Vládní návrh zákona o právu shromažďovacím představuje podle našeho názoru snahu o výrazné omezení práva pokojně se shromažďovat, zakotveného v čl. 19 Listiny základních práv a svobod oproti současné právní úpravě (zákon č. 84/1990 Sb. o právu shromažďovacím, v platném znění). Jde částečně o otevřeně deklarovaný záměr navrhovatele (viz projev ministra Grosse v Poslanecké sněmovně), který ovšem považujeme za v demokratické společnosti zcela nepřijatelný, částečně o důsledek mnoha neurčitých a nepřesně formulovaných ustanovení, jež by vedly k dalšímu oslabení právní jistoty při aplikaci zákona.

Důvody svědčící pro vrácení návrhu předkladateli lze krátce shrnout do několika níže podrobněji rozvedených bodů.

1. zatížení svolavatele vágně formulovanými a zneužitelnými povinnostmi

2. "lhůta" pro oznámení shromáždění, zakládající právní nejistotu svolavatele a posilující možnost úřední libovůle

3. absence preciznější úpravy opravných prostředků proti zákazu či rozpuštění shromáždění;

4. celkově nedostatečná propracovanost návrhu, vyvolávající v případě jeho schválení aplikační nesnáze

AD 1.

Především nelze akceptovat absolutní odpovědnost svolavatele za pokojný průběh shromáždění, kterou konstruuje § 9 ve spojení s § 20 odst. 1 písm. b) návrhu. Svolavateli lze uložit povinnosti, které k pokojnému průběhu přispějí, ale primární odpovědnost za zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti se nemůže zbavit stát, resp. jeho příslušné orgány. Svolavatel, který nedisponuje donucovacími prostředky, nemá ani možnost účinně korigovat případný nežádoucí průběh shromáždění. Ustanovení o odpovědnosti svolavatele za pokojný průběh shromáždění sejímá odpovědnost z Policie ČR, mezi jejíž úkoly patří spolupůsobení při dodržování veřejného pořádku a byl-li porušen činit opatření k jeho nápravě (§ 2 odst. 1 písm b) zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky) a přesouvá ji na osobu svolavatele.

Zcela neopodstatněná a nadsazená je odpovědnost svolavatele v situaci, kdy se účastníci pokojně nerozejdou po ukončení shromáždění, neboť v této situaci nemá jakoukoli faktickou či právní možnost chování účastníků ovlivňovat. Ještě absurdnější je formulace povinnosti "po skončení shromáždění zajistit úklid místa konání shromáždění a trasy průvodu", neboť případné znečištění těchto prostranství vůbec nemusí souviset s konaným shromážděním.

V § 8 písm d) není jasně stanoveno, jakým způsobem je svolavatel povinen umožnit zástupci úřadu sledování průběhu shromáždění. Výklad může být jak ten, že stačí pouhé nebránění ve výkonu tohoto oprávnění zástupci, tak ten, že s ním svolavatel musí aktivně spolupracovat. Takovýmto rozporným výkladům by však návrh měl předcházet. Takto svolavateli uložená povinnost je pak obtížně kontrolovatelná a rovněž obtížně splnitelná.

Nepřijatelná je rovněž navrhovaná pravomoc úřadu osobu svolavatele arbitrárně určit v případě shromáždění, která nejsou oznámena, nebo pokud osobu svolavatele "nelze zjistit" (§ 11 a § 17 odst. 2 návrhu). V postavení "svolavatele" se tak může ocitnout osoba, která pouze vzbuzuje v zástupci úřadu racionálně nepodložené antipatie. Takovéto určení, proti kterému v zákoně chybí možnost obrany, může vést i k uvalení sankcí stanovených v § 20.

AD 2

Délka "lhůty", v níž podle návrhu shromáždění musí být oznámeno (§ 4 odst. 2 návrhu), je nepřiměřená a neodůvodněná. Jen pro srovnání: Rakousko-uherský "zákon o právě shromažďovacím" z roku 1867 vyžadoval pro oznámení shromáždění lhůtu tří dnů (pro registrované spolky dokonce jen 24 hodin). V současné německé právní úpravě je lhůta 48 hodin před veřejným oznámením konání akce, ve spěšných případech okamžitě, kdy je to možné. Rakouská úprava je ještě progresivnější - oznámení stačí podat 24 hodin před zamýšleným započetím shromáždění. V Polsku postačuje oznámení podat tři dny před započetím shromáždění.

