Jan Musil: Nesouhlasím s rozhodnutím Ústavního soudu o církevních restitucích

4. 6. 2013

I. Protiústavnost legislativní procedury

1. Legislativní procedura byla podle mého názoru hrubě porušena Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR poté, co zákon nebyl schválen Senátem Parlamentu ČR a byl vrácen do Poslanecké sněmovny. Za vážnou vadu pokládám neprojednání Senátem vráceného návrhu napadeného zákona na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny, jak to ukládá ustanovení § 97 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Senátem byl návrh do Poslanecké sněmovny vrácen dne 16. 8. 2012 a poslancům byl rozeslán dne 17. 8. 2012; Poslanecká sněmovna jej však projednala a schválila až na své 47. schůzi, konané dne 8. listopadu 2012, ačkoliv v mezidobí se již konala 45. schůze (od 4. do 7. září 2012) a 46. schůze (18. až 26. září 2012).

2. Nesouhlasím s názorem, obsaženým v bodu 78 odůvodnění nálezu, že prý nedodržení pravidla, vysloveného v § 97 odst. 3 Jednacího řádu Poslanecké sněmovny, "na vlastní rozhodovací proces Poslanecké sněmovny nemá žádný vliv". Lze snad připustit, že v některých případech by taková vada nemusela mít ústavní relevanci. V tomto konkrétním případě, který posuzoval Ústavní soud, však tomu bylo jinak -- tato "zdržovací taktika" silně zpochybňuje korektnost legislativního procesu, protože mohla zvrátit tehdejší křehké hlasovací poměry v Poslanecké sněmovně a ovlivnit výsledky hlasování, což má i ústavněprávní dosah.

3. Jako vysvětlení pro manipulativní odklad projednání zákona v Poslanecké sněmovně se nabízí především nejistota stoupenců zákona o výsledku opakovaného hlasování, vyplývající z vratkých poměrů mezi množstvím koaličních poslanců a poslanců opozičních. K tomu došlo po rozpadu politické strany Věci veřejné a po jejím odchodu do opozice a zároveň po založení nové politické strany LIDEM dne 29. května 2012, jejíž poslanci byli v parlamentních volbách zvoleni převážně za stranu Věci veřejné. Spory mezi těmito politickými seskupeními, zastávajícími odlišné postoje též k návrhu zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi, přetrvávaly i po vrácení zákona Senátem do Poslanecké sněmovny a činily výsledek opakovaného hlasování po dlouhou dobu nejistým.

4. Dále je notoricky známo, že právě v době, kdy měl být Senátem vrácený zákon znovu projednáván v Poslanecké sněmovně, dali tři koaliční poslanci (Petr Tluchoř, Marek Šnajdr, Ivan Fuksa) najevo, že nehodlají v poslanecké sněmovně podpořit vládu, což by za daného rozložení politických sil mohlo znamenat, že nemusí být přijat ani tento návrh zákona. Tito poslanci se dne 7. 11. 2012 vzdali poslaneckého mandátu (viz stenografický záznam ZDE) a byli téhož dne vystřídáni třemi náhradníky, kteří projevili vládě podporu. Tito tři noví poslanci hlasovali následujícího dne 8. 11. 2012 pro přijetí zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi. Kuriózní je, že jeden z těchto "náhradních" poslanců (Roman Pekárek) byl v době vzniku poslaneckého mandátu a v době hlasování o přijetí zákona již nepravomocně odsouzen trestním soudem za dříve spáchaný trestný čin úplatkářství k šestiletému vězení a krátce poté nastoupil do výkonu trestu. O některých odstoupivších poslancích byly v médiích zveřejněny informace, že po svém odchodu z Poslanecké sněmovny byli jmenováni do správních rad obchodních společností se státní účastí (ZDE).

5. Domnívám se, že odůvodnění nálezu Ústavního soudu nesprávně bagatelizuje i další výtky, vznášené navrhovateli, jako je odnětí slova poslanci Michalu Babákovi, přednášejícímu stanovisko poslaneckého klubu, dále jednání Poslanecké sněmovny v nočních hodinách, či schválení zákona v čase přestávky, kdy již byli opoziční poslanci mimo jednací sál.

6. Za takto vylíčených okolností nemohu souhlasit s názorem, vysloveným v bodu 92 odůvodnění nálezu, jímž jsou podobné parlamentní praktiky hodnoceny pouze jako "otázky politické kultury v České republice" nebo jako "morální pokleslost pozadí legislativního procesu, a to přičiněním obou znesvářených skupin poslanců", z čehož je dovozováno, že nemají ústavněprávní relevanci. Naopak se domnívám, že podobné praktiky zásadně narušují důvěru občanů v demokratické parlamentní procedury, vzbuzují podezření z politické korupce a podlamují systém zastupitelské demokracie.

7. Abych nemusel jinými slovy opisovat závazné právní názory, vyslovené v předchozích nálezech Ústavního soudu, jimiž byla shledána protiústavnost legislativní procedury, ocituji doslova bod 38 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06:

"Parlament, resp. jeho obě komory nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu legislativní činnosti jsou tak vázány především Ústavou ČR a s ní konformně vykládanými jednacími řády, ustálenou praxí parlamentní komory a jejich orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod. Dodržování procedurálních pravidel obsažených v uvedených pramenech práva je třeba vyžadovat proto, že ač adresátem těchto norem nejsou soukromé osoby, jejich nedodržení se v konečném důsledku může významně dotknout jejich základních práv. Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv, provedená zákonem, jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává «skutečným zdrojem legitimity zákona»."

