KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ

KOMUNIKÉ EVROPSKÉ KOMISE ADRESOVANÉ EVROPSKÉ RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU EKONOMICKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU PRO REGIONY

o přechodu od analogového k digitálnímu vysílání

SHRNUTÍ

"Zahájení digitálního vysílání", tj. přechod od analogového k digitálnímu vysílání, je složitý proces, který má sociální a ekonomické dopady, sahající daleko za hranice čisté technické migrace. Rozvoj digitálního vysílání je pozitivní skutečností, která zlepšuje jak rozsah, tak kvalitu služeb, a to zejména díky digitální kompresi. Tím dochází ke zvýšení efektivity spektra i užitečného zatížení sítě.

Toto komuniké se týká procesu přechodu od analogového k digitálnímu vysílání se speciálním zaměřením na strategie členských států v oblasti migrace směrem k digitální televizi. Akční plán e-Europe2005 vyžaduje, aby členské státy do konce prosince 2003 vydaly své záměry týkající se migrace na digitální vysílání. Toto komuniké nastiňuje typ informací, které by mohly být součástí takových zpráv.

Hnací silou digitalizace vysílání musí být tržní síly a poptávka spotřebitelů. Jedná se o jeden z velice zásadních úkolů, pro jehož splnění je zapotřebí podporovat svobodu podnikání a investiční pobídky. Je rovněž nezbytné informovat spotřebitele o tom, kdy by měli migrovat a jaké mají možnosti. Tento proces musí být veden tržními silami, nikoli jen změnou infrastruktury s nulovou přidanou hodnotou pro občany. Úspěšný přechod bude možný jen díky koordinovanému úsilí řady hráčů -- vysílacích subjektů, výrobců zařízení, maloobchodníků, vlád a dalších.

Strategie členských států musí být transparentní, odůvodněné, proporcionální a včasné, aby byla minimalizována rizika narušení trhu. Měly by být formulovány podle jasně definovaných a konkrétních cílů a překážek na trhu. To vyžaduje důkladné posouzení dopadů a sledování implementace strategie a vývoje trhu. Pokusy o zavedení digitálního vysílání proti zájmům odvětví a uživatelů by mohly mít katastrofické důsledky.

Intervence členských států by měly být nediskriminační a technologicky neutrální. Odlišný přístup k subjektům působícím na trhu musí být zdůvodněn. Přechod na digitální vysílání by měl být procesem, do jehož rámce budou spadat různé sítě, obchodní modely a služby včetně bezplatného vysílání, lepší kvality obrazu nebo dat a interaktivních služeb. K ukončení analogového vysílání by mělo dojít až v okamžiku, kdy digitální vysílání bude univerzálně rozšířeno, přičemž je třeba vzít v úvahu veškeré výše uvedené možnosti snížení sociálních nákladů.

Strategie intervencí by měly být nejprve implementovány na celostátní úrovni při zohlednění odlišností trhů v jednotlivých členských státech a politik v oblasti vysílání. Evropská unie však také hraje důležitou úlohu zejména s ohledem na vnitřní trh. Možným přínosem EU je zejména možnost srovnání, definování technologických standardů, informování spotřebitelů, zprostředkování a podpora přístupu ke službám s přidanou hodnotou. Komuniké rovněž navrhuje zahájit v rámci diskusí o přechodu na digitální vysílání rozhovory o aspektech spektra v souladu s novou politikou Evropského společenství. Cílem takových diskusí by mělo být řešení možných přístupů s cílem dosáhnout větší transparentnosti, co se týče ekonomické hodnoty spektra alokovaného pro terestriální vysílání. Nejvyšším cílem je pak podpořit efektivní a flexibilní využívání spektra při zachování úlohy vysílání.

Nedoporučujeme navrhovat společný datum ukončení analogového vysílání nebo zákaz prodeje analogových přijímačů na úrovni EU. Jednotlivé trhy nabízející digitální vysílání a definující své strategie však budou nadále sledovány.

Úvod

Současné komuniké analyzuje hlavní otázky, které souvisejí s migrací od analogového k digitálnímu vysílání z hlediska trhu a strategie. Náhrada analogového vysílání systémem postaveným na digitálních technologiích přináší obrovské výhody v podobě efektivnějšího využívání spektra a lepších přenosových možností umožňujících zavádění nových služeb, větší možnosti volby pro zákazníka a větší konkurence. Tyto výhody jsou popsány v akčním plánu eEurope 2005. Cílem tohoto akčního plánu je vytvořit příznivé prostředí pro soukromé investice a nové pracovní příležitosti, vytvořit vhodné prostředí pro podporu produktivity, modernizaci státních služeb a dát všem příležitost být účastníkem globální informační společnosti. Akční plán eEurope 2005 by měl stimulovat bezpečné služby, aplikace a obsah na základě dostupné širokopásmové infrastruktury.

V tomto kontextu se Evropská komise aktivně zajímá o rozvoj digitální televize a v obecnější rovině o budoucnost digitálního vysílání a migraci na tuto novou technologii. Komise však nezaujímá žádný postoj k termínu ukončení analogového vysílání, o němž musí rozhodnout jednotlivé členské státy nebo regionální orgány.

První kapitola komuniké obsahuje popis situace na trhu digitálního vysílání v Evropské unii; řada výhod je vyvážena množstvím významných překážek při migraci. To vede k diskusím o okolnostech, jež mohou zdůvodnit intervence vedoucí k odstranění těchto překážek, a o některých obecných požadavcích, které musí být respektovány v případě intervencí.

Druhá kapitola se týká hlavních možností, které mají členské státy, přičemž vycházíme z evropských zákonů a zkušeností na trhu. Tato kapitola obecně rozebírá nejrůznější aspekty celostátních strategií přechodu na digitální vysílání a specifické problémy při přijímání digitálního vysílání a služeb. Kromě toho se zde připomíná členským státům, že akční plán eEurope 2005 vyžaduje, aby "publikovaly do konce roku 2003 své záměry týkající se možného přechodu na digitální vysílání", a poskytuje jim v tomto ohledu vodítka.

Třetí a poslední kapitola popisuje důsledky přechodu na digitální vysílání a doporučuje zahájení široké diskuse na toto téma, která bude představovat významný prvek jakékoli budoucí politiky Evropského společenství v oblasti plánování spektra.

1. Základní informace o přechodu na digitální vysílání

1.1. Přínosy a překážky digitalizace

V oblasti televize a rozhlasu (společně označovaných jako "vysílání") se přechodem rozumí proces migrace z analogového na digitální vysílání, který začíná zavedením digitálního a končí ukončením analogového vysílání. Je možné zvolit řadu možností, co se týče rychlosti i délky procesu, zainteresovaných stran a stupně intervence vlády.

Každá země postupuje svou vlastní cestou a často je ovlivněna historickou zkušeností v oblasti vysílání. V ideálním případě by k vypnutí analogového vysílání mělo dojít v okamžiku, kdy digitální vysílání dosáhne široké penetrace a bude zbývat jen několik málo domácností s analogovým vysíláním. Jinak by dopad na společnost byl regresivní a řada domácností by byla zbavena možnosti sledovat a poslouchat televizi a rozhlas; nebo by došlo k ekonomickým škodám, pokud by byla zavedena nákladná opatření, jejichž cílem by sice bylo vyhnout se negativním dopadům, ale která by zároveň deformovala trh.

Přechod na digitální vysílání znamená více než jen technickou migraci. Vezmeme-li v úvahu úlohu televize a rozhlasu v moderních společnostech, pak dopad není jen ekonomický, ale také sociální a politický. Přechod na digitální vysílání má dopad na všechny segmenty v hodnotovém řetězci vysílání, zejména: výrobu obsahu, přenos a příjem. Všechny tyto prvky vyžadují nové technické vybavení, které by podporovalo digitální vysílání. Hlavní náročný úkol leží na straně příjmu: nahradit nebo upgradovat obrovské množství analogových přijímačů. Takové technické zhodnocení může být provedeno pomocí integrovaných digitálních televizních nebo rozhlasových přijímačů neboli set-top-boxů, napojených na analogový televizní přijímač. Kromě toho musí být často přizpůsobeny i přípojné body (antény, paraboly, kabely).

Přechod na digitální televizní a rozhlasové vysílání se liší. Penetrace na trhu digitální televize je mnohem větší. Analogové a digitální vysílání je poskytováno prostřednictvím různých sítí, zejména kabelových, satelitních a terestriálních (prostřednictvím frekvenčních pásem VHF a UHF). Digitální audiovizuální obsah může být podporován také prostřednictvím internetu a zatím jen okrajově existujících DSL sítí (Digital Subscriber Lines). Každá síť má specifické silné a slabé stránky. Přechod na digitální televizní vysílání předpokládá existenci několika sítí nebo platforem a pojem digitální televize není synonymem k digitální terestriální televizi. Diskuse se však často zaměřují na terestriální televizi z důvodu potenciálního využití spektra v současné době používaného analogovou terestriální televizí a zapojení vlády do této oblasti.

Digitální televize neznamená ani interaktivní televizi. Digitální televize představuje typ komunikační sítě a její popis je předmětem tohoto dokumentu. Interaktivní televize znamená specifický typ služeb, které lze poskytovat prostřednictvím této sítě. V praxi je budování sítí a služeb vzájemně provázáno. Digitální televize není jen placená televize. V některých členských státech existují i nabídky bezplatného digitálního vysílání.

