ANALÝZA systému financování vysokých škol

Z bláta do louže

3. 5. 2012

I.

Před několika týdny předložila Národní ekonomická rada vlády ("NERV" - jmenovitě Daniel Münich) dokument s názvem – Náměty k racionalizaci financování vzdělávací činnosti veřejných vysokých škol. Dokument byl předložen po sérii protestů, které vyústily v odstoupení Josefa Dobeše z čela ministerstva školství. Pokud se akademická obec v tuto chvíli domnívá, že má z velké části vyhráno, není tomu tak. V radikální podobě (s plošným školným a všemi dalšími instrumenty) se „reforma“ prosadí jen těžce, ale k odklonu od kurzu, nastaveného Josefem Dobešem, ani v nejmenším nedošlo.

Z předložených návrhů a dosavadního průběhu reformy vyplývá, že ani po přesunu těžiště změn není možné očekávat otevřený dialog s akademickou obcí. V úvodu námětů se totiž dozvídáme, že tato opatření „...se nabízí jako implementačně snadnější a rychlejší způsob posílení celkové systémové efektivnosti, než bude zavádění kontroverzního a administrativně náročnějšího systému školného s půjčkami.“ Některé úpravy současného systému tak lze provádět i nelegislativní cestou, což je z pohledu vlády rozhodně pohodlnější. Touto potenciálně „pokoutnou“ cestou se tak sice již nezavede plošné školné, ale vytvoří se minimální prostor pro bezplatné vzdělání.

Navrhovaná opatření se dále nazývají „racionalizační“, což je v tomto kontextu opravdu pikantní eufemismus, jelikož se jedná o silně ekonomicky reduktivní a ideologické návrhy. Dokument Daniela Münicha totiž stojí na zamlčených předpokladech, které nejsou nijak reflektovány a jsou vydávány za „vědecké“ a racionální. Snaha přerámovat změny z politické roviny do roviny „odborné“ se zřejmě dala očekávat a jen letmý pohled nás ujistil, že se jedná o stejné nepřijatelné předpoklady jako u původních věcných záměrů zákonů.

II.

Podívejme se tedy podrobněji na některé body navrhovaných změn.

1) Bezplatné vzdělání by mělo být zajištěno jen po standardní dobu studia – šest semestrů na bakalářském stupni a dva na magisterském stupni

Studenti prý nejsou stávajícím systémem motivováni k řádnému ukončování studia. Ze studie OECD Education at Glance 2010 (viz s. 73) však například vyplývá, že mezi placením školného a časnějším ukončováním studia neexistuje korelace. Proč by tomu u placení poplatků mělo být jinak? Jak víme, motivace k určitému jednání je daleko komplikovanější. Zužování motivace pouze na poplatky je nutně silně reduktivní. Podobně je tomu i u paušálního tvrzení, že stávající systém nemotivuje školy k adekvátní strukturaci vzdělávacích programů.

Je také možné pochybovat o argumentu o navýšení normativu na studenta po takovémto ušetření prostředků. Už při návrhu školného bylo opakovaně slibováno, že peníze takto vybrané zůstanou školám jako bonus, a po čase se ukázalo, že školné má působit jako instrument k „dofinancovávání“ univerzit po poklesu dotací ze strany státu. Snižování příspěvku na vzdělávací činnost se stalo neblahým politickým zvykem, z 24 miliard v roce 2009 klesl na letošních 19 miliard. Podle návrhu státního rozpočtu na rok 2014 hodlá stát vydat na terciární vzdělání likvidační částku 14,7 miliard. Už v roce 2010 Česká republika investovala do vysokého školství pouhých 0,54 % HDP a ocitla se tak na samém chvostu OECD (i podle parity kupní síly, tedy HDP na studenta). Přitom průměrné výdaje v rozvinutých zemích, kterým chceme v hospodářském závodu konkurovat, se pohybují někde okolo 1,5 % HDP. Poplatky za studium, které by měly tento katastrofální výpadek dorovnat, by musely dosáhnout skutečně závratných hodnot. Můžeme proto očekávat kromě zvyšování poplatků především další nárůst korporátních investic do školství, které budou nahrazovat rychle klesající státní dotace. Dosavadní vývoj tak nasvědčuje, že skutečným zájmem za předkládanými reformami je kradmá privatizace terciárního systému vzdělávání.

