Vím o čem mluvím, protože v oblasti jsem působil více jak třicet let. Prakticky každý den jsem byl konfrontován s neuvěřitelnými nápady a bylo velmi poučné sledovat, jak se mění pohled na materii se změnou politických reprezentací, ale i v průběhu jejich vládnutí, stejně jak se v tomto kontextu mění míra vlivu ministerských úředníků (a konec konců i jejich názory, v závislosti na schopnost reflektovat reálný vývoj). Samotný důchodce se ale stává spíš obtíží, protože potřebuje něco jíst a někde bydlet (to si dovoluje příliš mnoho). Když pak někdo na jeho konto vypouští svoje moudra, často zapomíná, že se může konkrétně jednat o jeho mámu nebo děda, že se konec konců může jednat i o něj. Míra "zodpovědnosti" je pak zpravidla úměrná odstupu od důchodového věku.

Nedávno jsem na jistém serveru četl názor autora, který se hrdě hlásí k Liberální reformní straně, ale i ke svému zaměstnavateli, kterým je Ministerstvo financí. Snad by to mělo podpořit uváděné argumenty, otázkou ovšem zůstává, co na to jeho nejvyšší šéf? Ten se kdysi také stal jedním z odborníků na důchodové reformy. Nyní, když je odborníkem na státní fiskus, souhlasí s autorem? Souhlasí se svým bývalým šéfem Špidlou? Nesouhlasí? Kdo ví... Abych do tématu vnesl další zmatek, odhodlal jsem se k napsání tohoto příspěvku, pod shora uvedeným titulkem. Jde o pohled z pozice historického vývoje nedávných let, akcentující právní aspekty.

Rok 1995 - počátek konce sociálního zabezpečení v Čechách?

V samém počátku, se v zájmu snadnějšího porozumění, ještě předesílá, že pokud se občas v textu vyskytne sousloví sociální zabezpečení, je tak činěno s vědomím multivýznamnosti tohoto pojmu a tato skutečnost zůstává trvale přítomna na pozadí všech úvah.

V zásadě však při presentaci všech následujících tezí je inklinováno spíše k podřazování významu uvedeného výrazu pod pojem důchodové pojištění, a to i přesto, že mně neuniká příslušná definice uvedená v zákoně č. 582/1991 Sb., v platném znění. Aby bylo úplně jasno, tak v obdobném duchu by pak bylo ovšem přistupováno i k případnému tvrzení, že zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, v platném znění (zdp), je modelovým vzorem pro úpravu důchodového pojištění, že tento předpis představuje absolutní kvintesence pojistných principů. Důvodem pro zaujetí výchozí (skeptické) pozice na důchodové bázi je především ekonomická váha tohoto subsystému v rámci sociálního zabezpečení s masivní expanzí přes jeho hranice, stejně jako obdobný způsob vnímání předmětného problému ze strany zainteresovaných osob a institucí, včetně těch nejkompetentnějších.

V těchto intencích si nyní již můžeme položit otázku: Co se vlastně stalo v roce 1995? Odpověď může být asi taková: Nic více a nic méně, než že byl dovršen určitý proces, který si sice kladl vysoké cíle, ale současně, a především, představoval konkrétní reakci na neudržitelnost přežívající a zcela již nedostačující úpravy společenských vztahů v důchodové oblasti, reglementovaných pod hlavičkou zákona o sociálním zabezpečení (zsz). Tehdy také zaznamenáváme sice nikoli úplně nový, ale o to razantněji nasazený prvek, totiž rozsáhlou přesvědčovací (zdůvodňující) kampaň, předcházející spuštění "nové" právní úpravy. Jednalo se o ideové zdůvodnění masivní změny, u níž zdánlivě nedominoval ani tak politický aspekt jako akcent na základní symboliku myšlenky, která však ještě zdaleka tolik neprofilovala svoji kosmopolitní (alespoň v rámci evropské dimenze) podstatu. Opakovaně se zdůrazňuje tento přímý tah na ozřejmení východisek, neboť byl uplatněn způsobem a v rozsahu do té doby skutečně neobvyklém.