Co se přínosů digitálního vysílání týče, některé jsou spojeny s procesem přechodu, jiných lze dosáhnout teprve až po ukončení analogového vysílání. Veškeré přínosy se odvíjejí od možnosti zpracování a komprese digitálních dat, čímž je možné využívat kapacitu sítě mnohem efektivněji než v případě analogových signálů. Tento přínos lze využít několika různými způsoby. Především umožňuje nabídku nových nebo lepších služeb vysílání: nové programy; nové prvky v programech; lepší kvalita obrazu a zvuku; datové a interaktivní služby včetně informační společnosti a internetových služeb.

Kromě toho se ukončením analogového televizního vysílání uvolní několik stovek megahertzů (MHz) ve frekvenčních pásmech VHF a UHF, které by mohly být využity pro různé účely, například konvergentní služby kombinující mobilní telefonii a terestriální vysílání či mobilní datové služby. Než k tomu však dojde, mohou se vyskytnout problémy s nedostatkem spektra, protože analogové a digitální vysílání budou existovat nějakou dobu paralelně. Proto je doba přechodná doba nesmírně důležitá, a to zejména v oblastech, kde je vážný nedostatek spektra.

Dalším přínosem bude rostoucí konkurence na trhu a inovace, a to díky potenciálnímu vstupu nových hráčů do různých úrovní hodnotového řetězce, například nových vysílacích subjektů nebo vývojářů interaktivních aplikací. Kromě toho přechod na digitální vysílání bude mít konkrétní přínosy pro některé kategorie hráčů na trhu: snížení nákladů na přenos; příležitost vyššího obratu z digitálních přijímačů; snazší uchování a zpracování obsahu. Ve skutečnosti se potenciální přínosy a překážky liší podle jednotlivých zájmových skupin i podle lokálního kontextu a sítí.

V každém případě přechod na digitální vysílání z krátkodobého hlediska představuje značné náklady a překážky související: s potřebou technicky zhodnotit zařízení ve všech segmentech hodnotového řetězce a revidovat mechanizmy využití spektra a přístupy k němu; vyvinout atraktivní služby, kterými se bude řídit poptávka, aniž by celý proces byl finančně a politicky neudržitelný; a překonat skepticismus či rezistenci některých hráčů na trhu a občanů, kteří se mohou cítit ohroženi v měnícím se současném status quo v oblasti vysílání.

V současné době byla migrace na digitální vysílání ovlivněna situací v oblasti informačních a telekomunikačních technologií, která je typická omezenou dostupností kapitálu. Tím dochází k odstranění části tlaku na urychlení přechodu s cílem uvolnit spektrum. Kromě toho se potenciál trhu pro interaktivní televizi a konvergentní služby bude rozvíjet určitou dobu a ochota spotřebitelů platit za tyto služby není jistá. Znamená to, že pokrok je pomalejší, než se očekávalo, a některé země vyjadřují pochybnosti o splnění cílů v oblasti ukončení analogového vysílání. Televizní a rozhlasové vysílání bude jednou plně digitalizováno, ale je obtížné říci kdy a jak. V některých zemích EU může přechod trvat dlouhou dobu a výsledek není jistý. Například rozsah, v jakém bude spektrum obnoveno a rozděleno efektivněji, bude záviset na politických okolnostech a okolnostech na trhu.

1.2 Stav digitálního vysílání v EU

1.2.1. Digitální televizní vysílání

Digitální televize byla představena v USA v roce 1994 a v Evropě v roce 1996, nejprve v satelitní síti a brzy nato v kabelových a terestriálních sítích na základě specifikací DVB (Digital Video Broadcasting). Průměrná penetrace domácností v EU byla v roce 2002 32 mil. (21%): satelit: 21,5 mil. (13,9%); kabel: 8,1 mil. (5,2%); terestriální televize: 2,6 (1.7%). Digitalizace kabelové televize je ve velké míře vedena trhem, ale vidina ukončení analogového vysílání je mnohem vzdálenější než v případě satelitního vysílání. Nejobtížnější oblastí přechodu je terestriální televize, a to díky takovým faktorům jako je nedostatek spektra v některých oblastech, náklady na dosažení širokého pokrytí, relativně omezená kapacita sítě, již existující konkurenční nabídky a obchodní chyby.

Směrnice "Televize bez hranic" poskytuje společný referenční rámec pro poskytování televizních služeb v Evropské unii. Existují však značné národní odlišnosti, zejména ve vztahu k takovým proměnným trhu, jako je penetrace individuálních televizních sítí (terestriálních, kabelových a satelitních), a různé obchodní modely (bezplatná versus placená televize), ale existují také rozdíly ve strategiích jednotlivých států týkajících se migrace na digitální vysílání.

Zatím se digitální televize rozvíjela zejména na pozadí satelitní placené televize, přičemž bezplatné programy tvořily méně než 20 % celkového digitálního vysílání. Naopak placená televize se rozvíjela díky multikanálům a prémiovým programům a také dotacím operátorů poskytovaným na set-top-boxy. Placené vysílání a digitální televize se rozvíjely zejména v zemích, kde je analogová terestriální televize stále dominantní, a na rozdíl od zemí, kde existuje kabelová televize, je v těchto státech jen malé množství kanálů. Růst placeného televizního vysílání a digitální televize se však zpomalil. Zdá se, že řada lidí si placené televizní programy v jejich současné formě nikdy nepředplatí, a to z řady nejrůznějších důvodů (včetně dodatečných nákladů a spokojenosti se škálou bezplatných služeb). Tato situace platí zejména pro země, kde je rozšířena kabelová televize. Proto digitální televize potřebuje nové impulsy k rozvoji, které sahají za hranice tradiční placené televize, a je třeba klást větší důraz na diferenciaci digitálního a analogového vysílání. Tohoto cíle lze dosáhnout kombinací většího množství bezplatných programů -- včetně terestriálních digitálních televizních programů; lepší kvalitou obrazu, datovými a interaktivními službami; mobilními a přenosnými službami.

1.2.2.Digitální rozhlasové vysílání

Situace je mnohem obtížnější pro samostatně stojící digitální rozhlasové služby, tj. služby, které nejsou nabízeny v jednom balíčku s digitálním televizním vysíláním a které nejsou přijímány prostřednictvím internetu. Na rozdíl od USA a jiných částí světa, nejsou digitální satelitní rozhlasové služby zatím vysílány v Evropě. Digitální terestriální rozhlasové vysílání bylo zahájeno v roce 1995 na základě standardů "Eureka-147 -- Digital Audio Broadcasting" (DAB). Na trhu však nejsou téměř žádné digitální přijímače, a tudíž ani žádní posluchači, ačkoli se celková situace začala od roku 2002 zlepšovat, a to zejména ve Velké Británii.

Hlavním problémem je výměna miliónů často velmi laciných analogových přijímačů za drahé digitální. Většina spotřebitelů si není vědoma existence digitálního rozhlasového vysílání a domnívá se, že analogové rozhlasové vysílání jim přináší dobrou hodnotu za vynaložené peníze. Přidaná hodnota digitálního rozhlasu nebo minimálně informace, které jsou k dispozici spotřebitelům, zatím není zjevná a není pro řadu průměrných spotřebitelů důvodem pro vynaložení dodatečných nákladů, třebaže ceny klesají. Kromě toho je v Evropě obtížné dotovat rozhlasové přijímače, protože prostor pro placené rozhlasové vysílání je velice omezen. Pokud by došlo k ukončení analogového rozhlasového vysílání, pak by se v porovnání s televizním vysíláním uvolnila jen malá část spektra, která by byla absorbována zvýšenou poptávkou po rozhlasových službách.

Ve skutečnosti se jak digitální televize, tak rozhlas ve většině členských států teprve rodí a současné problémy jsou spíše komerčního než technologického charakteru. Nové projekty jsou však připravovány a téměř všechny členské státy EU přijaly opatření na podporu digitálního televizního vysílání a mnohé učinily totéž i pro digitální rozhlasové vysílání.

1.3 Komplikovanost trhů; pluralita scénářů a zájmových skupin

Zatím neexistuje žádný návod či model pro přechod na digitální vysílání. Zkušenosti se liší podle místních podmínek a sítí. Z tohoto důvodu tato obecná analýza situaci zjednodušuje. Diskuse o přechodu na digitální vysílání, včetně tohoto komuniké, se zaměřují na terestriální vysílání, a to ze dvou důvodů: větší problémy při digitalizaci než u ostatních sítí; a větší politické a vládní zapojení z důvodu tlaku na obnovu spektra a rozšířeného přesvědčení, že terestriální vysílání znamená univerzální bezplatné služby.

