V České republice byl v průběhu tzv. reformy veřejné správy, resp. její II. etapy posílen tzv. smíšený model veřejné správy. Stalo se tak v rozporu s dosavadními zkušenostmi na základě doporučení Poslanecké sněmovny vládě a v rozporu s cca desetiletou přípravou odděleného modelu. Tvorba odděleného modelu vycházela z kritiky problémů způsobených tím, že národní výbory byly "orgány státní správy a samosprávy" a toto spojení v praxi naráželo na konflikt lokálních zájmů, potřeb a vlivů s celostátními záměry a politikou. Pozoruhodné a rozhodně paradoxní je, že od roku 1849, popř. 1862, kdy bylo naposledy významně kodifikováno rozdělení veřejné správy a v sociální oblasti striktně a jasně rozděleny role mezi samosprávné obce a okresní úřady (stát), existoval tzv. společný model jen po dobu socialistického experimentu. Národní výbory byly jako orgány lidu kodifikovány na základě Košického vládního programu a představovaly významný politický nástroj KSČ. Právě k tomu se reforma veřejné správy vrátila.

K tomuto vývoji došlo na základě významné aktivity lobby bývalých starostů, kteří v té době působili jako poslanci, s jimi deklarovaným cílem převzít některé aktivity dosud vykonávané státem, a posílit tak postavení a význam obcí (viz záznam z diskuse v PS). Zvolené řešení vedlo ke zrušení okresních úřadů jako orgánů všeobecné státní regionální správy a vytvořil se stav, kdy tyto role vykonávají pro různá spádová území obce.

K destrukci územní státní správy došlo krátce před vstupem do EU, která zavazuje svými akty právě státy a právě je činí odpovědnými! Nejsem sám, kdo si myslí, že II. etapa reformy veřejné správy byl nešťastný omyl, kdy se na místo vyřešení zásadního problému extrémního počtu malých obcí, zrušily okresní úřady, které mimo jiné dohlížely na kvalitu výkonu veřejné správy.

Přestože reforma veřejné správy deklarovala jako cíl zjednodušení a zpřehlednění veřejné správy a její zpřístupnění občanům, jak vyplývá z analýzy současného stavu, může reálně vzniknout situace, že se občan se svými různými sociálními problémy obrací na obecní úřad své obce (I. typu), s jiným problémem na obecní úřad obce s přenesenou působností (II. typu), a s dalším na obec s rozšířenou působností (III. typu). Pokud toto město není bývalým okresním městem, musí se ve věci dávek státní sociální podpory obrátit ještě na úřad práce, který tam sídlí a působí na několika adresách. S výjimkou agendy prováděné v samostatné působnosti jde ve všech dalších stupních vždy o výkon státní správy (v přenesené působnosti), která je takto rozptýlena a rozvrstvena.

Není pravda, že resort práce a sociálních věcí přišel s myšlenkou státního sociálního úřadu v roce 2007. Pravda je, že tento návrh opakovaně předložil již v roce 1994 při tvorbě systému dávek státní sociální podpory, dále v roce 2000 a nakonec v roce 2005. Šlo mu o získání přímého vlivu na způsob zabezpečení sociální ochrany obyvatel, tj. zabezpečení přímého vlivu na počet pracovníků, kvalitu práce, technické a informační vybavení, vyloučení místních vlivů a zájmů tam, kde jde o systémy, které vyžadují z principu jednotné provádění na území celého státu jako jsou rodinné dávky, lékařská posudková služba, sociálně právní ochrana apod. Obecně šlo o to, zabezpečit schopnost přímé garance a odpovědnosti státu za aktivity, ke kterým je stát povinován svým občanům, ústavou, mezinárodními konvencemi, dohodami a které jsou součástí implementace komunitárního práva. Bylo známo, že výkon této části státní správy byl pověřenými obcemi v řadě případů silně pracovně podhodnocen, technicky nevybaven a stát neměl možnost účinně tento výkon ovlivnit. Ví se např., že přes 80% pracovníků vykonávajících dávkové agendy nesplňuje kvalifikační předpoklady stanovené zákonem.

Z hlediska kompetencí MPSV - při vytvoření vedle ministerstva stojícího centra -- šlo, a myslím, že i jde, o zásadní oddělení koncepční a legislativní činnosti ministerstva od výkonných aktivit. Téměř pravidlem v členských zemích EU je taková organizační struktura, kdy centrum vykonává pouze koncepční a legislativní práce a k realizaci výkonných aktivit jsou zřizovány centrálně řízené agentury (zejm. v dávkové oblasti).

