Causa: Bordel jménem nový Občanský zákoník

Parlament se chytil do ústavní pasti

13. 9. 2013 / Martin Kunštek

Ve svých článcích jsem na problematičnost nového Občanského zákoníku upozorňoval opakovaně. Jde o "dílo", které nemá ve světě svým rozsahem obdoby od dob Chammurapiho zákoníku. Vážně nám hrozí, že za tento pokus dvou psychopatů (tvůrce prof. Karla Eliáše a prosazovatele bývalého ministra spravedlnosti Jiřího Pospíšila) zapsat se do dějin, Česká republika draze zaplatí nebývalým právním chaosem.

Tabula rasa -- aneb všechno předělat!

Nechci tvrdit, že nový Občanský zákoník neobsahuje žádné dobré věci. Jeho autoři -- tým prof. Eliáše - provedl rozsáhlý právní výzkum právních řádů řady států světa. S cílem opsat to nejlepší, co lze ve světě najít. Takto se do zákoníku dostala např. mnohem lepší úprava v oblasti ochrany zvířat. Ze světa se podařilo opsat i řadu zdařilých institutů v oblasti úvěrů nebo z práva v oblasti nemovitostí. Výčet přínosných úprav by mohl být velmi dlouhý.

Celkový výsledek je však podobně toxický jako ten dort, do kterého pejsek a kočička také dali spoustu dobrých věcí.

Kazí jej totiž to, že hlavní tvůrce zákoníku, prof. Eliáš, prosadil svoji koncepci "čistého stolu". Všechny instituty mají buď zcela či částečně novou definici a často i obsah. Nebo alespoň nový název pokud u nich nedochází k obsahovým změnám.

Už to samo o sobě je dost velký průšvih. Veškerá judikatura Ústavního soudu i obou nejvyšších soudů vybudovaná za 23 demokratického státu je tímto hozena do koše. A občan -- uživatel práva - je tak zbaven pomůcky, která mu má usnadnit předvídatelnost práva.

Tento pokus o totální právní revoluci navíc logicky musel vést k tomu, že se nový Občanský zákoník dostal do rozporu se všemi ostatními právními předpisy v České republice. Každému aspoň trochu myslícímu člověku je jasné, že to je nepřijatelný stav. Není možné, aby si zákony vzájemně odporovaly.

Schválení nového Občanského zákoníku vyvolalo nutnost změn několika tisíc zákonů a vyhlášek. V podstatě téměř všeho, co se zde v oblasti práva budovalo od Listopadu 1989.

A aby to byl jó průšvih, tak bývalý ministr Pospíšil nechal při schvalování nového Občanského zákoníku legisvakanční lhůtu načasovat s minimálním odstupem.

Protože měl obavu (asi i oprávněnou), že vláda, která přijde po volbách, nechá jeho "monumentální dílo" zrušit, přinutil Parlament, aby si na sebe upletl bič v podobě nutnosti novelizovat tisíce zákonů ve lhůtě 1,5 roku. Během takto krátké doby měly být přepracovány téměř všechny zákony aby odpovídaly terminologii a obsahové náplni nového Občanského zákoníku.

Každému, kdo má v hlavě fungující mozek, muselo být jasné, že to prostě není možné provést. Jenže ambice zapsat se do dějin zvítězila nad zdravým rozumem.

Jak to dělají jinde

Mezi země s největší rekodifikační zkušeností patří Francie. Vlast prvního Občanského zákoníku na světě (z doby císařství Napoleona Bonaparta -- mimochodem přes řadu novelizací dodnes platného). Na rozdíl od např. anglosaských zemí, kde nové zákony nedělají ze zásady -- vždy v zájmu zachování judikatury a stability práva se upravují ty již existující - Francouzi čas do času "sesumírují" řadu předpisů, týkajících se určité oblasti vzniklé během času a vyrobí kodex. Takto vznikly kodexy pojišťovací, bankovní, zdravotní a další.

Jenže, když ve Francii Národní shromáždění vyhlásí takový rekodifikační proces, tak to znamená, že se výrazně utlumí (téměř zastaví) jiné legislativní práce. Když francouzský parlament projednává takový nový kodex, tak jde do všech výborů. Protože je třeba prozkoumat a přizpůsobit jej tak, aby někde nedrhnul. Po dobu jeho projednávání platí nepsaný zákaz předkládat jiné zákony než ty, které mají souvislost s projednávaným kodexem. Samozřejmě s výjimkou nezbytných úprav zákonů které jsou dělány kvůli zapracování úprav z práva EU.

Když už Francouzi dělají rekodifikaci, tak pořádně. Proto, aby se práce s právem zjednodušila. Tím, že pro danou oblast "je všechno v jedné tlusté knize".

Naproti tomu u nás se nový Občanský zákoník projednával v Parlamentě tak nějak "mimochodem". Na Ústavně právním výboru byl řešen po částech vždy až nakonec jednání výboru. Po desítkách dalších zákonů. Tak jako "na okraj".

Ostatním výborům pro jistotu nebyl přikázán vůbec. Asi proto aby se v tom poslanci moc "nevrtali".