Nicméně, ať již tomu bylo jakkoli, tento signifikantní ozřejmující háv měl sice svoje kořeny v tehdejším (nadhodnoceném) stavu naší ekonomiky, ale ve své konečné podobě byl průsečíkem interesu politických stran a především výsledkem váhy jejich reálného vlivu. Dlužno podotknout, že ani napříště se působení podobných partikulárních zájmů s největší pravděpodobností neubráníme. V tomto kontextu si však nelze odpustit jednu glosu. S tvrzením obsaženým v předchozí části tohoto odstavce musíme asi v zásadě obecně souhlasit, nicméně pokud jde o politickou scénu, tak věrohodnost některých kroků u široké veřejnosti od počátku poněkud devalvovala okolnost, že hlavní aktér, od něhož "řadový občan" z titulu jeho funkce očekával, že bude "hájit jeho zájmy", se, namísto umírněného a zdvořilého, a třeba ani ne jednoznačného poukazování na neoblomný postoj jiného ministra (financí), sám aktivně pustil do prosazování restriktivní politiky s odkazem na prázdnou státní kasu.

V takových kulisách vznikl systém, členící se na tři základní části, jehož faktickou - i když nikoli nejvíce inzerovanou - dominantou se stalo "důchodové pojištění", potažmo zákon o něm. Protože však prostředí bylo takové, jak naznačeno, je samotná determinace pojmu důchodové pojištění do značné míry poplatná této skutečnosti. Systém má definovánu soustavu dávek, jejichž věcný rozsah se oproti dřívějšku početně snížil, ale obsah a skutečně poskytovaný rozsah v drtivé většině zůstal na bázi předchozího zabezpečení. Toto konstatování se netýká těžko odstranitelné zátěže minulosti v podobě převzatých a transformovaných dávek (důchod za výsluhu let, manželky, sociální), ale i mnohých institutů. Některá rezidua prostě nebyla zlikvidovatelná, a to ať již z důvodu udržení nezbytné kontinuity nebo respektování zásady zachování nabytých práv. Na druhé straně však zůstává například velmi sporné, zda bylo opravdu nutné v rámci deklarace pojistných principů ponechat řešení problémů jiných, byť příbuzných právních odvětví (regulace pracovněprávních vztahů).

Budeme-li abstrahovat od některých nepřesností - které se neúmyslně vloudily do textu předpisu - zůstává potom objektivní skutečností, že zdp je konglomerátem nejrůznějších vlivů, záměrů, reálných představ i nepříliš uvážených předpokladů. Není se potom co divit, že vzájemné působení všech dosud uvedených prvků a vektorů, včetně ne vždy šťastného významového překrývání některých pojmů může způsobovat výkladové pasti promítající se do aplikační roviny tu a tam s takovou intenzitou, že přijetí nějakého "nápravného opatření" spouští lavinu řešení dalších, která se potom velmi nesnadno zdůvodňují tak, aby byla v souladu se zdůvodněními, která zde byla na počátku.

Předchozí odstavce nemají být sžíravou kritikou práce legislativy, vyjadřují jen objektivní reakci "člověka z praxe" na účinky zákona při jeho konkrétním provádění. V tomto kontextu naopak klobouk dolů, že zakázka od tolika zadavatelů a v tak krátkém časovém úseku byla splněna alespoň v takové podobě, v jaké spatřila světlo světa dne 26.6.1995.

Faktem ovšem zůstává, že důchodové pojištění se zde profiluje více v samotném názvu zákona, než by se jeho principy prosazovaly v dikci jednotlivých norem. Pokusíme-li se o dílčí shrnutí, musíme přesto uznat, že hmotněprávní úprava mnohé významné změny podstoupila. Směřování k pojistným principům je patrné, zaznamenáváme určitou recepci prvorepublikové právní úpravy, nicméně bohužel nejde o návrat důsledný. Některé objektivní důvody byly již naznačeny, budeme-li ovšem konkrétnější při identifikaci zřejmých inkonzistencí, tak můžeme poukázat třeba na ponechání úpravy "invalidit z mládí" či zavedení dvousložkové struktury důchodů, kdy pevná složka je komponentem zcela nepatřičným. /Pevná složka byla sice inkorporována ještě do důchodového "zabezpečení", ale na sklonku účinnosti jeho všeobecného působení, záměrně jako předehra připravovaného "pojištění"./

Kapitolou mimo diskusi je pak snaha o regulaci trhu práce, jejíž (rozšiřující se) existence v rámci zákona o důchodovém pojištění jen zesiluje oprávněnost hlasů artikulujících potřebu kodifikace důchodového pojištění. Jestliže se v tomto duchu letmo dotkneme ještě procesněprávní úpravy, tak její strnulost je ještě patrnější. V zákoně o organizaci a provádění důchodového pojištění (č. 582/1991 Sb.) je soustředěno množství různorodých norem, kdy specifický přístup k důchodovému pojištění je spíše přáním než skutečností, o zásadní reformě institucionálního uspořádání ani nemluvě.