2) Přestat financovat studenty, kteří program dané úrovně již jednou absolvovali

Tato situace pravděpodobně nastává, když student ukončí studium na bakalářském/magisterském stupni dříve, než je státem garantovaná délka bezplatného studia (3+1, 2+1 rok). Toto opatření je vysloveně penalizační pro ty, kteří nejenže ukončili program dříve či řádně, ale navíc chtějí zbývající čas využít například k rozšíření svých obzorů, a tím mj. ke snaze o větší uplatnitelnost v pozdějším zaměstnání. Otázkou tedy zůstává, na čem se toto opatření zakládá (kromě mystiky vyrovnaného rozpočtu)? Má odradit studenty od dalšího studia, které by mohl studovat jiný student (což je v kontextu snižování počtu studentů pochybn'é, viz bod 3)? Kolik prostředků by se takto ušetřilo a proč vlastně, když doba pro bezplatné studium je stanovena na 3+1 rok? Nebylo by lepší nechat na studentech samotných, jak s touto dobou naloží? A nebudou lidé vzdělaní ve více oborech pro společnost nakonec ve výsledku daleko prospěšnější než aktuálně ušetřený peněžní obnos?   

3) Výrazně snížit podíl zapisovaných studentů

Tento bod se zakládá na tvrzeních, že studentů je příliš mnoho, což negativně ovlivňuje kvalitu studia, neboť se nevyhnutelně snižuje laťka studijních programů. Tento řetězec reakcí je způsoben podle Münicha tím, že nejméně polovina studentů nemůže být intelektuálně způsobilá ke studiu vysoké školy. Tímto se do vládní vysokoškolské politiky promítá ze zahraniční nechvalně známá ideologie IQismu. Schopnost vystudovat vysokou školu je však opět tvarována mnohem rozmanitějšími faktory, kde IQ je tím vůbec nejspornějším. Nemá na dokončení vysoké školy spíše vliv motivace studenta než výše jeho IQ? Chce nám snad Münich tvrdit, že motivace také nějak souvisí s výší IQ? IQismus opět přirozeně není podložen absolutně žádnými argumenty či studiemi. Možná by opravdu bylo lepší, kdyby o dispozicích jednotlivých studentů rozhodovali pedagogové, kteří jsou se studenty v každodenním kontaktu a jejich dispozice a znalosti testují.

Také spolu s výše uvedenými tvrzeními vyvstává celá řada otázek. – Co je to příliš vysoký počet studentů? Kde je hranice, pod kterou bychom nechtěli klesnout a kdo tuto hranici určuje? Bude o takto hodnotové oblasti rozhodovat sbor „nestranných odborníků“?

Problémem možná není až tak celkový počet studentů, jako poměr počtu studentů a učitelů. Násilné snižování počtu studentů je totiž v přímém rozporu se snahou zpřístupnit vzdělání co nejvíce lidem a tudíž neodpovídá ideji demokratizace vzdělání. Tyto problémy tedy nelze vnímat jako expertní, vyřešitelné bez diskuse na základě „racionalizačních“ opatření.

Dosavadní vstřícná politika přeměny vysokých škol z elitních na univerzální byla zcela v souladu s vývojem v zemích OECD. Česká republika se jim teprve v poslední dekádě vyrovnala podílem poprvé zapsaných do terciárního vzdělávání, který v současnosti dosahuje dvou třetin odpovídající populační kohorty. Podle vývoje demografické křivky již nelze počítat s pokračováním tohoto trendu,  a je proto na místě otázka, proč mají reformátoři zájem snižovat počty studentů vysokých škol.

