Uvedený citát není ojedinělým projevem názoru prostých občanů na justici. Ti, kteří s ní měli co do činění a udělali špatnou zkušenost, se často vyjadřují mnohem ostřeji. Shoda mezi názory politiků, soudců, resortních úředníků, advokátů a laiků na poměry v justici spočívá jen v závěru, že nefunguje, jak by měla, a mělo by se s ní něco dělat. Každá skupina ale vnímá jiné bolesti a má jinou představu o možných řešeních. Protože jsme demokratický stát, v němž moc hypoteticky vychází z lidu, je na místě justici chápat jako službu občanům a organizacím, nikoli jako neomylné božstvo někde ve výšinách, nadřazené všemu, co se nachází pod ním. Bylo by předčasné snažit se ve jménu demokracie prosadit do ústavy proti našim tradicím volbu soudců občany. Ale nadřazenost parlamentu je přirozeným požadavkem a měl by být připuštěn i větší vliv územních samospráv. Moc parlamentu nad justicí se uplatňuje již vydáváním zákonů, ale měla by být zdůrazněna také jeho úloha v komplexním řízení justiční politiky státu a kontrole jejího provádění soudy. Některé dílčí úkony výkonu moci parlamentu nad justicí by se měly uplatňovat přímo, například jeho účastí na volbě soudců a justičních funkcionářů nebo zastoupením členů parlamentu v samosprávných orgánech justice. Jiné úkony by měl parlament svěřit moci výkonné.

Z toho pohledu bychom měli přistupovat k záměru převést řízení justice do rukou soudcovské samosprávy se zachováním ministerstva spravedlnosti pro zajištění obslužných funkcí . Dnes má justice jednu hlavu, byť v některých bodech nezřetelně definovanou -- je to ministr spravedlnosti se svým úřadem. V případě uplatnění záměrů reformátorů by měla hlavy dvě -- jedna by řídila vlastní výkon spravedlnosti, druhá obslužné činnosti. Přibyl by jeden ústřední orgán navíc, který by se zcela jistě choval podle Parkinsonových zákonů. Přechod na "dvojhlavou" strukturu řízení justice by předpokládal zásadní změnu čtvrté hlavy ústavy. Ani dnes není snadné domoci se nápravy justičních přehmatů, pokud nejsou zhojitelné opravnými prostředky, či dosáhnout kárného nebo trestního stíhání soudce, který zneužitím svého postavení poškodil účastníka řízení. Pokud by se představy reformátorů dovedly do čisté krystalické podoby, občané by jako strany řízení stáli proti zneužívání soudní moci zcela bezbranní.

Zastánci ustavení soudcovské samosprávy uvádějí proti současnému systému skutečně vážnou námitku častého střídání ministrů spravedlnosti. Soudcovská samospráva, nezávislá na rytmu parlamentních voleb, by byla po této stránce skutečně bezpečnější. Střídáním ministrů ale nedochází k tak zásadnímu porušení kontinuity řízení justice, jak se zdá, protože se v podstatě nedotýká rozhodovací nezávislosti soudů, na kterou nemá ministr vliv. Ostatně praktickou politiku ministerstva dělá aparát, který má silnou setrvačnost. Ministři přicházejí a odcházejí, úředníci zůstávají. Větší praktické potíže působí legislativní činnost, která zaplavuje justici nezvládnutelným množstvím novel a nových právních norem.

Tvrdí-li politizující soudci, že jejich volání po podřízení justice soudcovské samosprávě a po potlačení vlivu výkonné moci na její chod směřuje k lepšímu zabezpečení jejich nezávislosti, a že díky vyššímu stupni nezávislosti budou soudit lépe, rychleji a radostněji k větší spokojenosti účastníků řízení, klamou veřejnost. Rozhodovací nezávislost soudců neomezuje nic než zákony a dobré mravy a nelze ji rozšířit, neboť není kam. Naopak je žádoucí zamezit soudcům ve svévolném zacházení s právem. Za nezávislostí, o které v této souvislosti soudci mluví, se ve skutečnosti skrývá chuť na převzetí velké části administrativně-organizačních úkolů státní správy soudů včetně hospodaření s prostředky ze státního rozpočtu.

