochranou zdraví zabezpečení pro případ nemoci a mateřství, jakož i přídavky na děti přispívat ke zdravému vývoji nové generace..."

Paragraf byl s účinností od 1. 1. 1993 zrušen, což ale na podstatě a smyslu právního předpisu nic nemění. ČSSD však lze připsat k dobru, že za její vlády zůstala zachována filozofie předpisu a že navíc zavedla nový způsob stanovení denního vyměřovacího základu pro výpočet dávek (§ 18 zmíněného zákona). Ten byl před tím po dlouhou dobu zmrazen na částce 270 Kč. Zavedení dynamických redukčních hranic tak posunulo částku denního vyměřovacího základu postupně až na 606 Kč v letošním roce (samotné nemocenské ovšem činí 50 %, resp. 69 % denního vyměřovacího základu).

Nyní se tohoto svého kroku ČSSD, potažmo vládní koalice zalekla a nejenže dočasně navrhuje valorizaci redukčních hranic nadále pozastavit, ale zároveň první redukční hranici vyměřovacího základu pro výpočet nemocenského za dobu jeho poskytování po dobu prvních 14 kalendářních dnů trvání pracovní neschopnosti či karantény ještě redukovat na 90 %, tedy snížit o 48 Kč na 432 Kč. Ranou jistoty je pak snížení procentní sazby za období prvních tří kalendářních dnů pracovní neschopnosti z 50 % na 25 %

Vzhledem k charakteru tohoto pojednání nemá význam zaobírat se dalšími podrobnostmi včetně např. prodloužení rozhodného období ze současného čtvrtletí na jeden rok. Podstatné je, že většina dopadů problematicky zdůvodňovaných změn postihne především střední a nízkopříjmovou vrstvu obyvatel, pro kterou je sociální systém rozhodně důležitější než pro "bohatší." (Skupina s průměrnými příjmy nad 20000 Kč měsíčně ostatně již nyní pobírá nemocenské s ekvivalenci výrazně se snižující s rostoucí úrovní příjmu.)

Zdůvodnění, že " jde o opatření, které může působit proti zneužívání pracovní neschopnosti," je inkorektní, protože už samo o sobě obsahuje pochybnosti a navíc hovoří o "zneužívání," které není prokázáno. Protože, pokud by prokázáno bylo, ke ztrátám by při správném fungování správního orgánu nedocházelo. Takže jde o spekulaci, která v tom horším případě hojí nesystémově insuficienci státu na úkor jeho slušných občanů.

Připravované změny v důchodovém pojištění
(základní systém)

Mnohem významnější pole pro úspory však představuje druhá část soustavy sociálního zabezpečení, tedy důchodové pojištění. Je také samozřejmě nejnákladnějším odvětvím celého sociálního systému. Chtělo by se říci, že důchodci prostě vadí. Spíše je to ale tak, že důchodce jako takový je vnímán jako indiferentní jedinec z obrovské množiny starých nebo nemocných lidí, s nímž je třeba nakládat přiměřeně jeho nejnutnějším potřebám se zřetelem na blaho státu, zejména její kasu. Málokdo ze ctihodných zákonodárců si v takové chvíli současně vybaví vlastní rodiče či prarodiče.

Přesto nutno přisvědčit zejména odůvodněnosti kroků týkajících se zvýšení věkové hranice pro vznik nároku na starobní důchod a zavedení nových podmínek účasti osob samostatně výdělečně činných (OSVČ) na důchodovém pojištění.

Zvýšení důchodového věku je nezbytné

Průměrný věk roste, zkvalitnila se lékařská péče a tedy i kondice nezanedbatelné části populace, průměrná doba dožití se prodlužuje. Se změnou těchto faktorů tudíž nelze uplatňovat východiska z doby před deseti nebo dvaceti lety. Stejně tak zvýhodnění žen dávno ztratilo opodstatnění, zejména uvědomíme-li si, že se v průměru dožívají vyššího věku než muži. Přitom tempo postupného zvyšování je zachováno, takže je rozloženo do značného časového období, které má být ukončeno až v roce 2025 - není tedy nijak bolestivé. Spíše si dovolím nevyloučit v budoucnu jistou akceleraci a zároveň prognózovat další zvyšování věkové hranice. Limit 63 let nebude již s největší pravděpodobností v uvedeném roce platit.

Povinná účast na důchodovém pojištění OSVČ (vykonávajících samostatnou výdělečnou činnost jako hlavní), tedy bezvýjimečná platba z minimálního vyměřovacího základu a jeho postupné zvyšování (50 % rozdílu mezi dosaženými příjmy a vykázanými výdaji v roce 2006) jsou opatření, která dotčené osoby sice většinou nepřijmou s nadšením, obecně však mají logiku. Má-li systém respektovat pojistný princip, který má v názvu, nemůže trvale řešit problémy sféry zaměstnanosti, nýbrž musí zabezpečovat alespoň minimální rovnost zúčastněných, ekvivalenci (viz diagram) a zároveň plnit svoji funkci, to jest výši budoucí dávky na úrovni nevyžadující saturaci z jiných sociálních systémů. Pro ilustraci dodejme, že k 31. 12. 2002 bylo v systému evidováno celkem 983485 OSVČ.