Tři pilíře po prvé

Co považuji za potřebné zdůraznit - jako intermezzo v návaznosti na předchozí text - je změna koncepce výpočtů v rámci celého systému. Bez ohledu na stupeň korespondence jednotlivých úprav či institutů je pojistně matematický prvek nesporně významným posunem oproti předchozí úpravě. Nemám tím na mysli pouze samotný moderní algoritmus výpočtu důchodů, ale indexaci částek životního minima, ať již jde o životní minimum samotné, tak dávky od něho odvozené. Tendence k další integraci jsou přitom naprosto zřetelné, a to nikoli pouze v rámci ortodoxně pojatého sociálního zabezpečení (např. zvýšení důchodu pro bezmocnost, dávky sociální péče či potřebnosti atp.), ale i jinde (výkon rozhodnutí srážkami ze mzdy).

Jde o významnou sjednocující součást, která při dalším dolaďování učiní celý systém neobvykle dynamickým a snadno ovladatelným. Konec konců, v době masivní exploatace počítačů by jiné řešení bylo již těžko akceptovatelné.

Předkladatel návrhů rozhodujících předpisů nikdy neopomněl zdůraznit, že vlastně jde o úvodní změny celé sociální reformy, týkající se právní úpravy důchodů a státních dávek, kdy přijetím zákona o státní sociální podpoře (č.117/1995 Sb.) a zákona o důchodovém pojištění je položen základ pro (dva) hlavní pilíř(e) celé stavby. Tehdy však význam této "alegorie" byl prezentován nejednoznačně a poněkud jinak v úzce odborném okruhu zainteresovaných, jinak potom populárním způsobem pro širokou veřejnost.

Ač se na tomto místě hovoří v čase minulém, nejde samozřejmě o dobu nijak vzdálenou. Tehdejší "tři pilíře" byly často zaměňovány za třístupňové síto s postupně houstnoucími oky, přičemž první rošt si obhospodařovali pojištěnci a jejich zaměstnavatelé, zbývající dvě patra pak byla převážně ve státní režii, kdy dělícím kritériem byla buď nízká příjmová hladina (rodiny) anebo neschopnost jakýmkoli způsobem řešit nepříznivou životní situaci (pod hranicí sociální potřebností), jejíž příčiny jsou rozmanité. "Sociální pomoc" však zůstává dosud na papíře jako návrh, resp. ošetřena předchozí právní úpravou - jen s občasnými zásahy do výše a rozsahu poskytovaných dávek a služeb.

I když bylo např. zavedení systému státní sociální podpory odůvodňován potřebou adresnosti a výše dávek či sám nárok na ně podmiňovány ekonomickou situací, jevil se autorům celý hospodářský systém zřejmě poměrně stabilní a perspektivní, takže prostředky z něho poskytované byly v zásadě velkorysé a sama dikce řady norem důchodového pojištění obsahovala mnohé přísliby (prodlužování odstupu od standardní věkové hranice pro předčasný odchod do důchodu) a ambiciózní časové horizonty pro budoucí definitivní podobu některých institutů (typicky délka rozhodného období pro stanovení všeobecného vyměřovacího základu). Jak se nyní ukazuje, ne všechny přísliby však dojdou svého naplnění, některé průběžně definované a dokonce i schválené nakonec vůbec nenabyly účinnosti (viz. již překrývání novelizací zdp provedených zák. č. 134/1997 Sb. a zák. č. 289/1997 Sb., naposledy významně pak zákonem č. 116/2001 Sb.).

Pro dané téma ovšem nelze zapomenout na to, že souběžně (a vlastně "v předstihu") vznikl systém soukromého penzijního připojištění se státním příspěvkem (zák.č.42/1994 Sb.), což byl ovšem faktický fundament něčeho, co zásadně rozšířilo soustavu dosud položených kolejí a neznamenalo pouhé přesměrování výhybek, nýbrž postavení úplně nové trati, byť ještě za určité příspěvkové ingerence státu, ale již bez jeho garancí.

Aktuální stav je ovšem přibližně takový, že průměrná úložka není nijak výrazná a ani průměrný státní příspěvek osobu nedosahuje nikterak závratných výšek. Po určitém počátečním boomu se nyní ocitáme ve stádiu jisté stability. Zatím lze proto těžko hovořit o skutečně významném doplňku či segmentu existující soustavy.