Přechod je složitým a dlouhým procesem, který má řadu proměnných a ovlivňuje přímo řadu účastníků, konkrétně: uživatele/spotřebitele, odvětví a státní úřady. Každá skupina může být podrozdělena do menších segmentů. Například uživatelé mohou být roztříděni podle svého postoje k digitálnímu televiznímu vysílání: současní nebo potenciální předplatitelé placeného vysílání, za předpokladu, že veškeré placené vysílání bude dříve či později digitální; současní nebo potenciální diváci bezplatného digitálního televizního vysílání, kteří si zakoupili nebo jsou připraveni zakoupit digitální přijímač; diváci, kteří budou vždy reluktantní k přijetí nové formy digitální televize, ať již placené nebo bezplatné, a to z řady různých důvodů. Strategie přechodu na digitální vysílání bude určována příslušným procentem lidí v každé kategorii uživatelů. Rozsah, v jakém tržní síly samy mohou podpořit digitalizaci, bude záviset zejména na počtu a pružnosti spotřebitelů reluktantních k migraci na digitální televizní vysílání.

Přechod se také dotýká mnoha hráčů v odvětví, například tvůrců obsahu, poskytovatelů služeb, provozovatelů sítí nebo výrobců zařízení. Někteří již byli aktivní na trhu analogového vysílání, jiní čekají na nové obchodní příležitosti. Podobně řada se i úřadů na státní i mezinárodní úrovni zajímá o přechod k digitálnímu vysílání, protože ovlivní splnění strategických cílů.

1.4 Intervence státu

Klíčovou otázkou je, zda by státní orgány měly intervenovat a urychlit tak přechod na digitální vysílání a/nebo jiným způsobem ovlivňovat celý proces. Takové intervence by byly oprávněné při splnění dvou předpokladů: prvním je to, v jakém rozsahu jsou brány v úvahu veřejné zájmy; to znamená, do jaké míry přinese digitální vysílání výhody a/nebo problémy společnosti jako celku, nikoli jen individuálním skupinám nebo jednotlivcům. Druhým předpokladem je selhání trhu; to znamená, v jaké míře tržní síly samy selžou při zajištění kolektivních přínosů. Jinými slovy, chování hráčů na trhu nebude plně absorbovat náklady na přechod na digitální vysílání. Hodnocení existence a intenzity obou předpokladů je ve velké míře politickým rozhodnutím učiněným kompetentním orgánem, jímž je v případě vysílání zpravidla státní a/nebo regionální orgán. V každém případě by takové rozhodnutí nemělo být arbitrážní a jeho základem by měla být solidní analýza trhu.

Co se týče obecných zájmů, potenciální přínosy z digitalizace se mohou orientovat na různé cíle: sociální, kulturní, politické, ekonomické, apod. Obvykle existuje určité kompromisní řešení. Například spektrum uvolněné díky ukončení analogového vysílání může být rozděleno tak, že jeho část dostanou provozovatelé, kteří ji použijí na podporu různých služeb nebo investují do vysílání ke zlepšení kvality a rozsahu služeb.

Oblast vysílání nelze srovnávat s žádnou jinou oblastí, protože hraje centrální úlohu v moderních demokratických společnostech, zejména v rozvoji a přenosu společenských hodnot. Vysílání nabízí jedinečnou kombinaci vlastností. Jeho široká penetrace zasahuje téměř celou populaci v rámci různých sítí; umožňuje poskytování značného množství zpravodajství a reportáží o současném dění a společně s kulturními programy ovlivňuje a odráží veřejné mínění a sociálně-kulturní hodnoty. Přechod na digitální vysílání může tyto obecné zájmy ovlivnit. Bude mnohem důležitější zajistit pokračující dostupnost různých televizních služeb, aniž by docházelo k diskriminaci a zároveň byly vytvořeny rovné příležitosti pro všechny skupiny populace. To je zejména podmínkou pro státní vysílací subjekty, které musí plnit určité povinnosti.

Pravděpodobnost selhání trhu souvisí se složitostí prostředí, ve kterém k přechodu na digitální vysílání dochází, a interakcemi mezi hlavními zainteresovanými stranami. Všechny mají své vlastní zájmy a snaží se ovlivnit hlavní proměnné: zavedení nebo nezavedení digitální terestriální televize, rychlost migrace a časový harmonogram ukončení analogového vysílání, vhodnost a typ státní intervence. Je však pravděpodobné, že koordinovaný postup hlavních zainteresovaných stran povede ke kolektivnímu optimálnímu řešení spíše, než konfrontace individuálních strategií. Takovým optimálním řešením je rychlý postup a efektivní ukončení analogového vysílání při minimalizaci negativních sociálních a ekonomických dopadů.

V případě terestriálního televizního a rozhlasového vysílání zpomaluje spolupráci na trhu a přechod k digitálnímu vysílání řada strukturálních problémů, zejména "parazitující" chování, oligopolní situace a žabomyší války. Konkrétně se jedná o to, že strany, kterým přechod na digitální vysílání pomůže nejvíce (výrobci zařízení nebo ti, kteří potenciálně získají uvolněné spektrum, včetně nových vysílacích subjektů), se chovají jinak než ti, kteří pravděpodobně ponesou náklady (koncoví uživatelé nebo současné vysílací subjekty). Právě proto uživatelé mají jen malou motivaci absorbovat náklady a přispět na proces přechodu. Překonání této situace by vyžadovalo nastavení koordinačních mechanizmů, díky kterým by docházelo k rozdělení přínosů a nákladů mezi všechny zainteresované strany, ideálně při malé nebo žádné intervenci státu. V tomto ohledu musí státní orgány, a to zejména ty, které jsou odpovědné za dodržování zákona o konkurenci, pečlivě posoudit správnou rovnováhu mezi konkurencí na trhu a spoluprací mezi příslušnými stranami. Takové posouzení se musí opírat o jasné pochopení dynamiky trhu a prosazovaných strategických cílů.

1.4.1 Formy intervence

Pokud vznikne potřeba intervence státu, musí být učiněna rozhodnutí o jejích formách v rámci soudržné strategie přechodu na digitální vysílání. Jakákoli intervence by měla být transparentní a proporcionální z hlediska sledovaných strategických cílů, překážek na trhu a realizačních detailů. Tím by všechny zainteresované strany získaly jistotu, mohly se na novou situaci připravit a omezit prostor pro arbitrážní nebo diskriminační opatření.

Komuniké Evropské komise nazvané "Směrem k novému rámci infrastruktury pro elektronické komunikace a související služby -- revize situace v roce 1999" definuje pět principů pro regulační opatření a vydání směrnice. Tyto principy byly zopakovány v komuniké o "principech a pravidlech audiovizuální politiky Evropského společenství v digitálním věku". Směrnice by měla:

• vycházet z jasně definovaných strategických cílů;
• být minimem nezbytným ke splnění těchto cílů;
• dále posílit právní jistotu na dynamickém trhu;
• být technologicky neutrální;
• být aplikována co nejpřesněji na všechny aktivity, které by měly být předmětem regulace.

Klíčovou oblastí ve strategiích přechodu k digitálnímu vysílání je přístup k udělování licencí na digitální vysílání a regulačním povinnostem, které s tímto vysíláním souvisejí. Musí být učiněno strategické rozhodnutí o konkurenci v sítích, komplementaritě, počtu operátorů, harmonogramu, mapě pokrytí apod. Existuje řada možných intervenčních nástrojů a opatření, které by měly podpořit přechod k digitálnímu vysílání od podpůrných opatření, jako jsou informační kampaně, až po povinná opatření jako jsou data ukončení analogového vysílání nebo povinné standardy pro zařízení včetně digitálních tunerů.. Ty se mohou rovněž lišit podle cílových skupin (spotřebitelé, výrobci zařízení, vysílací subjekty, potenciální uživatelé uvolněného spektra, ostatní). Dopad plánovaných opatření by měl být posouzen na základě ekonomické analýzy tak, aby bylo zajištěno, že předpokládané náklady i přínosy budou spravedlivě rozděleny. Státní politika by neměla navodit situaci, kdy některé strany budou nuceny nést většinu nákladů na migraci, zatímco jiné budou využívat pouze výhod.

Načasování je klíčovým prvkem jakéhokoli zásahu do procesu migrace na digitální vysílání. Opatření učiněná předčasně nebo pozdě mohou být bezvýsledná a dokonce kontraproduktivní, protože mohou narušit tržní síly. Včasná intervence vyžaduje dobrou znalost trhu a vývoje, a tudíž i pravidelný monitoring a analýzu. V principu lze říci, že ukončení analogového vysílání příliš brzy bude pravděpodobně více kontroverzní než vzdálenější datum. Zpoždění však může mít negativní dopad na materializování přínosů. V této souvislosti lze při přechodu k digitálnímu vysílání identifikovat tři hlavní fáze: počáteční fázi, jejímž impulsem je placené televizní vysílání, u kterého provozovatelé dříve či později převedou předplatitele na digitální vysílání; konsolidační fázi, která nyní nastupuje v zemích, kde je digitální televizní vysílání rozvinutější a kde se spotřebitelé sami rozhodli zakoupit digitální prostředky pro příjem bezplatné digitální televize; konečnou fázi, kdy uživatelé, jež stále nemají zájem o žádný typ digitální televize, budou přinuceni tuto televizi přijmout, ať již se státní podporou poskytovanou na zakoupení digitálního přijímače nebo bez ní.