Odpověď se nabízí při pohledu na další plánované snižování státních investic do vysokého školství, které se dosud projevovalo jen na tolik kritizované kvalitě školství. Pokud se stane katastrofický scénář připravený ministerstvem financí skutečností, pak se negativně projeví i na kapacitě terciárního vzdělávacího systému. Dojde k rapidnímu poklesu přijímaných studentů na všech stupních a ve všech oborech, které nedokážou přilákat dostatek soukromých investic na pokrytí nákladů. Plán NERV se v tomto světle opět jeví jako pouhá příprava na škrty a na zmíněnou částečnou privatizaci.

            Roztomilá je u tohoto bodu také již Münichem předjímaná možná kritika: „Snížení vzdělanosti, zasahování do autonomie VŠ, sociální inženýrství, snaha ušetřit: [Münichova reakce] zatím bez komentáře.“

4) Finanční podporou výrazněji zohledňovat kvalitu

Tato změna je odůvodněna následujícími tvrzeními. Normativní podpora je rovnostářská, a neumožňuje tak vznik excelentních světových pracovišť. Proto musí být zrušena a vláda by se měla zasadit o vytvoření elitních „graduate schools“.

Již delší dobu trvá snaha odlišit „excelentní“ vzdělávací instituce od těch ostatních a seřadit je do přehledných tabulek, které známe např. z populárního Šanghajského rankingu. Od zástupců reformního establishmentu často slýcháme, že je jejich cílem, aby se alespoň jedna z našich univerzit dostala do bájné „první stovky“. Tyto žebříčky jsou však vesměs založeny na kritériích napojených na výzkumné činnosti (např. náš „kafemlejnek“). Motivují tak školy, aby se pokoušely na poli výzkumu a vývoje uspět, a tlačí je k investicím do výzkumných aktivit a prestižních programů, a to i tehdy, když na to vysoké školy nemají potenciál. Rankingy redukují „kvalitu“ instituce do jedné veličiny, která nemůže postihnout skutečnou rozmanitost a excelenci v některých provozovaných oborech. Rozhodně nepřispívají ke kýžené diverzitě, ale vedou spíše k homogenizaci systému. Žebříčky jsou také kritizovány za jednostranné zaměření na mnohooborové univerzity (nehodnotí efektivně školy specializované či neuniverzitní) i za zaujatost proti interdisciplinárním oborům [viz Federkeil, Gero: „Ranking – new developments in Europe“, přednáška na semináři „University Classifiacation“, únor 2009, Praha ] Často jsou také zatíženy na přírodovědné a biomedicínské disciplíny, nepřiměřeně vyzdvihují hodnotu anglicky psaných publikací a tradičních výzkumných formátů.

E. Hazelkorn jde ve své věcné kritice hodnocení vzdělávacích institucí dále a zdůrazňuje, že jsou manifestací globalizace a marketizace vysokého školství. Popularitu nabyly především proto, že slouží jako měřítko sociálního statusu, poskytují jednoduchá data o složitých jevech a kalkulují konkurenceschopnost v mezinárodním měřítku. Jejich náhled na vzdělávání jako motor ekonomického růstu se shoduje s dominantní neoliberální ideologií, a mnohé vlády jejich výstupy proto začleňují do státních koncepcí vysokého školství. Zavádí se tak reformy systémů vzdělávání a výzkumu, které mají za cíl zvýšení produktivity a efektivity výzkumu, tedy lepší umístění škol v žebříčku. To je obzvláště důležité v čase ekonomických těžkostí, kdy je potřeba přesně měřit výkon a kvalitu výstupů.

Kritizované rankingy přispívají k budování „slonovinové věže“ výzkumu, který je řízen elitami a vybranými institucemi v době, kdy nás trápí závažná globální krize. Kvalitní politická východiska z této prekérní situace mohou být nalezena jedině tehdy, pokud bude rozvíjen interdisciplinární přístup a budou podporovány rozmanité výzkumné týmy a projekty, které se nyní zjevně vymykají z reduktivního vidění světa ratingů [viz Hazelkorn, Ellen. Rankings and the Reshaping of Higher Education, The Battle for World-Class Excellence. 2011].