Zpátky na zem

Již brzy po spuštění reformy sociálního systému začalo docházet k postupnému vystřízlivění. Ukázalo se totiž, že náklady na financování důchodové soustavy rostou rychleji než se očekávalo (mimo jiné i v důsledku určitých nedopatření při tvorbě zákona) a naopak výkonnost ekonomiky nedosahuje předpokládanou úroveň. Plná nahota se odhalila v okamžiku zavedení zvláštního účtu v rámci státního rozpočtu (§ 18 zák.č. 576/1990 Sb., v platném znění), byť nelze přehlédnout korekci v přístupu při jeho definování právě v souvislosti s novelizací provedenou zákonem č. 160/1995 Sb. (čl. XV). Tehdy totiž ODS musela ustoupit tlaku dalších stran, ale když už nebylo možné přebytek výběru používat libovolně, tak se se jí zase na "oplátku" podařilo protlačit snížení příspěvkové sazby.

Vyjdeme-li potom třeba z údajů za předminulý rok, ihned nám bude vše zřejmější. Celkové výdaje na výplatu důchodů dosáhly v roce 2000 celkem 181 921 261 000, přičemž vybrané pojistné s touto částkou opět nekoresponduje.

Protože grafy oživují text, připojme ještě tři, které téma dále ilustrují a bez dalšího komentáře, protože jejich popisy jsou dostatečně vypovídající.

Budeme-li poměřovat výdaje na důchody úhrnným státním rozpočtem, dojdeme ke zjištění, že jde o více jak čtvrtinu celkové částky. V poměru ke hrubému domácímu produktu se pak jedná zhruba o 10%, přičemž srovnání s tím snese pouze, rovněž problémové, zdravotnictví. Náklady na dávky státní sociální podpory dosahují sotva čtvrtiny nákladů na důchody a sociální pomoc je v poměru k tomu ještě menší.

K čemu u nás v praxi dochází? Jde o způsob tzv. průběžného financování, kdy příspěvky přicházející do systému od poplatníků jsou okamžitě přerozdělovány a spotřebovány. Prakticky vzato nevytváří se ani fiktivní fond, natož aby byly příspěvky jakýmkoli způsobem kapitalizovány. Takovýto systém je velmi citlivý na demografické vlivy. Pro demonstraci si připomeňme, že jen Česká správa sociálního zabezpečení vyplácí něco málo přes 3 miliony důchodů takřka čtvrtině populace. Do fondu však nepřispívají zbývající tři čtvrtiny obyvatelstva, nýbrž poměr je nižší než dva ekonomicky aktivní subjekty na jednoho důchodce.

Pokud se existující relace ještě sníží nebo průměrná výše důchodů vzroste, nezbude nic jiného než upravit pojistné sazby, samozřejmě směrem nahoru. V tomto kontextu se pak samozřejmě nabízí otázka, jakou cestou se vydat, jaký efektivnější způsob zvolit, chceme-li eliminovat negativní demografické vlivy? Stejně jako se nabízí sama otázka, tak pohotově je k dispozici i zdánlivě jednoduchá odpověď: Kapitálově rezervní systém. Toto řešení poskytující plnění z pojistné rezervy je však podmíněno jediným zásadním a nepominutelným předpokladem. Tím je právě dostatečně velká rezerva, která se ovšem musí vytvářet z přiměřeně objemného základu. Nezáleží pak ani tak na tom, kolik přispívá do systému plátců, nýbrž na tom, v jakém prostředí finance pracují, jaké platí úrokové míry, jakou úroveň mají inflační ukazatele.

Zde, jak se zdá, jsme v uplynulých letech poněkud zaspali, neboť účelnost využití prostředků, jimiž v určitém období disponoval kupříkladu FNM se ve vztahu k předmětnému problému nyní může jevit jako promarněná příležitost. Pseudofond vytvořený na základě novelizace zákona č. 576/1990 Sb. v praxi řeší jen průběžné financování, takže prapor kapitálově rezervního fondu třímá pouze systém penzijního připojištění se státním příspěvkem. Budeme-li upřímní, tak závěr předchozí věty v podstatě představuje jen nemístnou glorifikaci, neboť žerdi pomyslného praporu se drží několik desítek fondů, přičemž jejich reálná aktiva by zatím nestačila na krytí ročních výdajů na důchody možná ani z jedné sedminy. A to ještě nepadla kosa na kámen, protože fondy zatím spíše vybírají. Až začne převažovat plnění, tak teprve budeme moci ocenit jejich zdraví.