Státní intervence může podpořit penetraci digitální televize ve všech třech fázích, ale silnější opatření by měla být použita až ve finální fázi, tedy poté, co odvětví vynaloží maximální úsilí, aby zvýšilo zájem spotřebitelů. Takový postup vyžaduje, aby úřady zajistily příznivé a predikovatelné regulační prostředí a zintenzívnili svoji činnost v okamžiku, kdy tržní síly nebudou moci vykonat více. K takové situaci může dojít tehdy, pokud vznikne pocit, že digitální vysílání se nerozvíjí dostatečně rychle, aby mohlo dojít k naplnění strategických cílů.

1.4.2 Rizika

V oblasti vysílání existuje silnější tradice politických intervencí než v oblasti informačních a komunikačních technologií, např. telekomunikacích, kde dopad byl liberalizace větší. Důvodem pro intervence ze strany státu je politický a sociální dopad vysílaného obsahu, který musí splňovat minimální požadavky na kvalitu a pluralismus. Politické intervence jsou dokonce větší v případě terestriálního vysílání, a to z důvodu silného využívání spektra, nedostatku státních prostředků a již uvedeného pocitu lidí, že terestriální vysílání znamená univerzální bezplatné televizní služby.

Kontext, ve kterém došlo k zavedení analogové televize, se značně liší od kontextu, v jakém vzniká digitální vysílání. Když bylo zavedeno analogové vysílání, existovala pouze možnost terestriálního vysílání; neexistovala konkurence a trh byl kompletně vytvářen regulační politikou. Nyní existují různé typy sítí, větší konkurence na trhu a technologie se rychle mění. Za těchto okolností představuje přechod k digitálnímu vysílání velký úkol pro celé odvětví, přičemž hybnou silou tohoto procesu musí být tržní síly. Se zásahy ze strany státních orgánů, jejichž cílem by bylo usnadnění procesu a zajištění dohledu, můžeme souhlasit pouze tehdy, pokud by byly ohroženy všeobecné společenské zájmy.

Je nezbytné zhodnotit rizika související s intervencí státu, ale i s případnou nečinností státu. Pokud stát nezasáhne, může dojít k selhání trhu a ohrožení celkových veřejných zájmů tak, jak je vysvětleno výše. V případě intervence ze strany státu hrozí riziko, že se firmy budou snažit využít politického přístupu ke zmírnění svých komerčních rizik, což může vést k omezení konkurence a tlaku na inovaci. Mohou se vyskytnout i další nepříznivé vlivy, jako jsou morální rizika nebo nečinnost trhu, což v konečném důsledku způsobí zpomalení procesu přechodu k digitálnímu vysílání. V praxi mohou tyto strany zveličovat výhody digitálního vysílání a mohou směšovat soukromé a kolektivní přínosy. Mohou rovněž přesvědčovat úřady, aby jim poskytly podporu (právní, finanční nebo jinou) ve jménu obecných zájmů s cílem získat konkurenční výhodu nad svými soupeři. Pokud tato situace nebude transparentně řízena, mohlo by dojít k narušení trhu.

Kromě toho intervence státu nebo pouhé její ohlášení, které se z jakéhokoli důvodu ukáže jako nevhodné (disproporční, diskriminační, časově nevhodné, apod.), může být kontraproduktivní, může vytvořit dodatečné překážky v rozvoji digitálního vysílání stimulací touhy po ještě větším zásahu státu, než by tomu bylo za jiných okolností. Pokud například vláda oznámí příliš brzy, že digitální přijímače budou nabídnuty všem zbývajícím uživatelům analogových přístrojů krátce před ukončením analogového vysílání, pak budou tito uživatelé jen málo motivováni, aby si přijímače zakoupili. Pokud budou technické normy diktovány v nevhodnou dobu a nebudou dostatečně propracované nebo budou vyžadovat nákladnou implementaci, pak budou lidé k investicím přistupovat váhavě. Veškeré intervence ze strany státních úřadů musí být kompatibilní se zákony EU, zejména se zákonem o vnitřním trhu a konkurenci.

2. Orientace politiky

Jak je vysvětleno výše, tržní síly musí stimulovat proces přechodu k digitálnímu vysílání s hlavním zřetelem na uživatele. Velkým úkolem je stimulovat poptávku tak, že celý proces bude hnán vpřed spíše propagací služeb než změnou infrastruktury, která pro uživatele nemá žádnou vnímanou přidanou hodnotu. Různým segmentům zákazníků pak musí být nabídnuty balíčky služeb a vybavení, které pro ně budou atraktivní, tj. stimulující, uživatelský přívětivé a dostupné. Jedná se o primární úkol hráčů na trhu.

Existuje však i určitý rozsah pro intervenci ze strany státu s ohledem na sociální a odvětvové zájmy. Některé klíčové prvky procesu jsou odpovědností státních orgánů. Intervence musí být vedeny v první řadě státními a/nebo regionálními orgány, které jsou přímo odpovědné za politiku vysílání a udělování licencí. Instituce EU však mají rostoucí odpovědnosti v příslušných oblastech, jako jsou elektronické komunikační sítě včetně vysílacích sítí. Mohou rovněž přispět k přechodu n digitální vysílání v rámci limitů podřízenosti. Evropská koordinace může posílit jistotu, přispět k materializaci výhod z rozsahu při prodeji zařízení a omezit fragmentaci trhu. Některé kompetence Evropského společenství související s interním trhem jsou relevantní pro migraci na digitální vysílání. V principu tato migrace znamená přeměnu odvětví, kde hlavním úkolem je překlenout kulturní rozdíly mezi členskými státy při podpoře většiny populace evropského interního trhu.

V této kapitole se v části 2.1 budeme zabývat obecnou strategií a koordinací a v části 2.2 jsou členským státům dána určitá doporučení z hlediska orientace jejich politiky, která by měla usnadnit proces přechodu na digitální vysílání. Tato doporučení by jim měla pomoci splnit požadavek vytyčený v akčním plánu eEurope 2005 "vydat do konce roku 2003 své záměry týkající se možného přechodu na digitální vysílání". Podobně jako v akčním plánu eEurope je i v tomto dokumentu hlavní důraz kladen na televizní vysílání, přestože mnohé úvahy jsou relevantní i pro rozhlasové vysílání.

Evropská unie v rámci podpory procesu musí brát v úvahu princip podřízenosti a specifika národních trhů a politik. Z tohoto důvodu není vhodné, aby Evropská unie přijímala opatření, která požadují některé země uvnitř nebo mimo EU, například společné cílové datum pro ukončení analogového vysílání nebo povinné vybavení digitálními přijímači. EU však bude i nadále sledovat přechod k digitálnímu vysílání a bude podporovat rozvoj tohoto vysílání v Evropě.

Problematika spektra je řešena v samostatné kapitole s ohledem na její relevanci a příležitost zahájit širší evropskou diskusi na toto téma.

2.1 Obecná strategie a koordinace

2.1.1. Transparentní strategie a monitoring

Jak je uvedeno výše, transparentnost zlepšuje jistotu pro hráče na trhu (včetně spotřebitelů), podporuje koordinační opatření a usnadňuje přechod na digitální vysílání. Akční plán eEurope 2005 vyzývá členské státy, aby do konce roku 2003 vydaly své záměry týkající se možného přechodu na digitálnímu vysílání. V těchto záměrech by měl být zejména naznačen způsob, jakým organizují a sledují proces, zapojení všech skupin a jaké nástroje hodlají využít pro podporu tohoto přechodu.

Na úrovni EU bude užitečné porovnat zkušenosti jednotlivých států a udělat si obrázek o celkové situaci na trhu. Tyto informace budou sloužit jako vstupy pro definování procesu tvorby politiky EU a pomohou identifikovat možná opatření k rozvoji interních synergií na trhu. Evropská komise bude podobně jako v roce 2001 a 2002 i nadále shromažďovat údaje o trhu digitálního vysílání v EU, a to v ročních intervalech.

2.1.2 Regulace umožňující autonomii podnikání a spolupráci

Rozvoj trhů digitálního vysílání je složitý proces vyžadující značné investice ze strany řady hráčů: rozvoj sítí, rozvoj technologií, prodej terminálů, nabídka zajímavých služeb a zvyšování počtu uživatelů. Odvětví musí mít motivaci investovat a autonomii hledat nejlepší způsoby podnikání. To vyžaduje stabilní regulační prostředí včetně licenčních podmínek pro provozovatele služeb, které budou uplatňovány takovou dobu, jež zajistí rozumnou návratnost investic, vezme v úvahu dodatečné náklady související s přechodem a možnost obnovení licence tak, aby jednotlivé subjekty měly adekvátní motivaci. Licenční podmínky by také měly usnadnit poskytování dostatečné kapacity sítě pro podporu různých služeb.

Úřady by měly sledovat vývoj na trhu, konzultovat jej s odvětvím a měly by být ve zdůvodněných případech připraveny k revidování nebo flexibilní interpretaci podmínek souvisejících s přechodem na digitální vysílání, např. podmínek týkajících se harmonogramu rozvoje a teritoriálního pokrytí, volby technologie pro přenos a terminálů, vlastnictví, cenových limitů, daní, rozsahu vysílání a časového harmonogramu nebo povinností poskytovat určitý druh obsahu. Úřady mohou přijmout kompromisní řešení, které bude vyvažovat rychlý přechod na digitální vysílání a jiné politické cíle, např. stupeň pluralismu. Musí rovněž posoudit dopad politiky na konkurenci na trhu. Není jednoduché najít správnou rovnováhu mezi různými politickými cíli a zároveň respektovat právní požadavky a maximalizovat kolektivní přínosy. Jak je popsáno níže, velice důležitá je koordinace a spolupráce mezi různými zeměmi. Veškeré formy spolupráce v rámci odvětví jsou však předmětem zákona Evropského společenství o konkurenci. V tomto kontextu lze vzít v úvahu různé cíle. Příslušné úřady však musí zajistit maximální průhlednost těchto cílů a nezbytné prostředky k jejich dosažení. Nesmí se jednat o vágní odkazy na všeobecný cíl přechodu na digitální vysílání a/nebo budování informační společnosti.