Takže se nemůžeme divit, že je v něm řada chyb, které v praxi budou dělat velké problémy.

Přes všechnu úctu -- právníci nejsou moc schopni chápat ekonomické problémy nebo řadu jiných odborností. To prostě dnes při šíři poznatků ani není možné.

Absence práce ostatních odborných výborů, kde se činnosti Parlamentu může účastnit i odborná veřejnost, se na celkové podobě kodexu velmi negativně podepsala.

Proč?

Není to přitom tím, že by poslanci ostatních výborů byli "líní blbci". Tedy ne že by řada z nich nebyla líná nebo hloupá, ale zdaleka to nejde říci o všech. Problém byl v tom, že kromě revoluce v oblasti soukromého hmotného práva Parlament souběžně projednával stovky dalších zákonů, které s novým Občanským zákoníkem vůbec nesouvisely. Mimo jiné i takové "klády" jako Kalouskova daňová reforma (respektive dvě reformy), které měnily téměř všechny daňové zákony. Drábkovu sociální reformu, která kromě všeobecně známé nepopulární sockarty obsahovala i překopání úřadů práce a všech dávek.

Prostě obrovský chaos umocněný tím, že Parlament neustále "kvedlal" s nabytím účinnosti mnoha zákonů.

Dnes už si málokdo uvědomuje, že stále platí jedno z ustanovení Kalouskova daňového balíku, podle něhož by v roce 2015 neměly být 2 sazby DPH, ale pouze 1. Současné sazby, které se mezitím měnily -- a byly prosazeny jen díky tomu, že ze Sněmovny odešli rebelové z ODS, mají jen dočasnou platnost.

Stejný bordel panuje i v oblasti daňové správy. Parlament totiž schválil zákon o zřízení jednotného inkasního místa, který by měl umožnit daně, sociální a zdravotní pojištění platit na jednom místě (na berňáku). Změny souvisejících daňových zákonů a zákonů o sociální a zdravotním pojištění však dělal salámovou metodou postupně. A ještě se několikrát měnily podle toho, jaké další ingredience do toho přisypala Drábkova sociální reforma a Hegerova zdravotní reforma.

Tímto neustálým "kvedláním" a změnou účinností jednotlivých doprovodných zákonů vznikl chaos, který výrazně ztěžuje práci finančním úřadům i sociálnímu zabezpečení.

Třaskavá směs

Všechny tyto chaotizující činitele navíc umocňuje nutnost změn vyvolaných změnou názvosloví v novém Občanském zákoníku. Kvůli kompletně novému názvosloví se musí měnit všechny zákony tak, aby nebyly v rozporu s Občanským zákoníkem.

Harmonizace všech zákonů s novým Občanským zákoníkem je sama o sobě nadlidský úkol. Což přiznala i ministryně spravedlnosti Marie Benešová při projednávání zákonů v Senátu. Provádět ji v chaotickém stavu změn účinnosti jiných zákonů je smrtící. V takové situaci se pak snadno stane, že zákonodárce "doběhne" nějaká minulá chyba.

Jednou z takových chyb, která se senátorům právě vrátila jako bumerang v tu nejnevhodnější chvíli, je to, že před 2 lety umožnili Kalouskovi schválit zákon o jednotném inkasním místě a související zákony.

Tento balík v sobě totiž obsahoval mimo jiné i již zmíněné zrušení snížené sazby DPH a též zrušení daně z dividend.

Senátoři Kalouskovi skočili na vějičku změny loterijního zákona, který byl také součástí balíku. A v rámci tzv. boje proti hazardu schválili změnu zákona z dílny MF, která sebrala peníze z loterií sportovcům, hasičům a neziskovém sektoru a měla přidat peníze obcím.

Zdůrazňuji slovo "měla", protože novela v sobě obsahovala i lišácké kalouskovské ustanovení, které provozovatelům nejtvrdšího hazardu -- automatům -- umožňuje platit méně než dříve. Takže obce výrazně přidáno nedostaly.

Jako fingovaný "ústupek" senátorům Kalousek přistoupil na to, že části daňového balíku -- mimo jiné i zrušení snížené sazby DPH a zrušení daně z dividend, bude odložena účinnost na rok 2014 a 2015. Všichni přitom věděli -- a Kalousek se tím ani netajil, že v nějakém dalším zákoně si tu účinnost zase posune kam bude chtít. A senátoři s tím nic nenadělají.

Jenže Kalousek posunutí účinnosti zrušení daně z dividend vložil do zákona o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva. Které se projednává na poslední chvíli před nabytím účinnosti nového Občanského zákoníku. V době, kdy to do rekodifikačního zákona dával ještě nevěděl, že bude vládní krize, která nakonec vyústila v rozpuštění Sněmovny.

Ústavní pasti

Protože je před volbami, tak senátoři nechtěli opakovat znovu tu samou chybu. Prezident republiky Miloš Zeman veřejně upozornil senátory na to, že při rozhodování o daňovém rekodifikačním balíku budou hlasovat i o tom, jestli od 1. 1. 2014 přestane existovat daň z dividend. A tedy, že státní rozpočet zchudne o nějakých 25 miliard.