Aktuální stav ekonomiky - možnosti řešení

Předchozí část poměrně jasně vypovídá o tom, že přechod k systému založenému na financování z rezervy vytvořené na základě existence kapitálového fondu se ukazuje nereálným vzhledem k "nepředstavitelnému" objemu částky, jakou by bylo nutno do něho na počátku vložit. Za tohoto stavu je pak naděje na zachování dosavadní příspěvkové sazby neustále oslabována. Současně dochází i k ataku existující relace důchod/mzda, která činí cca 45%. Pokud nebude dotčena výše pojistného, nabízí se pak ještě jedna, dosud nezmíněná, ale notoricky známá možnost řešení, kterou je značně nepopulární pokračování ve zvyšování hranic odchodu do starobního důchodu, přičemž tato mince má samozřejmě i svoji odvrácenou stranu (obtížné zapojování starších ročníků do pracovního procesu). V daném kontextu je ovšem třeba přiznat, že nejde jen o přehlídku chmurných vizí, ale současně prezentování nabídek řešení majících pasivní povahu, reagujících sice logicky ale trpně na vývoj ekonomického prostředí. Ruku v ruce s tímto tvrzením však musíme objektivně připustit, že jakékoli aktivní řešení je spojeno s obrovskými potížemi. Paternalistická úloha státu je stále více zatlačována do pozadí, naproti tomu se začíná důsledněji argumentovat potřebou výraznější zodpovědnosti jednotlivce za vlastní osud, včetně zabezpečení ve stáří a při výskytu dalších sociálních událostí, zejména těch, jež jsou zapříčiněny dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem. Jinými slovy, stát(y) nemá(ají) dostatek prostředků a zdrojů pro zdokonalování nebo alespoň udržování existujících soustav sociálního zabezpečení. Pokud jde o hledání řešení uvnitř našeho státu (byť o izolovanosti v žádném případě nelze hovořit), tak samozřejmě nezačalo letošním rokem. Jak již bylo zmíněno, počátky hledání nových východisek spadají vlastně již do období zavádění reformy, jejíž právní podoba se právě aplikuje. Je však nutné dodat, že oficiální vyjádření doznávají průběžných korekcí (stejně jako obsah pojmu "tři pilíře"), takže se nyní můžeme dozvědět např. to, že se nacházíme ve "stádiu jakési permanentní reformy", pro níž byla první polovina devadesátých let vlastně jakýmsi úvodem.

Vždy jde totiž o velmi ošidné pokusy artikulovat něco, co výrazně podléhá měnící se politické konstelaci, stejně jako odráží nové poznatky "odpovědných" úředníků. V daných souvislostech je pak aktuálně velmi úsměvnou "součástí důchodové reformy" snaha transformovat Českou správu sociálního zabezpečení ve veřejnoprávní instituci. I když proti takovému kroku není v zásadě co namítat, tak s reformou to má tolik společného jako příslovečný kozel se zahradničením.

Představy z druhé poloviny devadesátých let vyúsťovaly ve čtyři schémata:

• Všeobecná penzijní správa
• Státní správa penzijních aktiv
• Zaměstnavatelské penzijní fondy
• Komerční fondy se státní garancí

Za zcela elementární součást (I. pilíř) soustavy, mající k předpokládané průměrné mzdě koeficient 0.3, se uvažovala kombinace základní a zásluhové složky (poměr 1:1), poskytované v rámci plné a omezené solidarity na základě přímých i nepřímých daní a příspěvků zaměstnavatelů a státu. Další dva pilíře by sestávaly z povinného (nesolidárního) spoření a dobrovolného penzijního připojištění s mírnou převahou podílu spoření. Celková relace ke mzdě by při uplatnění všech složek měla dosáhnout relace k příjmu okolo 55 %.

Tři pilíře podruhé

Toto slovní spojení zůstává ve vědomí, byť ideově se vlastně přestalo používat. Pokud se jej však přidržíme i nadále, tak první dva by byly jasné z minula (základní systém, penzijní fondy), ale o třetí pilíř soutěží dvě koncepce. "Špidlovo" zaměstnanecké pojištění a "pravicové spoření" (záměrně opomíjím "jednotný důchod" z dílny ODS). První z koncepcí nedávno neprošla ve Sněmovně, nicméně odborníci vědí, že v USA jsou tyto fondy velmi rozšířené a požívají značné vážnosti. Prostředí Států se ovšem podstatně liší od našeho, a co víc, představa se zdá ještě poněkud "nedovařená".