Dále bychom se měli strůjců reforem a propagátorů elitních „graduate programů“ ptát, zda a jak dosáhnou výběrovým financováním „excelentních“ institucí i jejich sociální dostupnosti. Jestli si uvědomují, že přesměrováním financí do několika škol velmi pravděpodobně dojde k podvyživení celého systému, který by měl poskytovat co nejkvalitnější vzdělání široké vrstvě populace. Tyto problémy nastaly např. v USA, kde sice fungují špičkové korporátní univerzity, které soustavně okupují první příčky rankingů, ale úroveň sociální dostupnosti kvalitního vzdělání je skutečně žalostná. Velké nebezpečí se skrývá v jednostranném zaměření na hodnocení excelence jednotlivých škol, které může vést k vystavění sociálních bariér a k následné devastaci celého systému vzdělávání. Proč se neinspirovat raději v prosperujícím Finsku než v upadajících Spojených státech? [viz: NEWSWEEK's list of the world's best countries]

Další odůvodnění se dotýkají akreditační komise. Akreditační komise má údajně možnost poměřovat kvalitu jen na minimální úrovni a řešit by to měly v ideálním případě soukromé hodnotící agentury. Z návrhu se už ale nedočteme, jakým způsobem a proč by to měly dělat hodnotící agentury lépe než stávající systém. Lze se tak domnívat, že tento argument je zase jen dalším nereflektovaným předpokladem – soukromé hodnotící agentury jsou z principu lepší než akreditační komise. Proč? Protože jsou soukromé. To se zdá v kontextu stále nekončící finanční krize poněkud nemístné. Ratingové agentury v předvečer splasknutí hypoteční bubliny přiřazovaly následně bankrotujícím korporacím ta nejlepší hodnocení. Vážně někdo věří, že tentokrát se to opravdu, ale opravdu už nestane?

Vláda by dále měla „vytipovat“ budoucí špičková střediska, nad jejichž vysokou kvalitou má být ustavena samozřejmá kontrola. Je opět otázkou, podle jakých kritérií a jakým mechanismem bude toto tipování probíhat. Bude se zřejmě rozhodovat shora. Neotevírá se tím ovšem poměrně velký prostor pro byrokratizaci a korupci? Tyto negativní důsledky předjímá i sám Münich: „[...] bude to zkorumpované nebo byrokratické: Když se proces dobře nastaví, dají se tato rizika minimalizovat. V zahraničí lze nalézt příklady dobré praxe.“ Dodejme jen, že v zahraničí lze nalézt důkazy prakticky pro cokoli, pokud se nám to hodí, stejně jako v Bibli a v lidských dějinách. Takže pokud se proces propracuje stejně brilantně jako u zavedení školného (s dokonalým systémem půjček, grantů a podpor) v původních návrzích zákonů, tak z byrokratizace, zkorumpovanosti a nefunkčnosti prý nemusíme mít absolutně žádný strach.

5) MŠMT by mělo vládě předkládat analýzy efektivnosti.

Součástí analýz efektivnosti by bylo zveřejňování informací o studentech (délkách studií, výše normativů, náklady na dokončené studium apod.) v jakýchsi on-line katalozích. Toto opatření by podle předkladatele skrze „vhodně napočtené kazatele“ na úrovni studijních programů vysokých škol velice „zracionalizovalo“ diskuse o financování a o výši nákladů na studenta ročně a na jedno celé dokončené studium. Je samozřejmě velmi diskutabilní, co v tomto kontextu znamená zracionalizování diskuse a co vhodně napočtené ukazatele. Vhodně napočtené ukazatele totiž mohou velmi pěkně „ukazovat“, které obory (v kontextu akutní rozpočtové nouze) nejsou dostatečně konkurenceschopné, a jsou tudíž nepotřebné. Vhodně napočtené ukazatele také mohou „prokázat“ naprostou nefunkčnost veřejných vysokých škol a tím jen podpořit a usnadnit přijímání naprosto nutných reforem. Sbírání dat a jejich vyhodnocování určitě může posloužit k lepší znalosti problémů vysokých škol. V kontextu připravované reformy ale právem budí takové návrhy strach, neboť efektivně otevírají prostor pro politické manipulace.