Snížení sazby příspěvku na státní politiku zaměstnanosti o dva procentní body a zvýšení sazby pojistného na důchodové pojištění o stejnou hodnotu samotným OSVČ nic nepřinese ani neublíží, nicméně samostatnému důchodovému účtu v rámci státního rozpočtu určitě pomůže.

Předčasné starobní důchody, omezení zápočtu doby studia

Jestliže tři předchozí opatření lze akceptovat v podstatě bez vážných výhrad, jisté pochybnosti vzbuzuje omezení zápočtu dob studia a možností odchodu do předčasného starobního důchodu. Zejména uvažovaná modifikace druhého z uvedených institutů představuje výraznou rezignaci na plnění sociální funkce, byť nutno připustit posílení pojistného principu. Zrušením dočasně snížených starobních důchodů se totiž přenáší sociální ingerence státu na bedra občanů, kteří nemají šanci sehnat zaměstnání anebo v minulosti dlouhodobě invalidních. Je pravda, že nadále budou moci využít alternativy trvale sníženého starobního důchodu, nicméně zavadí se nerovnost mezi těmi, kteří se pro takový krok rozhodují dobrovolně a těmi, kteří jsou k tomu přinuceni okolnostmi.

V daných souvislostech mi proto vadí argumentace akcentující skutečnost, že počet přiznávaných předčasných starobních důchodů na celkovém počtu přiznaných starobních důchodů v nedávné minulosti enormně vzrůstal. Směšují se zde záměrně "hrušky s jablky," protože podíl dočasně snížených předčasných starobních důchodů k tomuto trendu přispěl naprosto zanedbatelně a po zpřísnění podmínek v roce 2001 se i počet žádostí o trvale snížené předčasné starobní důchody stabilizoval. Pro úplnost uvádím ještě počty vyplácených dávek na konci minulého roku: 195336 trvale a 12134 dočasně snížených předčasných starobních důchodů (z celkového počtu 1335280 vyplácených starobních důchodů).

Pomineme-li obecnou a stále opakovanou výtku nízké nápaditosti navrhovaných opatření, nelze přehlédnout ignorování, na přelomu devadesátých let zdůrazňované, zásady zachování nabytých práv. To vyniká i v případě omezení (ukončení) zápočtu studia považovaného podle předpisů platných před 1. 1. 1996 za dobu zaměstnání. Je sice notoricky známo, že považování těchto dob za doby pojištění, i když byly získány před osmnáctým rokem věku, se do zákona o důchodovém pojištění vloudilo nedopatřením při tvorbě předlohy právního předpisu, nicméně z tohoto stavu mohli "těžit" pojištěnci již téměř 8 let.

Jestliže se nyní navrhuje rozprostřít dopad tohoto opatření na dobu 4 roků a ještě se otevřeně upozorňuje na možnost oslabit (v některých případech) nepříznivé účinky (snížení starobního důchodu třeba o více jak 1000 Kč měsíčně) uplatněním žádosti o předčasný starobní důchod, je jasné, že mnozí noví poživatelé důchodů budou relativně znevýhodněni, přinejmenším kráceni ve svých očekáváních. V zájmu naprosté objektivity však nutno uvést, že pochybením legislativy došlo již na počátku k nastavení rozdílných podmínek pro pojištěnce získávající doby studia před 1. 1. 1996, resp. 31. 12. 1995. Doby studia získané po naposledy uvedeném datu je možné podle platné právní úpravy započítat jen po dobu šesti let, a to po dosažení věku 18 let.

Neměl bych zapomenout ani na zrušení omezující hranice výdělku v souběhu s pobíráním starobního důchodu. Zůstává však podmínka sjednání pracovněprávního vztahu na dobu určitou, ta však nově nesmí být delší, než jeden rok. K tomuto opatření se těžko dešifruje motivace. Spíše zdánlivě pozitivní změna nemůže ani náhodou kompenzovat ostatní restrikce, navíc zkrácení období na které může být pracovněprávní vztah sjednán rozhodně přínosem pro důchodce není.

Ostatní systémy soustavy ekonomicky méně významné.

Pokud jde o státní sociální podporu a zákon o sociální potřebnosti, jejich reálná váha je podstatně nižší než u sociálního zabezpečení. Náklady třeba na státní sociální podporu se udávají ve výši téměř půl čtvrté desítky miliard korun ročně, přičemž stejně jako u sociální potřebnosti se výhledově (do roku 2006) mají stabilizovat zhruba na 4 % HDP.

V obou případech se při úvahách o úsporných opatřeních z ohniska zájmu neztratily OSVČ, a to zejména ve vazbě na průměrnou mzdu v národním hospodářství, která má být relevantní při stanovení minimální částky příjmu z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti (50 %). V dávkové oblasti je pak vhodné zmínit zejména úvahu o zrušení příspěvku na dopravu jako dávky státní sociální podpory.