Ještě nedovařenější je ovšem koncepce povinného spoření, vnímám ji jako plácnutí do vody, jako něco, co se přináší na trh, aby se vůbec něco přineslo. Ideologické floskule, tento nápad doprovázející, nemohou jeho vady zastřít, natož odstranit. Prosazují jej titíž politici, kteří kritizují vysoké daňové zatížení obyvatelstva a nemravné odvody do sociálního systému (nesouhlasí s jejich dalším navýšením). Obvykle se hovoří zhruba o výši 10 % ze mzdy ukládaných do nějakého fondu. To by představovalo u zaměstnanců vyšší odvod než dosud. Ti nyní odvádějí na sociální zabezpečení 8 %, z toho na důchody 6,5 %. Jestliže by vedle systému povinného spoření byl zachován ještě základní systém, tak si spočítejte sami, o kolik by zatížení pojištěnců vzrostlo a kdo by si to mohl dovolit. To již nehovořím o rizikovosti dlouhodobé úložky při podivné povinnosti bez garance státu. Pokud jde o důchody, nemůžeme vynechat ještě dvě často opakované zaklínací formulky. První z nich je systém "pay - as - you - go", který však neznamená nic jiného, než průběžné financování, tj. systém provozovaný u nás. Druhou je institut "individuálního (osobního) účtu". To je přímo fenomén. Fascinuje nositele pojištění ve všech postkomunistických zemích. Rusko dokonce, již někdy v roce 1997 přijalo zákonodárným sborem federace "Zákon o individuálním účtu." Poláci nedávno "rovněž" zavedli individuální účty, ale opět je to spíše jen formální, protože obsahují pojišťovací záznamy pouhých několik let zpátky, a to ještě nikoli u všech pojištěnců. Rovněž Česká správa sociálního zabezpečení začalo pojišťovací konta cílevědomě budovat od roku 1998. Na rozdíl od předchozích dvou příkladů však více systematicky.

Osobní účet, který je v řadě západoevropských zemí již standardní součástí tamních soustav, by měl představovat jakýsi průběžný a trvale doplňovaný pohled na průběh "pojistného života" všech (každého) občanů, tedy souhrn dat, od pojištěných dob přes seznam "aktivních" nositelů pojištění, zaměstnavatelů až po úplný přehled vyměřovacích základů. Zavedení takové praxe je ovšem podmíněno řadou organizačních, technických a legislativních opatření. U nás se jako určitý předobraz již desítky let realizuje předstihové řízení.

Zmínka o pojišťovacích kontech je ale odlehlá vlastnímu tématu. Vrátíme-li se k "ekonomické podstatě" práva důchodového pojištění, zdá se že nadále setrváme u průběžného systému financování. Ten je v současné době definován dávkově, to znamená, že zákon přináší výčet dávek a stanovuje bez dalšího způsob jejich výpočtu. Velmi vážně se však uvažuje o přechodu na tzv. příspěvkově definovaný systém. Jednoduše jej lze charakterizovat tak, že výše důchodu bude korespondovat s objemem zaplaceného pojistného, rozpočítaného na množství let očekávané doby života ve věku odchodu do důchodu.

Hlavní výhoda tohoto systému se spatřuje v eliminaci demografických vlivů. Na druhé straně nutno předpokládat vznik jisté asymetrie, protože jej nelze uplatnit v případě dávek podmíněných dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem a u dávek pozůstalostních. Hodí se tedy jen na starobní důchody. Vše nasvědčuje tomu, že tento princip se pokouší aplikovat již zmíněný zákon č. 116/2001 Sb., který novelizoval zákon o důchodovém pojištění s účinností od 1.7.2001.

Předčasné starobní důchody

Základní argumentace se opírala o odstranění neodůvodněných rozdílů mezi poživateli tzv. předčasných starobních důchodů a starobních důchodů standardních, tj. na které vznikne nárok dosažením důchodového věku (označení předčasný, standardní, podle obecné úpravy atp. je právně irelevantní, používají se jen jako pomocná vyjádření, protože zákon tyto pojmy nezná, rozlišuje starobní důchod podle definovaných podmínek). Existují v zásadě dva typy předčasných starobních důchodů, pro něž se vžilo označení dočasně snížený a trvale snížený.

První z nich má delší tradici a byl zaveden do našeho právního řádu nařízením vlády č. 118/1988 Sb. Občan, který byl uvolněn z dosavadního zaměstnání z důvodů uvedených v § 46 odst. 1 písm. a) až c) zákoníku práce měl ode dne následujícího po dni uvolnění nárok na starobní důchod, jestliže byl zaměstnán nejméně 25 roků, do dovršení věku potřebného pro nárok na starobní důchod podle zákona o sociálním zabezpečení mu chyběly ke dni uvolnění nejvýše dva roky a příslušný orgán státní správy mu nemohl zajistit vhodné zaměstnání. Musely být splněny všechny tři podmínky.