K dosažení hlavních cílů je zapotřebí koordinovaných a synchronizovaných opatření. Je třeba stimulovat spolupráci mezi hráči v odvětví na různých úrovních hodnotového řetězce, a to zejména v úvodních stádiích, kdy bude probíhat testování a pilotní projekty. Tato spolupráce může být organizována prostřednictvím společných investic a plánů sdílení rizik v oblasti technologického výzkumu, představení nového zařízení a služeb a propagace. Úřady mohou přispět finančními dotacemi a vhodnou regulační politikou, jak je tomu v některých členských státech v oblasti digitálního televizního i rozhlasového vysílání.

Koordinace je obzvlášť důležitá na horizontálních trzích, zejména v oblasti bezplatného vysílání. Na rozdíl od placeného vysílání žádná dominantní strana nekontroluje hodnotový řetězec a "parazitování" může způsobit selhání kolektivních cílů. Nesmírně důležitou otázkou je sdílení odpovědnosti za komerční propagaci a poprodejní služby spotřebitelům, zejména ve světle problémů s příjmem signálu nebo přijímači.

V případě digitálního rozhlasového vysílání je kromě příznivého regulačního rámce v členských státech důležitá i synchronizovaná implementace v rámci EU, která rozšíří synergie na vnitřním trhu. Pozornost členských států se upírá k doporučením přijatým výborem "Open Network Provision" v roce 2002 o "regulačním přístupu k digitálnímu rozhlasovému vysílání v členských státech".

2.1.3. Proporcionální a technologicky neutrální regulace

S ohledem na politickou situaci může k přechodu na digitální vysílání na daném území dojít pouze tehdy, pokud téměř všechny domácnosti budou mít přístup k digitálním službám. Aby bylo rychle a efektivně dosaženo tohoto cíle, měly by být využity veškeré přenosové sítě (primárně kabelové, satelitní a terestriální). Tento přístup staví na přesvědčení, že konkurence v síti přispívá k procesu rozvoje digitálního vysílání, což je v souladu s duchem "nového regulačního rámce pro elektronické komunikace", který je založen na iniciativě trhu a neutralitě technologií. Podporuje konkurenci založenou na hospodářské soutěži a investice a tím přispívá k naplnění multiplatformního přístupu, který byl vytyčen v akčním plánu eEurope. S ním souvisí i vytvoření regulačního prostředí.V principu by každá síť měla konkurovat podle svých vlastních silných stránek. Nelze vyloučit státní podporu jedné konkrétní možnosti, ale taková podpora by měla být opodstatněná řádně definovanými obecnými zájmy a měla by být realizována proporcionálním způsobem. Jinak by byl takový přístup diskriminační a mohl by ohrozit investice do jiných sítí. Ne všechny sítě by měly mít stejné postavení v digitálním prostředí, jak tomu bylo v analogovém prostředí. Cílem by mělo být dosažení rychlého a efektivního přechodu na digitální vysílání. Efektivnost by měla zahrnovat zachování obecných zájmů a omezení státních výdajů.

Jakákoli státní finanční podpora digitálnímu vysílání musí být kompatibilní s pravidly státní pomoci, jež jsou v souladu s evropskou legislativou a také s orientací Evropské komise na využívání strukturálních fondů.

2.2 Digitální příjem

Hlavním úkolem při přechodu na digitální vysílání a nezbytnou podmínkou pro ukončení analogového vysílání je zajistit vybavení většiny uživatelů digitálními přijímači. Nalezení řešení pro všechny přijímače, které se v domácnostech nacházejí, nikoli jen hlavní přijímač, je obrovským úkolem. Dvě základní možnosti jsou digitální konvertory nebo set-top-boxy napojené na analogové přijímače, a integrované digitální přijímače. Často je však zapotřebí zakoupit i další prostředky, jako jsou kabely, antény, satelitní paraboly, apod.

Musí existovat řada řešení příjmu digitálního vysílání, která budou splňovat požadavky různých skupin uživatelů. To znamená výběr funkcionality, ceny a obchodních modelů. Náklady na vybavení nejsou hlavní překážkou pro rozvoj placených televizních služeb na straně uživatelů, protože evropští provozovatelé placené televize je dotují a již distribuovali milióny set-top-boxů. Široké penetrace digitální televize však nebude dosaženo jen placenou televizí. Hlavním úkolem je nyní vytvoření "horizontálních" trhů pro nedotované přijímače podporující bezplatné digitální televizní služby, jejichž náklady budou spotřebitelé od prvního dne plně hradit. Společná existence dvou obchodních modelů je důležitá pro zvýšení penetrace digitální televize na trhu.

2.2.1. Podpora distribuce digitálních přijímačů

Volný pohyb zboží v rámci interního trhu vyžaduje, aby státní orgány nedefinovaly administrativní omezení pro komerční nabídky zařízení pro digitální vysílání a povinné technické požadavky bez předchozího informování Evropské komise. Pokud takové požadavky budou nezbytné, měly by být zavedeny v rámci celého Evropského společenství a vycházet z evropských norem. Členské státy by měly podporovat dobrovolnou implementaci norem nebo specifikací uvedených v "Seznamu standardů a/nebo specifikací pro elektronické komunikační sítě, služby a související prostředky a služby" (viz "Seznam standardů") a měly by konzultovat tuto problematiku se zainteresovanými odvětvími a sdruženími spotřebitelů.

Některé členské státy EU předpokládají státní dotace do digitálního vybavení prostřednictvím programů, jejichž cílovou skupinou bude celá populace nebo konkrétní skupiny. Kromě možných obav týkajících se zákona o konkurenci EU, existuje riziko, že takové programy budou odrazovat od nákupů zařízení a zejména od nákupu technicky vyspělejších prostředků, než jaké jsou dotovány. V případě druhé možnosti existuje riziko, že skupiny, které mají dotované přístroje budou obchodovat s tímto zařízením se skupinami, které na dotace nárok nemají.

Některé členské státy zvažovaly i jiné formy motivace s cílem urychlit migraci na digitální vysílání, například dočasné a degresivní snížení licenčního poplatku pro domácnosti vybavené digitálními přijímači, apod. Některé členské státy umožňují snížení DPH na placené programy a předplatné služeb. Finanční implikace a postižené strany se liší, takže každá možnost by měla být pečlivě analyzována a teprve poté realizována. V každém případě tato opatření musí být v souladu se zákonem Evropských společenství o konkurenci, zejména s pravidly státní pomoci, a neměla by být zdrojem deformací trhu.

2.2.2. Informování spotřebitelů o digitálním vybavení a přechodu na digitální vysílání

Informování spotřebitelů je velice důležité pro prodej digitálního zařízení, protože základní hybnou silou mají být tržní síly. Je třeba povzbuzovat spotřebitele, aby sami plánovali migraci na digitální vysílání, aniž by k tomu byli nuceni. Měli by být dobře informováni o časovém harmonogramu a důsledcích přechodu na digitální vysílání tak, aby se sami mohli rozhodnout o službách a zvolit si zařízení z široké nabídky. Musí vědět, co mohou různé prostředky nabídnout, jaká je budoucnost zastaralých analogových přístrojů a jaké jsou možnosti jejich upgradování. Informace by měly být k dispozici v přístupných formátech také pro handicapované spotřebitele.

Informování spotřebitelů je odpovědností výrobců zařízení, maloobchodníků a poskytovatelů služeb, kteří musí koordinovat své kroky a vyslat jasné signály při respektování zákona o konkurenci. Značení analogových a digitálních přístrojů je velice důležité a mělo by být spojeno s vysvětlujícími poznámkami a/nebo logy na základě dobrovolného závazku odvětví. Cílem je vyslat směrem ke spotřebitelům pozitivní a negativní signály o tom, které přístroje umožňují digitální a které pouze analogové vysílání. Tyto informace by měly odrážet státní politiku přechodu na analogové vysílání a indikovat data celostátního nebo regionálního ukončení analogového vysílání. Tak, jak se bude přibližovat datum ukončení analogového vysílání v konkrétním členském státu, měli by být spotřebitelé jasně upozorněni na rizika, které s sebou přináší vlastnictví zastaralého zařízení.

V některých zemích EU a třetích zemích byla v této oblasti doporučena státní intervence. Členské státy však nemohou uplatňovat de jure nebo de facto povinné značení bez předchozího ohlášení v souladu se Směrnicí 98/34/EC ve znění Směrnice 98/48/EC. Ohlášení umožňuje posoudit kompatibilitu opatření s pravidly vnitřního trhu. Pokud to bude nezbytné, lze předpokládat určitý stupeň harmonizace na úrovni Evropského společenství tak, aby proces značení byl jednotný a jeho realizace byla přizpůsobena místním podmínkám, např. datům ukončení analogového vysílání. Specifikace značení by mohly být schváleny evropskými organizacemi spotřebitelů a standardizačními orgány.