Uvádět podrobnosti se, z výše uvedených důvodů, pro účely tohoto pojednání jeví nadbytečné, nicméně zmiňme ještě deklarovanou snahu optimalizovat provádění státní sociální podpory přenesením řady činnosti a kompetencí na úřady práce. Důvody a účelnost tohoto kroku neumím kvalifikovaně zhodnotit, jen vyjadřuji politování nad tím, že k podobnému postupu se vláda neodhodlala v případě sociálního zabezpečení.

Téma (převedení nemocenského pojištění do resortu zdravotnictví a sloučení výběru pojistného, případně daní) jsem zde již zmínil, nehodlám se proto k němu v detailech vracet. Skutečností ovšem zůstává, že navržená opatření částečně vzbuzují dojem nouzového řešení, zčásti si pozorovatel může myslet, že stát se snaží hledat úsporné efekty především tam, kde sám plně hradí náklady na systém včetně jeho fungování. V ekonomicky nejnáročnější důchodové oblasti to tak není. I zde ovšem stát financuje schodek na účtu a prakticky i administrativní náklady.

Punc diletantství

Provizornost je v podstatě imanentní celé "reformě veřejných financí." Vnucuje se pocit, že primárním faktorem celého snažení je pud sebezáchovy, hlásící se stále silněji s blížícím se termínem hlasování o státním rozpočtu. Vláda postrádá manévrovací prostor a úspornými opatřeními se sama sobě snaží hodit záchranný pás.

Největším neštěstím současné vládnoucí garnitury (v "technickém" slova smyslu) jsou vyschlé privatizační prameny. Například aktuální úvahy o prodeji dlouhodobě ziskového Budvaru v tomto kontextu jen dokládají bezradnost a zoufalou úroveň akceschopnosti vlády. Zároveň však i bezohlednost (nejen vůči pivařům), s jakou si opatřují prostředky na udržení vlastní životní úrovně, byť pod rouškou oprav dopravních cest...

Občan, nebo chcete-li pojištěnec, potažmo práce neschopný anebo důchodce je brán za rukojmí. Že nejde o skutečnou a důslednou reformu, je dále patrné z většinou plošné, neselektivní redukce výdajů. Návrhy, předkládané zejména odbory (jak zřejmo, ne se všemi souhlasím), které by restriktivněji postihovaly vrstvu tzv. "horních deseti tisíc," jsou pro potřeby vlády nezajímavé. Jednalo by se sice často o systémové změny, ale s nedostatečným finančním efektem a navíc obtížemi při jejich prosazování v Parlamentu. Každý si nakonec může snadno spočítat kolik v úhrnu přinese zvýšení odvodů, dejme tomu o 10000 Kč, u této skupiny "bohatých," a kolik stát ušetří, jestliže vybere po tisícikoruně od pěti milionů občanů.

Resumé

Můžeme tedy s klidným svědomím shrnout, že navrhovaná opatření manifestují improvizační a krátkodobě stabilizační povahu, navíc se obávám, že ne vždy dávají solidní fundament pozdější opravdu zásadní přeměně dosud probíhajících procesů a interakcí. Pokud se však vrátíme výlučně k segmentu důchodů, lze připustit, že některá navržená opatření nejsou v kolizi s případnou představou o přiblížení naší soustavy systému NDC, resp. prvkům tzv. švédské reformy. Rozhodně mají zásadnější charakter, než v nedávné minulosti navrhovaná a Poslaneckou sněmovnou zamítnutá institucionální transformace České správy sociálního zabezpečení v Sociální pojišťovnu. I to ovšem dokumentuje permanentní tápání naší politické reprezentace. Tato zřejmá bezradnost a nejistota vyvolává vážné obavy pro nejbližší období i delší časový horizont.

Oficiální zdroje uvádějí, že mandatorní výdaje, počínaje rokem 2001, představují více jak 80% výdajů státního rozpočtu. Tato skutečnost sama o sobě na jedné straně působí hrozivě, na druhé straně je třeba ji vnímat střízlivě a zodpovědně - jak v ekonomickém, tak sociálním kontextu. To se bohužel stále nedaří. Ač od poloviny devadesátých let minulého století se v odborných kruzích apeluje na racionalitu a nutnost politického konsensu, tak naplnění této myšlenky je v nedohlednu. Politici, prakticky všech stran, upřednostňují své partikulární zájmy před zájmy společnosti. Optimalizace daňového, sociálního či zdravotního systému je pouze vysokou kartou v jejich rukách, nikoli předmětem seriózního zájmu. Pokud se tento stav nezmění, těžko se dočkáme opravdové reformy.

Na tomto místě lze útržkovité glosování ukončit, nicméně k definitivnímu závěru je přeci jenom ještě daleko. Blíží se "teprve" druhé čtení. Může být ovšem i poslední. Doufám, že se ještě podaří korigovat ty části souboru navrhovaných opatření, která jsou zjevně asociální nebo iracionální. Uvidíme, do jaké míry k tomu pozitivně přispějí odbory nebo poslanec Hojdar. Doufejme, že nejde o součást jedné velké komedie pinožení kvaziexpertů.