V této oblasti platí dva principy. Princip unifikace vyjadřuje názor, že to, co je nutné vykonávat na celém území státu jednotně (sociální práva a sociální ochrana) a co nemá (nemůže, nesmí) reagovat na sociální politickou koncepci (občany zvolené) místní samosprávy, by měl vykonávat (nebo plně garantovat) stát. Jde například o rodinné dávky, garanci minimálních příjmů, sociálně právní ochranu apod. Tyto aktivity jsou financovány na základě celostátních solidárních finančních redistribucí a vyjadřují závazky státu (často mezinárodní). V současnosti tyto aktivity vykonávají pověřené obce v přenesené působnosti a ve výkonu uplatňují občas svérázné praktiky související s politickou koncepcí zastupitelstev. Např. až do výkonu dávkové agendy zasahující koncept "nulové tolerance", nebo rozhodnutí samosprávy o nevyužívání všech zákonných možností racionálního využití dávek (institut zvláštního příjemce).

Druhým principem je variabilita. Vyjadřuje názor, že ty aktivity, které jsou přímo závislé na místních potřebách a podmínkách, mohou a musí odrážet sociálně politickou koncepci zastupitelstev (vybranou občany ve volbách) a měly by je vykonávat obce v samostatné působnosti. Typickým příkladem takových aktivit jsou sociální služby nebo bytová politika. Tyto byly také do samostatné působnosti svěřeny. Přitom, např. v bytové politice realizují některé obce takový svéráz, který vede k sociálnímu vylučování a tvorbě ghett. Následky jejich existence pak nese stát.

Krokem ke změně v této oblasti byly už výsledky tzv. Kolodějských koaličních jednání o ozdravění veřejných rozpočtů na počátku roku 2003. V rámci tzv. parametrických kroků byl formulován úkol "Důsledné rozdělení rolí státu a územních samosprávných celků v organizaci, správě a financování nepojištěneckých dávkových systémů se zdůrazněním principů individuálního posuzování sociální situace a posuzování ochoty obstarávat si prostředky obživy vlastním přičiněním". Vycházelo se z toho, že obce nic nenutí chovat se v sociální oblasti racionálně, starat se o své chudé a potřebné osoby a že pouze vyplácejí dávky ze státního rozpočtu. Změny měly směřovat k zabezpečení ekonomické zainteresovanosti obcí na efektivním poskytování dávek. Pokud jde o dávky státní sociální podpory, byl úkol vyřešen tím, že se jejich výplata vrátila do rukou státu a byla převedena od příslušných obcí s rozšířenou působností na úřady práce.

Pokud jde o dávky sociální péče, bylo ve věcném návrhu zákona o pomoci v hmotné nouzi navrženo, aby i tyto dávky přešly na úřady práce. To by -- při souběžné výplatě tří typů dávek z jednoho místa (SSP, hmotné podpory v nezaměstnanosti a dávek pomoci v hmotné nouzi) - přineslo do budoucna mimořádné možnosti synchronizace a optimalizace dávek. Tento návrh vláda sice neschválila, ale také jako cílové řešení neodmítla.

Je vhodné zmínit i to, že jedinou možností jak zainteresovat hmotně obce na efektivnosti a cílenosti výplaty dávek je svěřit je do samostatné působnosti. Tedy vytvořit souvislost mezi "sociální politikou" obce a jejich nákladech. Takové "absolutní řešení" není z mnoha důvodů možné. Protože je ale ověřeno, že vytěsňování některých občanů z obecních bytů do ubytoven zvyšuje náklady státu na dávky sociální péče bylo navrženo, aby jedna nová dávka -- doplatek na bydlení -- byl financován samotnými obcemi.To je mělo vést k racionální bytové politice. Tento návrh vyvolal zásadní odpor jak u obcí, tak u jejich reprezentace - Svazu měst a obcí ČR a na základě jejich lobbingu byl vypuštěn. (Tak se stává, že občan je vystěhován z obecního bytu, kde nebyl schopen platit 2 tis. měsíčně, do ubytovny, kde platí 8 tis. za jednu místnost, ale rozdíl hradí stát.)