Toto nařízení vlády nahradil zákon č. 39/1994 Sb., který již nevyžadoval uvolnění z důvodů podle § 46 odst. 1 písm. a) až c) zákoníku práce. Namísto toho požadoval k rozhodnému datu nepřetržité vedení po dobu nejméně 180 kalendářních dnů v evidenci uchazečů o zaměstnání u úřadu práce. Zásadní rozdíl spočíval však v tom, že se nedopočítávala doba do dosažení důchodového věku jako u nařízení vlády č. 118/1998 Sb., nýbrž se jeho výměra naopak snižovala o 1 % výpočtového základu za každých i započatých 90 kalendářních dnů z doby ode dne, od kterého se přiznával starobní důchod, do dosažení důchodového (potřebného) věku.

Zákon o důchodovém pojištění tuto dikci inkorporoval prakticky beze změny (výčet podmínek, resp. kvalifikovaných důvodů později rozšířil). Snížení procentní výměry je však časově limitováno, protože při dosažení důchodového věku lze v tomto případě požádat o starobní důchod podle standardní úpravy. Snížení tak trvá maximálně dva roky, a proto se hovoří o dočasně sníženém starobním důchodu. Od 1.7.2001 byla penalizace zvýšena o 0,3 %, tj. z 1 % na 1,3 %.

Je zcela evidentní, že toto ustavení řešilo a řeší především problematiku nezaměstnanosti, tedy cosi, co nepostrádá přívlastek sociální, ale souvislost s důchodovým pojištěním je až sekundární.

Flexibilněji, a to nejen ze současného pohledu, působí další typ předčasného starobního důchodu, který důvodová zpráva uvedla takto: "Zavádí se nový typ poskytování starobního důchodu před dosažením věku stanoveného v § 32 zákona, který umožňuje občanovi vlastním rozhodnutím zvolit datum jeho přiznání. Pro tento účel se ve srovnání s předčasným poskytováním starobního důchodu podle § 30 prodlužuje doba, v níž lze před dosažením důchodového věku tento důchod přiznat, až na tři roky, a nestanoví podmínka nepřetržitého vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání po určitou dobu. V těchto případech však nebude umožněno přiznat starobní důchod podle § 29 po dosažení věku uvedeného v § 32 zákona, což znamená, že procentní snížení důchodu za dobu jeho pobírání do dosažení důchodového věku bude trvalé."

Zavedení trvale sníženého starobního důchodu bylo tedy zdůvodněno jako umožnění dispozitivního nakládání pojištěnce s datem odchodu do starobního důchodu. Nicméně skutečnost, že snížení procentní výměry jen o 0,6 % výpočtového základu za každých i započatých 90 kalendářních dnů z doby ode dne, od kterého se přiznává starobní důchod, do dosažení důchodového věku, a pozdější snížení této penalizace na 0,3 % u vybraného okruhu případů, svědčí o tom, že zákonodárce měl zájem na aplikaci takového postupu. Ani zde tedy nelze souvislost s politikou zaměstnanosti vyloučit.

Ztráta zájmu, ale zřejmě i opoziční tlak na snížení mandatorních výdajů, se projevil v novele reprezentované zákonem č. 116/2001 Sb. Penalizace od 1.7.2001 nyní činí "jednotně" 0,9 % procentní výměry. A snad ani nemá význam hovořit o tom, že již dříve bylo upuštěno od původně předpokládaného prodloužení intervalu dřívějšího odchodu do starobního důchodu na čtyři roky od 1.1.2001, resp. se přestalo počítat s prodloužením tohoto odstupu na pět let od roku 2007.

Co to znamená v praxi? Jestliže u dočasně sníženého starobního důchodu je nakonec pojištěnec krácen na výši starobního důchodu maximálně o 3 % procentní výměry (2 roky, kdy nebyl výdělečně činný po přiznání předčasného důchodu), tak u trvale sníženého starobního důchodu představuje nejvyšší úhrnná hodnota penalizace 16,2 % procentní výměry. To jistě není zanedbatelná hodnota. Její mechanické převzetí však není úplně vypovídající. Objasníme si to na jednoduchém příkladu.

Dejme tomu, že procentní výměra činí v průměru 60 % výpočtového základu. To odpovídá čtyřiceti rokům pojištění (nezapomínejme, že ženy mohou odejít do důchodu dříve, navíc diferencovaně podle počtu vychovaných dětí, a doba pojištění je u nich tedy logicky kratší). Snížení procentní výměry je tudíž fakticky 27%!