2.2.3. Integrované digitální televizní přijímače

Zákaz prodeje zařízení, které umožňuje pouze příjem analogového vysílání podle odstupňovaného kalendáře, byl nedávno schválen ve Spojených státech a diskutuje se o něm i v některých členských zemích EU. Je však obtížné předvídat podobnou situaci v Evropské unii. Přestože existují velké rozdíly mezi trhy v EU, budou muset všechny členské státy splnit povinnost téměř ve stejný okamžik, aby zůstala zachována celistvost vnitřního trhu. V nevýhodě budou země, kde je penetrace digitálního vysílání nízká a kde byl tradičně aplikován princip podřízenosti v politice vysílání.

Dalším potenciálním problémem povinných integrovaných digitálních přijímačů budou dodatečné náklady pro spotřebitele, které by však mohly být vyváženy výhodami z rozsahu v závislosti na technických požadavcích. Dopad pocítí více ty země, kde je digitální televizní vysílání méně rozvinuté, zejména země, které vstupují do EU v roce 2004. Byly vzneseny obavy v oblasti technologické neutrality opatření. Pokud bude povolen pouze jeden typ digitálního tuneru, pak bude pravděpodobně zvýhodněna dominantní analogová televizní síť, často terestriální.

2.2.4. Digitální konektivita

V současné době jsou digitální televizní signály téměř vždy zobrazeny na analogových televizních přístrojích napojených na digitální set-top-boxy, které dekódují tyto signály, prostřednictvím analogové zásuvky "SCART" nebo konektoru. To znamená, že digitální signály jsou konvertovány do analogových signálů před tím, než jsou zobrazeny. To je přijatelné řešení pro současné televizní přijímače, které využívají katodové trubice a malé obrazovky. Rozdíl v kvalitě lze však více vidět na velkých obrazovkách, které využívají nové digitální zobrazovací technologie. Kromě toho neexistence systematicky instalovaných digitálních konektorů brání přenosu digitálních informací mezi digitálními televizními přijímači a jinými digitálními prostředky v domácnosti. Digitální konektivita však vzbuzuje obavy z hlediska bezpečnosti autorských práv, zejména pak z hlediska nedostatečně chráněného digitálního obsahu, který může být ilegálně kopírován nebo distribuován.

Možnosti instalování digitálních konektorů by měly být více využívány, aby byl zákazník motivován k přechodu na digitální vysílání. Takový postup je v souladu s úvodním ustanovením 33 nové Směrnice o univerzální službě, která říká, že "je žádoucí umožnit zákazníkům, aby dosáhli co největší možné konektivity pro digitální televizní přijímače." Existuje řada možností, jak propojit digitální televizní zařízení a splnit různé požadavky, ale stále není jasné, který způsob si trh zvolí. Nařízení konkrétního řešení by v tomto stádiu bylo předčasné. Doporučené možnosti by však měly být označeny na Seznamu standardů. Cílem programu Technologie informační společnosti (IST) je rovněž podpořit výzkumné a vědecké projekty v oblastech, které souvisejí s digitální televizí, např. ochranou autorských práv nebo domácími sítěmi. Evropská komise sleduje vývoj technických specifikací v rámci příslušných konsorcií a normalizačních orgánů.

2.2.5. Univerzálnost služeb

Co se týče sofistikovanějších řešení, jako jsou např. Application Programme Interfaces (rozhraní aplikačních programů) (API), která vzájemně komunikují, je třeba podporovat rozvoj interaktivních televizních služeb v souladu s Článkem 18 "Rámcové směrnice". Podle tohoto článku musí Evropská komise revidovat situaci na trhu nejpozději do července 2004 a musí rozhodnout, zda je zapotřebí diktovat určité standardy ke zvýšení vzájemné kompatibility a svobodného výběru pro uživatele. Tato dvě kritéria by pravděpodobně přispěla k růstu počtu spotřebitelů využívajících digitální vysílání. Došlo by tak k naplnění scénáře přechodu na digitální vysílání, jehož hybnou silou jsou tržní mechanizmy, přičemž by byla minimalizována potřeba intervence ze strany státu.

2.2.6. Přístup pro uživatele se speciálními potřebami

Také občané se speciálními potřebami, zejména handicapovaní občané a starší lidé, by měli mít přístup k digitálnímu vysílání. Tento požadavek je v souladu s akčním plánem eEurope 2005, který definoval potřebu zavést "interaktivní služby státní správy". Jedná se o zajištění přístupu ke službám státní správy všem občanům prostřednictvím různých platforem. Zatímco digitální vysílání nabízí v této oblasti větší možnosti než analogové, nejsou zatím podporovány digitálním zařízením, které se prodává na trhu. Harmonizovaný přístup na úrovni EU může snížit náklady díky výhodám z rozsahu a usnadnit marketing příslušných funkcí. Touto otázkou se bude zabývat nová pracovní skupina, jejímž úkolem je posoudit přístup handicapovaných občanů k elektronickým komunikačním službám. Tato skupina bude pracovat v odpovědnosti Komunikačního výboru EU.

2.2.7. Odstranění překážek pro příjem digitálního vysílání

Konkurence v oblasti infrastruktury stimuluje rozvoj trhu, zákazníci mají větší možnost volby, zvyšuje se kvalita služeb a konkurence v oblasti cenotvorby. Tento proces může být v některých oblastech limitován právními, administrativními nebo smluvními omezeními, která se vztahují na rozvoj infrastruktury nebo přijímačů. Úřady se musí začít zabývat otázkou podpory digitálního vysílání v kontextu základního práva na přístup k informacím a službám. Zároveň však musí zachovat konkurenci na trhu a dosáhnout splnění dalších cílů v oblasti územního plánování, ochrany životního prostředí a dalších. S touto podmínkou by měly státní orgány podporovat konkurenci v oblasti sítí. Některé členské státy již přijaly opatření k naplnění tohoto cíle, například vznesly požadavek na umístění multisíťových přijímačů v nových sídlištích, jejich instalaci v existujících sídlištích (díky snížení požadovaného minimálního počtu hlasů nájemníků) nebo odstranily restriktivní klauzule ve smlouvách o pronájmu nebo koupi nemovitostí. V této oblasti je nezbytná koordinace mezi celostátními a místními úřady, protože místní úřady jsou často odpovědné za praktickou implementaci tohoto opatření.

2.3 Služby

Nikoli technologie, ale služby táhnou poptávku po digitálním vysílání. Nabídka atraktivních služeb je odpovědností trhu, ale státní intervence mohou k rozvoji poptávky pomoci. Obecně platí, že právní požadavky a povinnosti vztahující se na digitální obsah by neměly být větší zátěží než ty, které jsou aplikovány na analogový obsah.

2.3.1. Povinnosti

V řadě členských států se některé sítě musely podrobit povinnostem vysílat určité programové kanály. Některé vysílací subjekty argumentují tím, že rozšíření povinností na digitální sítě přispěje k urychlení procesu přechodu na digitální vysílání, protože uživatelé očekávají, že budou dostávat přinejmenším stejné služby, jaké dostávali při analogovém vysílání. Někteří provozovatelé sítí však vyjadřují obavy z proporcionality takových opatření a neexistence vhodné kompenzace. V každém případě musí být povinnosti v souladu s Článkem 31 nové Směrnice o univerzální službě a zejména: je nezbytné splnit jasně definované cíle veřejného zájmu, které budou proporcionální a transparentní. Evropská komise poskytne vodítko k definování povinností v roce 2003.

2.3.2. Autorská práva

Je obecným pravidlem, že simultánní analogové a digitální vysílání chráněné autorskými právy s sebou nese dodatečné platby za autorská práva, byť daný obsah shlédne jen malý počet dodatečných diváků. Takové požadavky mohou demotivovat a odrazovat od poskytování nebo rozšíření digitálních služeb. Držitelé práv včetně jejich zástupců by měli vyzýváni, aby nabídli vhodné podmínky pro simultánní analogové a digitální vysílání prostřednictvím stejných mechanizmů, jaké jsou uplatněny na migraci. Budoucí licence na autorská práva by měly rovněž umožnit modifikace nebo obohacení služeb a informací tak, aby se zvýšila jejich dostupnost pro uživatele se zvláštními potřebami.

Rozvoj digitálního vysílání může být také omezen neschopností občanů Evropské unie získat legální přístup k jiným televizním programům než těm, které pocházejí z členského státu, kde žijí. Ačkoli je takový přístup technicky možný, není v některých případech povolen ze strany držitelů práv vzhledem k územní povaze autorských práv. Evropský parlament, Evropská komise i občané EU ve svých stížnostech věnují této situaci pozornost (v oblasti satelitního vysílání) a vyjádřili, že si přejí její zlepšení. Tento problém je součástí připravované revize Směrnice CabSat v roce 2003. Bude rovněž řešen v rámci nadcházejícího komuniké Evropské komise o uplatnění autorských a souvisejících práv a je zmíněn v části 4.4 zprávy Evropské komise o zákonné ochraně elektronických placených služeb.