Potíž při posuzování vhodnosti záměru na zavedení "dvojhlavého uspořádání justice" spočívá také v tom, že nedovedeme kvantitativně ani kvalitativně porovnat současný model organizace řízení justice s projektovaným, dokonce ani neumíme objektivně srovnat úroveň našeho soudnictví s jeho kvalitou v zemích s "dvojhlavou" strukturou justice. Jisté je pouze tolik, že změna organizace řízení justice by vyvolala transakční náklady a přinesla by počáteční potíže, způsobené nedotažeností nových pravidel její činnosti. Snaha jít při zlepšování úrovně činnosti justice cestou zásadních organizačních změn připomíná zlozvyky totalitního režimu, jenž se neúspěšně pokoušel napravovat nenapravitelné nepořádky stálými reorganizacemi na pokračování. Víra v účinnost změny pro změnu je v nás hluboce zakořeněná. Záporné vlivy přestavby organizační struktury justice jsou zřejmé předem, kladné jsou předmětem nedoložených tvrzení a dohadů.

Nicméně připusťme, že soudci jsou moudřejší než laici a lidové tvořivosti se meze nekladou, takže návrhy na změnu organizace a řízení justice zasluhují vážnou pozornost. V Evropě se uplatňují různé modely začlenění justice do struktury státní správy, z velké části poplatné tradicím země. Zastánci zřízení soudcovské samosprávy se často odvolávají na zahraniční vzory a tradice. Dívají se ale jen do Evropy, přesněji do zemí kontinentálního práva. Jako by neexistovala velká část světa, v které platí anglosaské právo s některými principy, jež v Evropě raději vědomě pomíjíme. Např. nezávislost soudců je v zemích anglosaského práva hájena nejméně stejně, ne-li více než v Evropě, ale současně bývají podmínky pro jmenování soudcem podstatně tvrdší než u nás a někde jsou soudci prvoinstančních soudů voleni občany na omezené funkční období. V trestním řízení o vině nerozhoduje soudce, ale porota, složená z náhodně vybraných laiků, která nesmí nic vědět o trestní minulosti obžalovaného, aby nepodlehla pokušení odsoudit ho za "špatný charakter". Proti námětům na převzetí některých prvků anglosaského práva se odborníci brání odkazem na rozdílnost tradic. Při tom ale při pohledu na evropské vzory vliv tradic neprávem podceňují.

Pokud bychom se rozhodli v rámci reformy ústavy uspokojit ctižádost politizujících soudců, opustit tradice, a dát se cestou uplatnění soudcovské samosprávy, mohli bychom sáhnout např. po francouzském vzoru, kde je garantem nezávislosti soudů přímo prezident republiky a profesní činnost justice řídí Nejvyšší justiční rada, jejímž předsedou je prezident a místopředsedou ministr spravedlnosti, zatímco ministerstvo spravedlnosti obstarává obslužné funkce. Nebo bychom mohli napodobit Španělsko, kde soudnictví řídí Nejvyšší rada moci soudní v čele s předsedou Nejvyššího soudu (nebezpečná inspirace pro Ivu Brožovou). Ministerstvo spravedlnosti zajišťuje obslužné činnosti. Funkčně je součástí justice i Justiční policie (zhruba odpovídá naší Službě kriminální policie a vyšetřování), zato nejvyšší státní zastupitelství má postavení ministerstva a pravomoci Rady nepodléhá.

Náš model z historických důvodů navazuje na vývoj justice rakousko-uherské a československé a je také blízký německým zvyklostem. Celý systém je pojímán jako hierarchicky uspořádaný celek s ministrem spravedlnosti na vrcholku pyramidy řídící struktury. Do resortu patří stejně jako v Rakousku a Německu také státní zastupitelství, vězeňská služba a mediační a probační služba. Ve vlastní profesní činnosti jsou soudci a státní zástupci závislí pouze na zákonech a svém svědomí. Ministr řídí státní správu justice, tedy personální činnost a finanční a materiálně technické zabezpečení soudů. Má právo kárné žaloby na kteréhokoli soudce nebo státního zástupce a může podat Nejvyššímu soudu ČR stížnost pro porušení zákona proti rozsudku, který považuje za vadný. Jeho skutečný vliv na výkony justice a státních zastupitelství je malý a spíše nepřímý. Soudci se na řízení soudů podílejí prostřednictvím volených soudcovských rad. Neexistuje ale žádný representativní soudcovský orgán na úrovni ministerstva.