6) Zpřísnění vybírání poplatků a povinnosti placení za delší a další studium

Výše poplatků je podle předkladatele relativně nízká. Co znamená relativně nízká a z jakého pohledu? Například na Fakultě sociálních studií v Brně je aktuální stanovená výše poplatků za semestr 15 000 Kč (poplatky za další studium byly zrušeny z důvodu odmítnutí penalizace nadaných studentů). Pokud k tomu z pohledu studentů připočteme náklady na živobytí a další výlohy, tak se dostaneme na relativně vysokou částku. Ta by po ještě dalším zvýšení v mnoha případech mohla být likvidační. Samotná formulace opět budí rozpaky. Co přesně takové zpřísňování vybírání poplatků bude obnášet? Povinnost placení za delší a další studium je zakotvena již v prvních dvou bodech. Aniž bychom chtěli spekulovat o autorových motivech, znovu se v nás probouzejí obavy, že se dialog stane pouze prázdným slovem a na místě rozhodovacích procedur se uvelebí diktát shora.

III.

Všechny výše zmíněné návrhy mají několik společných jmenovatelů, mezi kterými jsou ekonomický redukcionismus a ideologičnost. Ekonomický redukcionismus je explicitně definován hned v úvodu: „Podle teoretického ekonomického modelu je VVŠ nezisková firma, která je řízena jejími zaměstnanci (zaměstnanci volí akademické senáty a ty volí vedení i vědecké rady a schvalují klíčová rozhodnutí).“ (Ponechme stranou, že akademické senáty jsou voleny akademickými pracovníky a studenty – ti rozhodně nejsou zaměstnanci. Na druhé straně existují také neakademičtí pracovníci, kteří naopak žádné volební právo nemají.) Tento pohled na školu jako na firmu je předpokladem, který opět není nijak argumentován. Na univerzity nelze pohlížet jako na firmy, jelikož plní jako instituce spoustu jiných funkcí, ty ovšem v návrzích nejsou vůbec brány do úvahy [viz Úvod v příručce Perspektivy dalšího vývoje českého vysokého školství, Univerzita Karlova; srovnej s úvodem „manifestu“ Cambridgeské a Oxfordské univerzity In Defense of Public Higher Education].

Ideologický rozměr těchto „vědeckých“ návrhů je poté ilustrován paušálními tvrzeními o studentech jakožto o osobách minimálně z poloviny intelektuálně nedostatečných pro studium, neplnících dostatečně řádně svá studia. Tyto je proto nutné „přimět k větší odpovědnosti a rozumným rozhodnutím při výběru studia i jeho řádného a intenzivního plnění.“ V systémové rovině se ideologie projevuje argumentací směřující k tomu, aby zakryla snižování dotací vysokého školství, rankingy, graduate programy apod. Návrhy tak ve svém souhrnu slouží jako ideologické ospravedlnění dalších (nezbytně nutných) tupých škrtů v resortu školství.

Iniciativa Za svobodné vysoké školy vnímá jako velmi problematické všechny polohy současných návrhů. Jde o návrhy nepodložené žádnými hlubšími analýzami, založené jen na ideologických frázích a tvrzeních. Jde také o opatření určená pro rychlé a bezproblémové schválení bez širší diskuse. I z těchto důvodů se iniciativa Za svobodné vysoké školy přidává ke koalici „Stop vládě“.

Text původně vyšel v dubnovém čísle časopisu Solidarita.

Autoři jsou činní v iniciativě "Brno za svobodné vysoké školy".

Vytisknout