V této atmosféře senátoři podruhé nezaváhali a 12. 9. 2013 "Kalouskův tunel", jak o zákoně hovořil prezident Zeman, zamítli. A s ním i všechny terminologické změny v daňových zákonech tak, aby nový Občanský zákoník byl v souladu s daňovými zákony.

Dále senátoři zamítli i návrh zákona o dani z nabytí nemovitých věcí. Ten měl také část daňového práva harmonizovat s novým Občanským zákoníkem.

Jenže navíc změnil i metodiku výběru daně.

Doposud daň z převodu nemovitosti platil prodávající. Tedy ten, který inkasoval peníze. Daň samozřejmě započítal do kupní ceny. Takže ti, kteří si na nákup bytu či domu brali hypotéku nemuseli platit nic navíc.

Nový zákon měl povinnost platit daň převést na kupujícího. Jenže na daňovou složku nákladů na pořízení nemovitosti by si nebylo možné hypotéku brát. Senátoři s tím ministra financí Jana Fišera celkem logicky vyhodili.

Jenže v tu chvíli definitivně sklapla první z ústavních pastí, na jejíž existenci jsem poslance upozorňoval v článku "Bohouši, přestaň blbnout a mazej k pumpám!". Vzhledem k tomu, že po rozpuštění Sněmovny nemá Senát komu zákon vrátit s opravami, jde celý zákon "do kytek".

Na tento problém poslance upozorňoval i předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský, který varoval před tím, aby se Sněmovna rozpustila dříve než senát projedná zákony související s Občanským zákoníkem.

Rychetský tehdy výslovně upozorňoval na to, že nemožnost vrátit zákon Sněmovně, která neexistuje, protože se rozpustila, je v podstatě protiústavní situace. Jenže poslanci místo racionální úvahy spustili závody o to, kdo Sněmovnu rozpustí dříve.

Druhá ústavní past, která se chystá sklapnout spočívá v tom, že zákon o jednacím řádu Poslanecké Sněmovny neobsahuje žádné ustanovení o tom, jak se schvalují zákonná opatření Senátu.

Teoreticky Rusnokova vláda počítala s tím, že Senát smete rekodifikační daňový balík. Již začala připravovat návrh zákonného opatření senátu, které by obsahovalo všechny změny terminologie v návaznosti na nový Občanský zákoník. A neobsahovala by zrušení daně z dividend. Vláda nepočítala s tím, že "spadne" i další daňový zákon. A při hledání řešení jak z toho ven na Legislativní radě vlády zjistili, že cestou zákonného opatření Senátu na prosazení "očesaných" harmonizačního zákonů asi nelze jít. Protože sice lze zákonné opatření schválit v Senátu, ale pak nastává problém ve Sněmovně.

Článek 33 Ústavy stanoví:

Jednací řád Senátu na možnost jednání o zákonných opatřeních pamatuje. Má upravenu proceduru. Jenže jednací řád Sněmovny žádné takové ustanovení nemá. Nikdo tedy neví, jak by se zákonné opatření přijaté senátem mělo ve Sněmovně vlastně projednávat.

To je obrovský problém. Možnosti jsou totiž dvě. Buď by o zákonném opatření mělo být jednáno v jediném čtení -- tedy hlasováno metodou ANO -- NE. Nebo jako o normálním zákoně. Tedy ve třech čteních. S tím, že poslanci by dostali možnost předkládat pozměňovací návrhy.

Jenže to nejde stihnout na prvních schůzi jak předpokládá Ústava. Kromě toho první schůze je vždy ustavující schůze Sněmovny. A jednací řád Sněmovny stanoví taxativním výčtem co se na ustavující schůzi dělá a jak. Je to složení slibů poslanců, volba vedení Sněmovny a rozřazení poslanců do výborů.

A to představuje hromadu problémů.

Když Sněmovna zákon nepotvrdí, zákon přestává platit. To znamená, že přestanou platit části všech daňových zákonů. Jenže tím neobživne původní stav, ale vznikne tisíce děr v zákonech, která by prakticky znemožnilo vybírat daně a sociální a zdravotní pojištění. Tedy kolaps státního rozpočtu.

Stejná situace by nastala, kdyby zákonné opatření Sněmovna potvrdila. Jednou z popsaných cest. A číst poslanců si stěžovala u Ústavního soudu. A ten zákon zrušil.

Situace dnes má jen jedno jediné možné funkční řešení. A tím je zákonné opatření Senátu, kterým by se odložila účinnost nového Občanského zákoníku.

I kdyby jej následně sněmovna neschválila, nový Občanský zákoník by nevstoupil v účinnost. Legislativní díra by vznikla pouze v části účinnost, takže nový Občanský zákoník by se ocitl v jakémsi právním vakuu. Stále by však platil starý Občanský zákoník a též všechny ostatní zákony v původní podobě. Shodli se na tom experti z Legislativní rady vlády tak i z legislativy Senátu. Ke stejnému závěru dospěla i Senátní komise pro ústavní procedury o jejímž výsledku jednání senátory informovala předsedkyně Eliška Wagnerová (bývalá ústavní soudkyně).