Při takto pojaté organizaci řízení justice se předsedové soudů a vedoucí státní zástupci dostávají do dvojjediného postavení: zůstávají příslušníky své profese a vedle toho jsou vedoucími úředníky státní správy soudu, popř. státního zastupitelství. Z toho se až dosud vyvozovalo právo moci výkonné odvolávat předsedy a místopředsedy soudů, pokud nadřízený orgán státní správy soudů shledal, že svou funkci nevykonávají náležitým způsobem. Díky Ivě Brožové a porozumění pléna soudců Ústavního soudu ČR pro její názory se zrušením § 106 zákona o soudech a soudcích prosadil názor, že funkce předsedy soudu je od jeho profese soudce neoddělitelná, takže jeho odvolání je možné pouze soudním rozhodnutím. Dočasně byl nastolen stav neodvolatelnosti justičních funkcionářů, protože zákon nedefinuje skutkovou podstatu selhání při výkonu funkce, při jejímž naplnění by mohli být odvoláni. Ústavní soud ČR takto prokázal, že mu jsou cizí pravidla efektivního řízení organizačních celků, dále že nepřihlíží k následkům, jež jeho rozhodnutí znamenají pro fungování státní správy. Z hlediska účinnosti řízení justice jsou účinky zmíněného rozhodnutí Ústavního soudu ČR výrazně záporné. Někdy se náhle projeví takové vady v činnosti řídícího pracovníka, že řízenou organizaci může zachránit pouze jeho rychlé nahrazení někým jiným. Soudní řízení -- a kárné řízení proti soudcům a státním zástupcům jím je také -- má svá pravidla a nedá se příliš urychlit, je proto pro operativní řešení problémů řízení soudů zcela nevhodným nástrojem. S jistou mírou nadsázky pro názornost si dovolím tvrdit, že předseda soudu, který se bude odvolání bránit stejně zaťatě jako Iva Brožová, bude mít dost času na to, aby během kárného řízení rozvrátil jím řízený soud. V tomto směru má výkonná moc bezkonkurenční výhodu pružného a rychlého rozhodování o osudu soudce-manažera. Proto by byl rozumný návrat k zásadě, že předsedové soudů jako jejich manažeři podléhají moci výkonné a musí být připraveni na nemilosrdné nakládání, pokud nezvládnou své úkoly držitelů mimořádně významného postavení, ustavených do funkce jmenováním.

Následky zrušení §106 zákona o soudech a soudcích zvýraznily nedomyšlenost uspořádání kárných soudů z hlediska jejich nezávislosti při rozhodování o věcech předsedy (předsedkyně), místopředsedů a soudců Nejvyššího soudu ČR. Pro řešení jejich kárných prohřešků je příslušný kárný senát Vrchního soudu v Olomouci, tedy soudu podřízeného. Pro odvolací řízení je příslušný kárný senát Nejvyššího soudu ČR, tedy senát, složený z kolegů, v případě předsedkyně a místopředsedů podřízených případných provinilců. Tímto uspořádáním je ohrožena rozhodovací nezávislost soudců kárných senátů. Je dotčena i důstojnost postavení předsedy (předsedkyně) a místopředsedů Nejvyššího soudu ČR, protože může dojít k jejich odvolání nižším soudem. Po této stránce odvolání prezidentem republiky bylo nesrovnatelně důstojnější.

Protože není prokázána přímá spojitost mezi výkonností soudů a mírou spravedlivosti jejich rozhodnutí na straně jedné a strukturou organizace a řízení justice na straně druhé a jisté je pouze vyvolání transakčních nákladů a přerušení tradice, soudím, že přechod k "dvojhlavému" uspořádání justice by neměl být na pořadu nejbližší reformy ústavy. Je ostatně dost dílčích záležitostí, jejichž úprava by přinesla jednoznačnější výsledek než zásadní reorganizace.