Kromě toho je úprava počítání této "lhůty" nelogická. Lhůta podle návrhu začíná běžet "dnem následujícím po dni doručení oznámení". Ve skutečnosti však tímto dnem lhůta pro oznámení podání končí. Pojem "lhůta" je tedy užit legislativně technicky nesprávně. Nejistotu zvyšuje vazba na pracovní dny a skutečnost, že ve skutečnosti je nutné připočíst k sedmi pracovním dnům ještě den konání shromáždění, pokud má svolavatel vyhovět požadavkům návrhu a oznámit shromáždění "včas". Celé toto ustanovení je koncipováno tak, že nechává oznamovatele v právní nejistotě co se týče počítání času.

Možnost oznamovat shromáždění i po uplynutí této "lhůty" (§ 4 odst. 4) nemusí být dostatečným řešením, protože úřad může přijetí takového oznámení bezdůvodně odmítnout. Institut "nepřijetí oznámení" tak může vést k podstatnému ztížení konání shromáždění k aktuálním událostem.

AD 3

Dosavadní právní úprava postrádá ucelenou úpravu odvolacích prostředků proti či rozpuštění shromáždění. Návrh tento problém neřeší, naopak postavení svolavatele i v tomto směru spíše zhoršuje. V návrhu chybí přesná lhůta pro rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zákazu shromáždění - místo toho je užit vágního termínu "o žalobě soud rozhodne přednostně a s největším urychlením". Takováto neurčitá ustanovení z procesních předpisů mizí - viz novou úpravu lhůty pro rozhodnutí soudu o předběžném opatření (§ 75 odst. 4 občanského soudního řádu) či rozhodování ve věcech volebních (§ 200v a § 200w o.s.ř.).

Nejasnosti by pro svolavatele přinesla i navrhovaná úprava náležitostí žaloby. Podle § 15 odst. 1 je nutno k žalobě připojit písemné vyhotovení rozhodnutí. Není zřejmé, zda jde o totéž vyhotovení, o kterém hovoří § 14 odst. 1 návrhu. Takového vyhotovení rozhodnutí o zákazu shromáždění totiž úřad zašle svolavateli "pro informaci", aniž je upraveno v jaké lhůtě. Lze si představit, že tak může učinit i po uplynutí lhůty 15 dnů, kterou návrh v § 15 odst. 1 stanoví pro podání žaloby. Žaloba tak nesplní zákonem stanovené požadavky, což může vyústit v její zamítnutí.

V případě soudního zrušení zákazu shromáždění se podle § 15 odst. 2 návrhu může shromáždění konat v náhradním termínu "po dohodě s úřadem", aniž by zákon jasně stanovil povinnost úřadu takovouto dohodu uzavřít.

Obdobné výhrady lze vznést i proti úpravě námitek proti rozpuštění shromáždění, která je ještě nedostatečnější (viz § 19).

AD 4

. Sporný může být i výklad § 12 odst. 1 písm. c) a d) návrhu. Podle písm. c) úřad vyšle na shromáždění svého zástupce, ale podle písm. d) pomoc policie musí vyžádat pouze úřad. Chybí tak ustanovení delegace některých práv v souvislosti se shromažďováním v konkrétní situaci na zástupce úřadu, což může vést k průtahům ve zjednání pořádku a aplikačním nesnázím. Tato legislativně technická vada může ochromit činnost úřadu či zástupce.

Lze tedy uzavřít:

Návrh nejenže nepřiměřeně ztěžuje výkon shromažďovacího práva, nejenže ani v nejmenším neřeší některé dílčí nejasnosti ve stávající úpravě zákona č. 84/1990 Sb., ale dokonce vytváří celou řadu dalších vlastních nepřesností, které by nebylo možné uspokojivé řešit ani výkladem.

Návrh by se mohl stát i zbraní v rukou provokatérů. Vetře-li se maskovaný provokatér do pokojného shromáždění a začne-li rozdmýchávat nepokoje, povede to k rozpuštění shromáždění a k uvalení sankce na svolavatele. Návrh by tak mohl vést k obavě z pořádání pokojných shromáždění pro příliš velké s tím spojené riziko nejrůznějších nepříjemností.

Ze všech výše uvedeným důvodů je tedy, dle našeho názoru, namístě vrátit návrh předkladateli k přepracování.

za Ekologický právní servis
Mgr. Pavel Černý
Mgr. Martin Škop