2.3.3. Rozmanitost služeb digitálního vysílání

Digitální vysílání přiláká různé segmenty zákazníků, pokud bude spojeno s nabídkou rozmanitých služeb, které v rámci analogového vysílání nebyly vůbec nebo byly jen částečně k dispozici, např. mobilní příjem; vyšší kvalita zvuku a obrazu včetně širokoúhlé obrazovky a vyššího rozlišení; datových a interaktivních služeb, zejména "služeb informační společnosti". Taková rozmanitost digitálních služeb je užitečná pro rozšíření digitální televize, která tak nebude omezena jen na počet kanálů a prémiové placené služby, jež byly hlavním impulsem při rozvoji digitální televize od samého počátku existence trhu, ale obvykle nejsou hybatelem v případě, kdy existuje analogové vysílání s velkým počtem kanálů. Maximální rozmanitost digitálních služeb pomůže odlišit digitální televizi od analogové a uspokojit potřeby různých skupin populace a různých trhů, které mají zájem o různé typy digitálních služeb.

V komuniké Evropské komise o "překážkách pro služby informační společnosti prostřednictvím otevřených platforem" jsou identifikována následná opatření, která by měla zajistit právní jistotu, usnadnit investice a stimulovat růst počtu zákazníků datových, interaktivních a transakčních služeb po televizních sítích, zejména následujícími prostředky: vyjasněním regulace služeb informační společnosti a osob odpovědných za její realizaci zajištěním konzistentnosti v rámci EU; zlepšením bezpečnosti digitálního obsahu, zejména prostřednictvím technologického výzkumu systému v oblasti řídících systémů pro řešení otázky autorských práv; podporou důvěry zákazníků zajištěním ochrany dat a bezpečnosti při finančních transakcích.

Kromě toho mohou státní úřady podpořit dostupnost obsahu s přidanou hodnotou v televizních sítích, a to nejrůznějšími způsoby. Musí zajistit v souladu s akčním plánem eEurope 2005, aby informace vlády byly dostupné ve stále větší míře a aby členské státy do konce roku 2004 zavedly přístup k základním službám státní správy prostřednictvím různých platforem, jak vyplývá z opatření o "interaktivních službách státní správy" a navrhované směrnice o opětovném použití informací státní správy. Mnohé z těchto informací jsou velice cenné pro občany a často jejich zpřístupnění není ani finančně nákladné. Je možné využít práci, která byla provedena v oblasti e-government, a zajistit formátování informací tak, aby mohly být zobrazeny na televizní obrazovce v přístupném formátu. Opatření EU mohou vést k zásahu široké populace a ke snížení nákladů díky výhodám z rozsahu. Znamená to, že musí existovat vzájemně kompatibilní a horizontální řešení, která nebudou vázána na jednu platformu, aby bylo možné zprostředkovat výměny informací mezi státními správami.

Nejrůznější iniciativy EU v oblasti elektronického obsahu, vlády, učení a zdraví (e-content, e-government, e-learning, e-health) a výzkumného programu IST mohou podpořit partnerství státních a soukromých subjektů při poskytování obsahu s přidanou hodnotou v digitálních sítích, ať již tento obsah bude či nebude souviset s tematikou vlády.

Kromě toho je možné stimulovat konkurenci v oblasti služeb prostřednictvím implementace regulačních opatření EU o přístupu třetích stran k elektronickým komunikačním sítím a prostředkům v souladu s Článkem 5 Směrnice o přístupu a propojení. Příslušné služby mohou zahrnovat tradiční programové služby, ale také interaktivní služby, jako jsou textové zprávy umožňující interakci mezi uživateli. Tímto způsobem lze stimulovat nárůst počtu uživatelů prostřednictvím přímého ovlivnění sítí.

V neposlední řadě je třeba připomenout pracovní dokument Evropské komise o službách, který se bude týkat úlohy obrazovkových formátů - širokoúhlých a s vysokým rozlišením - při stimulování nárůstu počtu uživatelů digitální televize.

3. Využívání spektra

Terestriální vysílací spektrum je jedním z hlavních důvodů a úkolů při přechodu na digitální vysílání. Jak je vysvětleno v první kapitole, ukončení analogového vysílání umožní uvolnit stovky MHz "primárního" spektra. Jedná se o velké množství spektra, jehož rozsah je například srovnatelný s celkovým rozsahem všech frekvencí používaných mobilními sítěmi v Evropě. Dříve je však nutné vytvořit scénář pro řešení nedostatku spektra v období simultánního analogového a digitálního vysílání. Situace v oblasti spektra se liší v jednotlivých evropských státech. V lokalitách s přeplněným spektrem je koexistence digitálního a analogového vysílání velkým úkolem a rychlé ukončení analogového vysílání přinese značnou úlevu.

Využívání spektra bylo tradičně kontrolováno vládami jednotlivých států. Kromě toho je využívání spektra mezinárodně koordinováno v rámci ITU/CEPT. Mezinárodní úsilí se zaměřuje na dva hlavní problémy: vyhnout se příhraničním interferencím a podporovat bezdrátové komunikační služby a zařízení v celosvětovém a/nebo regionálním rozsahu dobrovolnou harmonizací frekvenčních pásem používaných pro konkrétní účely. Ačkoli do nedávné doby Evropská unie pouze zasahovala prostřednictvím konkrétní legislativy, která podporuje strategii EU, při problémech se spektrem využívaným pro rozhlasové vysílání, došlo v této oblasti k posílení koordinace díky Rozhodnutí o spektru, které umožňuje Evropské komisi, přijmout technická implementační opatření splňující požadavky na harmonizaci spektra v souladu s politikou Evropského společenství.

3.1 Alokování spektra

Při využívání spektra je třeba rozlišovat mezi "alokováním" a "přidělením". Alokování se vztahuje k takovým typům služeb, které jsou poskytovány v konkrétních pásmech spektra (terestriální mobilní, fixní satelitní, rozhlasové astronomické služby aj.), přičemž rozhodnutí o harmonizaci byla učiněna na nadnárodní úrovni. Rozlišování mezi různými službami může být nicméně stále více zpochybňováno trhem a technologickým rozvojem souvisejícím zejména s digitální konvergencí. Z tohoto důvodu je třeba zaujmout mnohem flexibilnější přístup k alokování spektra. Tato problematika ovlivňuje a sahá za hranice diskusí o přechodu na digitální vysílání. Přidělení spektra se týká udělení práv na využívání určitých frekvencí společnostem, organizacím nebo jednotlivcům, a to na úrovni státu při malém nebo žádném zohlednění dopadu na ostatní země.

Hlavním problémem alokování pro všechny členské státy je to, jakým způsobem realokovat tzv. "digitální dividendu", tj. spektrum uvolněné po ukončení analogového vysílání. Můžeme si představit různé alternativní využití: více a lepších televizních a rozhlasových služeb (mobilní služby, lepší kvalita zvuku i obrazu včetně širokoúhlé televize a televize s vysokým rozlišením, doplňkové programy a služby); jiné bezdrátové služby; konvergentní služby; nebo mix předchozích možností. Zatím se síly soustředí na udržení spektra v oblasti vysílání, ačkoli v rámci různých fór zazněly i návrhy na jeho alternativní využití pro jiné služby. Při rychlosti technologického rozvoje a z hlediska střednědobého výhledu pro ukončení analogového vysílání je důležité nevyloučit v této fázi žádné možnosti. Patří sem i scénáře možného vývoje vysílání směrem k sofistikovanějším nebo konvergentním službám, například datovým, které budou kombinovat prvky mobilní telefonie a terestriálního vysílání.

Dalším problémem je organizace přechodu a načasování ukončení analogového vysílání. Jedná se o důležitý faktor pro využití spektra, jež může být k dispozici pro jiné využití. Pokud například jedna země bude nadále poskytovat analogové služby, může dojít k omezení příslušných frekvenčních pásem v jiné zemi. Toto napětí mezi prioritami různých vlád je obzvláště akutní při vysílání signálů, a to vzhledem k velké vzdálenosti, kterou musí urazit, jejich vysokému napětí a využití nízkých frekvencí (pásma VHF a UHF). V některých zemích může dojít ke zdržení přechodu na digitální vysílání a odložení materializace souvisejících výhod díky pomalé migraci v sousedních zemích.

Technické diskuse o otázkách koordinace probíhají již několik let v rámci ITU a CEPT. V roce 2004 a 2006 se uskuteční Regionální konference o rozhlasovém vysílání ITU zaměřená na oblast vysílání v Evropě, Africe a sousedních zemí a jejím cílem je revidovat současné plánování frekvence pro terestriální vysílání (Stockholmský plán z roku 1961 a následující novely) a usnadnit tak přechod na digitální vysílání a zároveň připravit scénář vývoje po ukončení analogového vysílání. Tato mezivládní jednání mají technické zaměření a rozhodnutí nevycházejí nezbytně ze sdílených politických cílů. Výsledky nemusí být v souladu s vývojem na jednotlivých trzích. Výběr koordinačních mechanizmů podle specifických technických kritérií může vést k vyloučení jiných alternativ, omezení konkurence na trhu a v důsledku toho výhod pro spotřebitele.