Konflikty mezi mocí soudní a mocí výkonnou za celé polistopadové období staví do popředí požadavek srozumitelnosti, jednoznačnosti a úplnosti formulací ústavy. Ústava není přece napsána jen pro potřeby učené elity právníků, ale je základním zákonem pro všechny občany státu. Měla by být proto stylizována tak srozumitelně, aby smysl jejích ustanovení pochopil každý průměrně vzdělaný člověk. Také "nedotaženost" současné ústavy, která obsahuje řadu nejasných pojmů a neúplně vymezených vztahů a pravidel, je zajímavá pouze pro úzkou skupinu ústavních právníků, kteří nás díky ní mohou omračovat svou domnělou moudrostí. Např. u některých úkonů ústavních činitelů není uvedena lhůta, v které musí být uskutečněny. Ústavní činitelé naléhavost jejich časového zvládnutí vykládají různě, podle svých potřeb. Působí pak komicky, když znalec ústavního práva poučuje z obrazovky veřejnost, že lhůta sice není psána, ale rozumí se, že by zpravidla neměla být delší než 7 dní. Mají snad ústavní činitelé, kteří se ke svému postavení propracovali náročným výběrovým mechanismem zastupitelské demokracie, povinnost před každým rozhodnutím nechat si vyjasnit temná místa v ústavě od právního učence? A který z nich je případně ten, jehož stanovisko je skutečně správné, když co právník, to názor ?

Domnívám se dokonce, že právě kvůli výše zmíněným národním specifikům, vzhledem k tomu, že podoba našeho státu se stále ještě vyvíjí a zraje, by naše ústava měla být více propracována do podrobností než tomu je u základních zákonů "starých" zemí EU.

Spory, která vyvolala Iva Brožová, ukazují na nutnost velmi přesně definovat přímo v ústavě vztah mezi mocí výkonnou a soudní. Moci výkonné by měla nadále zůstat odpovědnost za organizační, personální a materiálně-technické zabezpečení chodu justice a za obecný dohled nad její činností. Své funkce by vykonávala prostřednictvím hierarchicky organizované soustavy státní správy justice, jejímiž orgány by byli předsedové a místopředsedové soudů a státní zástupci a jejich náměstci. V jejím čele by nadále stál ministr spravedlnosti. Jmenování a odvolávání předsedů a místopředsedů soudů a státních zástupců a jejich náměstků by zůstalo v rukou moci výkonné s tím, že by bylo zajištěno spolurozhodování profesních rad soudců a státních zástupců. Spoluúčast soudců a státních zástupců na řízení resortu formou profesních rad by byla zakotvena v ústavě. Soustava profesních rad by byla proti současnému stavu doplněna o Nejvyšší justiční radu při ministerstvu spravedlnosti s ministrem jako předsedou. Členy profesních rad by byli také zástupci zastupitelských sborů, advokáti, a také zástupci laické veřejnosti. Právo prezidenta republiky na jmenování a odvolávání soudců a justičních funkcionářů by zůstalo zachováno s tím, že by bylo částečně omezeno povinností přihlížet k návrhům ministra spravedlnosti; tím by se do přípravy návrhů nepřímo zapojila profesní rada při ministerstvu spravedlnosti. Pokud by prezident republiky jmenoval předsedou či místopředsedou Nejvyššího soudu ČR soudce jiného soudu, jeho rozhodnutí by mělo současně význam přidělení soudce k Nejvyššímu soudu ČR, jež by nevyžadovalo předběžný souhlas jeho orgánů. Prezident by měl postavení "posledního filtru" a nebyl by povinen řídit se názorem ministra. Případný nesoulad mezi doporučením ministra a hodnocením věci prezidentem by řešil Senát na návrh ministra.

Ve spojení s ústavním vymezením funkce státní správy soudů by měla být stanovena pevná délka funkčního období funkcionářů státní správy soudů, zásada výběru uchazečů konkursním řízením, povinnost výběru z více uchazečů, případně doporučených více navrhovateli. Měla by být stanovena zásada veřejnosti projednávání návrhů na obsazení justičních funkcí v profesních radách.