Návrh na vytvoření státního sociálního úřadu (Národní úřad pro zaměstnanost a sociální správu) nespadl z nebe. Je třeba vědět o existenci vládního dokumentu "Možnosti a limity dělby kompetencí mezi státem a územní samosprávou" z roku 2005, a který se (byť jen decentně) vyjadřoval k výsledkům reformy veřejné správy. Konstatuje (vybrané citace), že je třeba zaujmout stanovisko, jak má být dále pokračováno v decentralizačním procesu. Uvádí, že je potřebné vymezit určité nezbytné funkce státu v území a v souladu s principem subsidiarity určit rovněž objektivní meze decentralizačního procesu. Nesporně (totiž) existují takové funkce státu, které je třeba přinejmenším v nejbližších desetiletích zachovat. Rozsah decentralizačních procesů v řadě evropských států - včetně ČR - dokonce vyvolává otázku zajištění určitého vlivu státu ve věcech, které jsou zásadně decentralizovány. Rozsáhlá decentralizace vyžaduje účinnou kontrolu a dozor ze strany státu. Bez této kontroly by mohlo dojít jednak k újmě způsobené veřejným zájmům celospolečenské povahy, jednak k nedostatečné regulaci veřejné moci uplatňované samosprávnými subjekty. Přičemž tato moc je ve vztahu k fyzickým i právnickým osobám stejně dobře zneužitelná jako moc státní. Jednotlivé otázky, které jsou v přenesené působnosti, měly být podrobeny analýze z hlediska efektivní odpovědnosti za výkon veřejné správy a část z nich případně přeřazena do samostatné působnosti, nebo naopak svěřena do kompetence orgánu státu. V současné době neexistuje územní orgán státní správy se všeobecnou působností. V některých případech má celá tato záležitost (myšleno centralizace) sociálně politické limity. V některých případech se zdá, že samospráva by mohla dobře vykonávat určité kompetence samostatně, protože je z prostorového hlediska blízko jejich realizaci. Ve skutečnosti tomu tak nemusí být, protože tato blízkost současně výrazně ztěžuje nezávislost výkonu veřejné správy na místních vlivech i tam, kde by měly být posouzeny věci i z hlediska práva jednotně v celém státu. Pokud jde o samostatnou působnost, chybí zatím v českém právu - na rozdíl od některých jiných států se spojeným nebo částečně spojeným výkonem veřejné správy - kategorie povinných úkolů samosprávy, jejichž neplnění nebo neadekvátní plnění by mohlo být postiženo sankcemi ze strany státu. Každá samospráva totiž vedle úkolů závislých čistě na její vlastní iniciativě a na místních podmínkách plní řadu funkcí, které se vztahují k výkonu veřejné správy nebo veřejným službám, jejichž minimální potřebná úroveň by měla být standardizovaná a právně vyjádřená. (Konec vybraných částí textu vládního dokumentu). Bohužel vláda, při aktuálním projednávání změn rozpočtového určení daní obcím nevyužila této příležitosti k nastavení takových standardů -- například v oblasti sociálního bydlení.

Myslím tedy, že je možné vyslovit názor, že vytvořit specializovaný systém státní správy v sociální oblasti má svoje odůvodnění a logiku. V situaci, kdy je v ČR více než 6200 samosprávných obcí, v tom 205 obcí s rozšířenou působností a asi 380 obcí s přenesenou působností, je to cesta k zabezpečení jednotné, racionální, ekonomicky efektivní a kvalitní ochrany sociálních práv občanů. Výměnou vlád nemizí problémy, ale mohou se měnit způsoby jejich řešení. Jestliže minulé vlády tento problém znaly, ale s tímto řešením neuspěly, tato vláda chce zjevně konečně do této oblasti účinně zasáhnout získat nad výdaji v této oblasti účinnou kontrolu.

Za zabezpečení sociálních práv občanů a hospodaření státu je odpovědný stát, tedy nikoliv dobrovolná zájmová sdružení právnických osob "asociace obcí a krajů", za jejichž názory se pan Sveřepa staví.

Dvě důležité poznámky na závěr. Autor článku je důchodce - bývalý pracovník ministerstva práce a sociálních věcí a svůj názor neprezentuje z loajality, ale jako spoluautor uvedených návrhů a příslušných textů. V textu jsou použity informace, které jsou veřejně dostupné a byly zpracovány v rámci podpory výzkumu a vývoje MPSV.