V tomto kontextu je oprávněné připravit záměry politiky EU v oblasti využívání spektra a přechodu na digitální televizi s cílem splnit cíle vnitřního trhu a vyřešit především tři zmíněné aspekty: nové mechanizmy alokace a přidělování spektra; organizace a časový harmonogram migrace; objem a budoucí využití spektra, které se potenciálně uvolní díky ukončení analogového vysílání. Takový postup by pomohl vyjasnit hlavní problémy přechodu a zejména to, pro koho, kdy a jak bude přechod přínosem. Všichni zainteresovaní by získali jistotu a mohli by lépe definovat příslušné odpovědnosti a vyhnout se nedorozuměním.

Rámec pro tuto diskusi byl vytvořen nedávno přijatým "Rozhodnutím o politice spektra pro rozhlasové vysílání" a "Rozhodnutím o vytvoření skupiny pro přípravu politiky spektra pro rozhlasové vysílání". Jedním z možných problémů, kterými se bude tato skupina zabývat je otázka spektra z hlediska digitalizace vysílání v Evropském společenství. Kromě toho má Evropská komise v úmyslu mnohem bedlivěji sledovat evropské přípravy na Regionální konferenci ITU o rozhlasovém vysílání v roce 2004 a pořádá podobné akce, konkrétně Světovou konferenci o rozhlasovém vysílání. Tyto akce by neměly být ryze technické, ale měly by se věnovat i politickým úvahám týkajícím se splnění cílů Evropského společenství a zejména vnitřního trhu pro zařízení a služby.

3.2 Přidělení spektra

Digitální konvergence vyzývá k flexibilnímu řízení kapacity sítí pro komunikační služby včetně kapacity spektra a horizontální regulace. Současné přístupy k přidělování spektra nemusí být natolik efektivní a flexibilní, aby se vyrovnaly s vývojem technologií i trhů. Navíc fragmentovaný přístup k podmínkám udělování licencí na spektrum v členských státech EU může představovat překážku pro interní trh bezdrátových komunikací. V tomto kontextu akční plán eEurope 2005 o "politice spektra" indikuje, že "Evropská komise bude iniciovat diskuse o nových přístupech k hodnocení spektra a obchodování s právy na užívání frekvencí".

 

Z hlediska terestriálního vysílání není zavedení tržních mechanizmů pro přidělování spektra jednoduché a existuje jen málo relevantních zkušeností. Terestriální vysílací subjekty argumentují tím, že povinnosti poskytovat služby (univerzální pokrytí, pluralita služby, omezení škodlivého obsahu, apod.) omezují jejich kontrolu nad spektrem, které spotřebovávají; a že přechod na digitální vysílání představuje dodatečné náklady související s potřebou výměny přijímačů u spotřebitelů a s potřebou simultánního analogového a digitálního vysílání během období, jehož trvání je nejisté.

V některých zemích se vedou diskuse o efektivnějším využití spektra v souvislosti s digitalizací terestriálního vysílání. To je v souladu s horizontálními přístupy k regulaci komunikačních sítí v reakci na konvergenci. Skupina pro přípravu politiky spektra pro rozhlasové vysílání může posuzovat toto téma v kontextu Evropského společenství a vzít v úvahu vazby mezi alokací a přidělením, dopady v příhraničních oblastech a implikace pro přechod na digitální vysílání v Evropě. Tato skupina by měla především diskutovat o tom, zda přínosy z digitalizace terestriálního vysílání porostou po zavedení tržně orientovaných nástrojů odhalujících hodnotu spektra. Jedná se o nástroje kombinující ceny spektra a náklady ušlé příležitosti, jako jsou administrativní poplatky, aukce a druhotné obchodování. Kromě toho technický vývoj ve větší míře umožní zavedení efektivnějších a flexibilnějších metod pro přidělování spektra.

Použití tržních mechanizmů by mělo být plně v souladu s cíli v oblasti vysílání, které by měly být podpořeny vhodnou kapacitou sítě, a v tomto kontextu je možné spektrum ocenit. Ocenění spektra neznamená platby za spektrum. Platby mohou být plně nebo částečně nahrazeny povinnostmi poskytovat služby. Takový přístup by vyžadovat kvantifikace finančního dopadu těchto služeb. Vysílací subjekty by v soutěži o získání spektra mohly dostat kompenzaci za konkrétní povinnosti poskytování služeb. Tím by byly postaveny na stejné základy jako ostatní uživatelé spektra, přičemž by musely zveřejnit ocenění zdroje.

Je třeba rovněž zdůraznit odlišnou povahu sítě a obsahu, přičemž oba aspekty mají odlišné cíle. Úvahy o efektivitě souvisejí s využitím kapacity spektra, cíle v oblasti obsahu souvisejí s povolením poskytovat služby vysílání. Toto oddělení vyplývá z nového regulačního rámce, zejména z nové "Směrnice o povolení". Na straně kapacity sítě je hlavním cílem podpořit efektivní využívání spektra tak, aby náklady příležitosti při alternativním využití spektra byly zcela transparentní.

Závěry

Přechod z analogového na digitální vysílání je složitý proces s dalekosáhlými důsledky. Zkušenosti jednotlivých států se budou značně lišit v závislosti na odlišných východiscích jednotlivých členských států. EU bude sledovat strategie přechodu na digitální vysílání, bude usilovat o zajištění jejich kompatibility s legislativou Evropského společenství a bude nadále podporovat rozvoj digitálního vysílání.

Státní intervence mohou za určitých okolností napomoci procesu přechodu na digitální vysílání a přispět ke splnění cílů obecného zájmu. V této souvislosti budou hlavní úlohu hrát státní úřady a toto komuniké poskytuje určitá doporučení, kterými se mohou řídit. Jedná se o obecné rady vycházející z legislativy a politiky Evropského společenství a opírající se o externí studie Evropské komise. Doporučení obhajují přístup, jehož hnací silou je trh a spotřebitel, prosazují transparentnost strategie a zákaz diskriminace mezi operátory. Státní politika by v jednotlivých zemích měla být charakterizována proporcionalitou a technologickou neutralitou.

Proces přechodu na digitální vysílání má také dimenzi vnitřního trhu a Evropská unie může tuto dimenzi podpořit. Na úrovni EU byla identifikována některá následná opatření, která se týkají zejména těchto oblastí:

• Transparentnost a monitoring: Členské státy budou poskytovat informace relevantní pro přechod na digitální vysílání v rámci akčního plánu eEurope a pravidelnou roční zprávu o realizaci regulačních opatření pro elektronické komunikace. Evropská komise bude analyzovat tyto informace a bude informovat instituce, kterým je toto komuniké adresováno.
• Informování spotřebitelů o digitálním vybavení a přechodu na digitální vysílání: Evropská komise bude ověřovat s relevantními zainteresovanými stranami možnost koordinovaného přístup v této oblasti.
• Spektrum: Evropská komise navrhne členským státům, aby zahájily diskuse o aspektech spektra v souvislosti s přechodem na digitální vysílání, a to v souladu s novým rámcem pro využívání spektra v rámci Evropského společenství.

Toto komuniké je prvním komplexním pokusem zhodnotit problémy, které souvisejí s přechodem na digitální vysílání. Evropská komise bude sledovat vývoj na trzích digitálního vysílání a vývoj strategií členských států. Bude se zabývat příslušnými otázkami, které souvisejí s procesem přechodu na digitální vysílání, s cílem podpořit úsilí členských států a hráčů na trhu a zajistit kompatibilitu státních opatření s legislativou Evropského společenství a jeho politikou.

Příloha - Seznam položek, které by měly být součástí plánů členských států pro přechod na digitální vysílání

• Strategický plán přechodu na digitální vysílání schválený nebo v přípravě; relevantní směrnice
• Strategické cíle pro digitální vysílání: sociální, kulturní, politické, ekonomické, apod.
• Strategie řízení spektra - volba a scénáře před a po ukončení analogového vysílání: služby, pokrytí, subjekty, podmínky využívání, záměry v oblasti alokace spektra, cíle pro jednání na Regionální konferenci o rozhlasovém vysílání v roce 2004.

• Možnosti realizace, které nejlépe splní strategické cíle; kompromisy, důvody: typy sítí, způsoby poskytování služeb, úloha úřadů, hlavní hráči, udělování licencí, apod.
• Možný kalendář pro splnění cílů včetně cílových dat pro ukončení analogového vysílání a současného stavu.
• Zapojení zainteresovaných skupin do návrhu strategie přechodu na digitální vysílání a implementace: mechanizmy pro konzultování a zpracování zpětné vazby, zainteresované subjekty, závazky.
• Kritéria pro splnění strategických cílů, mechanizmy/ukazatele pro sledování a revidování strategie.
• Analýza trhu (např. analýza nákladů / přínosů) odůvodňující jednotlivé způsoby státní (spíše než jiné) intervence v oblastech, které spadají do kompetence státu, i mimo ni.
• Povinnosti a motivy (politické, informační, regulační, finanční, jiné); realizace modalit; cílové segmenty v hodnotovém řetězci (přenos, obsah, příjem, spotřeba, ostatní).
• Oblasti možného koordinovaného přístupu EU nyní nebo v budoucnosti; zdůvodnění s ohledem na stav trhu a vyhlídky, zákonné odpovědnosti, jiné.