Do jaké míry je to v souladu s institutem průměrné doby dožití nelze jednoznačně prohlásit. I tato veličina je konec konců fiktivní. Její zjišťování se opírá o poznatky z minulosti a predikce pro futuro je nejistá, jak s ohledem na individuální fatalitu, tak reálnost odhadů budoucího vývoje. Nebylo by na škodu znát, jakou představu mají tvůrci budoucích právních předloh o stanovení průměrné doby dožití pro ženy a pro muže. Zda hodlají zohlednit rozdíly. Vzhledem k dřívějšímu odchodu žen do důchodu (podle platné úpravy až pět let) se zde nůžky disproporce mezi průměrnou délkou doby pobírání starobního důchodu rozevírají nad únosnou mez (ženy se dožívají podstatně vyššího věku). Při důsledné aplikaci by totiž výše důchodů žen, a tudíž již dnes existující nepříznivá relace, byla výrazně prohloubena. Nelze pochybovat, že pokud se příslušní činitelé k sjednocení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu odhodlají, narazí jistě takový návrh na výrazný odpor. Tradiční pohled na sociální zabezpečení posledních desetiletí je u nás hluboce zakořeněný.

Poněkud schizofrenicky také působí, jestliže se na jedné straně snažíme (např. výše popsaným způsobem) snižovat výdaje a na druhé straně je globálně zvyšujeme. Nejžhavějším příkladem je plošné poskytování přídavků na děti. Ne, že bych byl proti tomu, aby střední vrstva jednou také dostala něco navíc, když ze systému státní sociální podpory pro ni nic není k mání. Na rozdíl od ostatních je tak "bita" protože platí vyšší daně, ale ty jdou takto do kapes příjmově slabším vrstvám. Tyto nivelizační tendence jsou samozřejmě demotivující. Nemám tedy za zlé panu Špidlovi, že takto středními stavu přeje, nicméně mi vadí jeho nesystémový přístup (stejně jako rozhazovačnost "z cizího"). Opírá se více o volební program a líbivé floskule, než by se namáhal s vytvářením skutečně komplexních a exaktních analýz a na jejich základě činil odpovědná rozhodnutí. Je totiž zcela evidentní, že hledat zdroje výlučně v důchodovém systému je bláhové, nýbrž je zcela nezbytné podrobit detailnímu auditu celou sociální soustavu a vzájemné interakce jednotlivých jejích prvků důsledně optimalizovat (zahrnujíc v to samozřejmě zdravotnictví).

Je notoricky známo, že právo by mělo odrážet změny ve společnosti, stejně jako by se mělo snažit reagovat na předpokládané vývojové trendy. Tyto snahy zde snad jsou patrné, nicméně výstupy těchto snah nevyznívají přesvědčivě. Množství grafů a jiných vyobrazení existující systém spíše popisuje a používá jako ilustraci pro předem připravené nápady, které však s ilustracemi nemají moc společného. Současně je ovšem žádoucí i stabilita právní úpravy, která podporuje důvěru v ní. Proto jsou zde prvořadé požadavky zodpovědného přístupu, důsledného hledání opory jak ve vědecky, tak časem prověřených poznatcích. Nahodile a nesystematicky shromážděné informace, nedůsledně vyhodnocené údaje a zjištění, zbrkle přetavené do právní věty jistoty občanů a důvěru v právní řád nezvýší.

V nenávratnu zmizely časy devatenáctého století, kdy vakacio legis před nabytím účinnosti BGB činilo neuvěřitelné čtyři roky, téměř dvacet novelizací zákona o důchodovém pojištění, jen za šest a půl roku jeho účinnosti však vzdor tomu není příliš dobrou vizitkou. Na tom nic nemění, že většina z nich vyplývá ze samotné konstrukce zákona. Skutečností zůstává, že trvale a opakovaně mění svou tvář mimo půdu Parlamentu, péči o něj přejala exekutiva, resp. zaměstnanci státní správy v jejích službách. Její zaštiťování se třemi pilíři, nebo jinými nápisy na štítě, pak nakonec stejně slouží jen k matení veřejnosti.

Autor působil v letech 1998 - 2001 jako 1. náměstek České správy sociálního zabezpečení.

Dokumenty a stenozáznamy Parlamentu k práci dočasné komise pro důchodovou reformu

Sociální doktrína ČSSD

Důchodové pojištění na stránkách MPSV
zpracovatel MF ČR

Důchodové pojištění na stránkách ČSSZ