Vymezení nástrojů zajištění nezávislosti soudců nevyžaduje zvláštních změn. Problematická je neodvolatelnost soudců, která při současné neúčinnosti soustavy kárného řízení může způsobit, že projde-li nedopatřením sítem výběrového řízení jedinec, nezpůsobilý být soudcem, bude pak do dosažení věku 70 let sériově vyrábět chybné rozsudky a páchat tím značné materiální i morální škody. Bylo by proto vhodné ústavně zpřísnit nároky na uchazeče o úřad soudce či státního zástupce (požadavek na nejvyšší dosažitelné vzdělání -- tedy titul JUDr., vyšší věková hranice) a zavést institut soudce a státního zástupce na zkoušku, popř. na sjednanou dobu, kterým by musel projít každý uchazeč o trvalé jmenování. Za úvahu stojí zákaz členství v politických stranách a odborových organizacích. Ústava by mohla obsahovat i základní ustanovení o zajištění existenčních jistot soudců a státních zástupců.

Oprávněným předmětem kritiky veřejnosti je ochrana soudců a státních zástupců proti vyvozování odpovědnosti za nesprávná rozhodnutí. Ústavou by měla být proto stanovena vymáhatelnost respektování zákona a rozhodnutí vyšších instancí vč. rozhodnutí Ústavního soudu v ČR cestou kárného, příp. trestního stíhání. Ústavně by měla být zakotvena působnost speciálního soudu a prokuratury, podřízených parlamentu -- tedy stojících zcela mimo resort spravedlnosti - jež by řešily kárné a trestní věci ústavních činitelů a příslušníků ozbrojených složek, související s výkonem jejich funkce. Zřízením speciálního soudu, jehož odvolacím stupněm by mohla být přímo jedna z komor parlamentu nebo jí zřízený orgán, by se uzavřel okruh legislativní pravomoci a vymáhatelnosti rozhodnutí moci zákonodárné vůči justici. Současně by se tak dostal do našeho ústavního pořádku orgán pro speciální řízení ve věcech zneužívání postavení ústavních činitelů, který znají ústavní systémy některých evropských zemí.

Úpravu si zaslouží postavení Ústavního soudu ČR v soustavě orgánů státní moci. Měla by být zajištěna vymáhatelnost jeho rozhodnutí. Obcházení nebo přímé nedbání ústavních nálezů jinými orgány státní moci by mělo být dle závažnosti konkrétních případů hodnoceno jako naplnění skutkové podstaty kárného přestupku nebo trestného činu a Ústavní soud ČR by měl mít oznamovací povinnost vůči zjištěným případům. Opakované nebo závažné nedbání ústavního nálezu soudcem by mělo být důvodem ke ztrátě taláru.

Ústavní soud má postavení negativního zákonodárce, tj. může rušit právní předpisy, které jsou v rozporu s ústavou. V této funkci by měl být ústavou omezen tak, aby nemohl narušovat hladké fungování státní správy podobně, jak se to stalo v případě zrušení § 106 zákona o soudech a soudcích. Ústava by jej měla zavázat, aby s výjimkou bezprostředního ohrožení veřejného zájmu vždy stanovil účinnost svého rozhodnutí tak, aby zákonodárné sbory měly možnost nahradit zrušený právní předpis před účinností rozhodnutí Ústavního soudu.

Vedle toho by ale měla být lépe zajištěna kvalita výběru soudců Ústavního soudu ČR a jejich nezávislost na politických stranách. Podmínkou pro jmenování by vedle úplného právnického vzdělání a dosažení přiměřeného věku mělo být prokázání dlouhodobého úspěšného působení v právnickém povolání, přednostně ve funkci soudce odvolacího soudu nebo universitního profesora práva či jemu na roveň postaveného akademického pracovníka. V případě advokátů by měřítkem kvality měl být větší počet úspěšných podání k Ústavnímu soudu ČR a Nejvyššímu soudu ČR, popř. k Evropskému soudu pro lidská práva. Výběr soudců by se prováděl z více navržených, doporučených prezidentem, poslaneckou sněmovnou a ministrem spravedlnosti (nejvyšší justiční radou).

Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a posuzuje rozsudky obecných soudů z hlediska dodržování ústavních práv, tedy odlišným způsobem než ony. Nelze na něj proto nahlížet jako na soud odvolací. Z tohoto pohledu se řízení u ústavního soudu jeví jako jednostupňové. Vzhledem k dosahu jeho rozhodnutí stojí za uvážení, zda je v pořádku, že proti rozhodnutí čtyřčlenného senátu se nelze domoci nápravy. Patrně by bylo vhodné analogicky s Evropským soudem pro lidská práva připustit aspoň výjimečnou možnost stížnosti proti usnesení senátu Ústavního soudu k jeho plenárnímu zasedání.

Nedostatek finančních prostředků by neměl být překážkou přístupu k právu. Zásada bezplatnosti soudního řízení s výjimkou případů, stanovených zákonem, by měla být zakotvena v ústavě. V souvislosti s tím by měly být zrušeny platby za neúspěšná dovolání a řízení o povolení obnovy procesu. V případě Ústavního soudu ČR a Nejvyššího soudu ČR by měla být zrušena povinnost předkládání podání pouze prostřednictvím advokáta; stěžovatel by měl v tom případě povinnost své podání vypracovat podle veřejně dostupné, soudem stanovené osnovy, a doložit je návrhy na dokazování a listinnými důkazy. Také v tomto ohledu se jedná o analogii s řízením u Evropského soudu pro lidská práva.

Veřejná diskuse v současné době celkem pomíjí postavení státních zastupitelství, jejichž význam zůstává neinformované veřejnosti skryt. Uniká jí i okolnost, že tato důležitá soustava orgánů státní moci je součástí moci výkonné. Občané se proto nepozastavují nad tím, že postavení státních zastupitelství je upraveno v čl. 80 třetí hlavy ústavy velmi obecně : (1) Státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení; vykonává i další úkoly, stanoví-li tak zákon.(2) Postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon. Formulace ústavy v tomto případě neodpovídá důležitosti úřadu a rozsahu jeho zasahování do života společnosti. Úloha veřejného žalobce není objemově a společensky nejvýznamnější složkou činnosti státních zastupitelství. Podstatné je, že státní zastupitelství podle sovětského vzoru řídí přípravné řízení, vykonává dohled nad policií v trestním řízení a -- ač orgán žalobce -- posuzuje stížnosti obhajoby proti porušení zákona v trestním řízení policií a soudy, což je samo o sobě porušením rovnováhy mezi žalobcem a obhajobou; paradoxně rozhoduje také o stížnostech proti sobě s pochopitelným výsledkem potvrzování bezchybnosti zmatečných rozhodnutí. V té části své působnosti, která není v ústavě rozvedena, se v praxi občas dopouští porušování ústavních práv účastníků řízení. Zejména jsou proti němu bezbranné oběti trestné činnosti, jež nemají k disposici nástroj, jímž by přinutily státní zastupitelství stíhat trestnou činnost, které byly vystaveny. Legislativní nastavení pravidel činnosti státních zastupitelství je příčinou nízké kvality jejich výstupů pro soudy, která následně ovlivňuje úroveň soudního řízení trestního. Ustanovení o působnosti státních zastupitelství by proto mělo být v ústavě více rozvedeno.

Zde se kruh uzavírá, vracíme se zpět k důsledkům současné krize politického systému. Ústavní právníci ani politici nejsou v názoru na nutnost přepracování ústavy jednotní. Nicméně čas běží, trapných situací, vznikajících v důsledku nedomyšlenosti ústavněprávních vztahů a formulačních nepřesností v ústavě přibývá a míra její tabuizace se úměrně tomu snižuje. Na nutnosti provést reformu ústavy by se ale musely shodnout politické strany, které se zatím nedokáží domluvit na rozumné koexistenci v podmínkách patového rozdělení poslanecké sněmovny. Za těchto okolností nelze počítat ani s projednáním a přijetím změn ústavy, protože dosažení shody ústavní většinou hlasů poslanců a senátorů je nepravděpodobné. Nízkou politickou kulturou zástupců, jež jsme si zvolili, jsme tak odsouzeni prožívat stále další ústavněprávní trapnosti.