8. Domnívám se, že regulérnost legislativního procesu byla narušena také tím, že příslušné orgány České republiky se náležitě nevypořádaly s otázkou, zda přijímaný zákon není v rozporu s předpisy Evropské unie, zejména se článkem 107 Smlouvy o fungování EU, zakazujícím poskytovat státní podporu způsobem narušujícím hospodářskou soutěž. Ujištění vlády, že žádný rozpor s předpisy EU shledán nebyl (viz body B, C důvodové zprávy k návrhu zákona), nepokládám za přesvědčivé, zejména proto, že ani vládou, ani zákonodárcem nebyl využit žádný z kontrolních mechanismů k ověření souladnosti, předpokládaných v článku 108 Smlouvy o fungování EU. Tím, podle mého názoru, se Česká republika může vystavit riziku sankcí ze strany Evropské unie. Nerespektováním příslušných mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána, jsou porušovány články 1 odst. 2, čl. 10, čl. 10a Ústavy ČR.

II. Selektivnost zmírňování následků některých majetkových a jiných křivd

9. Pojmy "křivda" a "zmírňování křivd" jsou pojmy metajuristické a jsou natolik vágní, že jejich zákonná definice, interpretace a aplikace je nepochybně velmi obtížná. Pokud jsou použity v zákonném textu, poskytují prostor pro bezbřehou politickou a historickou diskusi a vyvolávají spory. Nezodpovědné jednání vládnoucích elit, vedení agresivních válek, genocidní praktiky celých států, nespravedlivé a násilné rozchvacování společenského bohatství, katastrofické inflace, bankroty státních financí atd. - to vše vedlo v historickém vývoji ke způsobení bezpočtu křivd všem občanům. Pl. ÚS 10/13 136

Nápravy či zmírnění všech těchto křivd se ovšem jejich oběti většinou nikdy nedočkaly, neuvažovalo se o tom ani u nás po roce 1989. Vzniká naléhavá otázka, zda je vůbec možné všechny tyto křivdy napravit a kdo má nést zátěž zmírňování křivd, neboť tato zátěž se často přenáší na budoucí generace a na ty skupiny populace, které se na vzniku křivd nijak nepodílely.

10. Také v preambuli zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi jsou pojmy "křivda" a "zmírňování křivd" použity. Zákonodárce si je vědom obtížnosti jejich definice, a proto se alespoň snaží tuto nesnáz zmírnit tím, že si klade za cíl zmírňovat pouze některé křivdy, jejichž vznik limituje do období let 1948 až 1989.

11. Ustálená judikatura Ústavního soudu konstatuje, že české restituční zákonodárství je založeno na záměru vzniklé křivdy "zmírnit (nikoliv napravit)", že "Ústava ani jiný právní předpis nevyžadují, aby tento majetek byl vrácen nebo za něj byla poskytnuta náhrada" a že "zakotvení restitučních nároků bylo beneficiem státu -- přesně vymezeným z hlediska časového a věcného" (viz stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2005 sp. zn. Pl. ÚS--st. 21/05).

12. V restitučním zákonodárství lze tedy vysledovat zřetelnou tendenci k určité selektivitě při výběru křivd, jež mají či nemají být zmírňovány.

13. Z principu selektivity ovšem nelze dovozovat, že by snad zákonodárce při tvorbě restitučních předpisů mohl postupovat podle libovůle. Normativní princip demokratického právního státu, obsažený v článku 1 odst. 1 Ústavy ČR, Českou republiku výslovně označuje jako demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Stejný účel vyjadřuje i článek 2 odst. 3 Ústavy ČR, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.

14. Ani Parlament, resp. jeho obě komory nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu legislativní činnosti jsou tak vázány především Ústavou ČR (srov. též nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 37, 38) a Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Článek 2 odst. 3 Ústavy ČR praví, že

"Státní moc slouží všem občanům..." -- tato direktiva platí i pro moc zákonodárnou. Článek 1 Listiny říká: "Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech".

15. Z řečeného vyplývá, že také míra selektivity při výběru subjektů, jimž bude či nebude poskytnuto restituční beneficium, nemůže být neomezená. Kritéria tohoto výběru musí být transparentní a přístupná demokratické kontrole ze strany veřejnosti. Také rozsah a podmínky odškodnění křivd nesmí být ve vztahu k různým skupinám subjektů, které jsou či nejsou odškodňovány, zjevně diskriminační. Pokud zákonodárce hodlá tyto podmínky stanovit rozdílně, musí k tomu mít vážné důvody, jež je povinen racionálně ozřejmit. Jestliže tak neučiní, vystavuje se podezření, že určitou skupinu občanů či institucí neoprávněně zvýhodňuje, např. proto, že takto privilegovaná skupina má silnější mocenskou nebo ekonomickou pozici, takže je schopna legislativní proces nespravedlivě ovlivnit ve svůj prospěch.

16. Domnívám se, že zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi shora uvedené požadavky na nediskriminující podmínky nesplňuje.

17. Zvýhodnění církví a náboženských společností oproti jiným subjektům, jichž se týkalo dřívější restituční zákonodárství, se projevuje např. v těchto aspektech:

• církevním právnickým osobám za nevydaný majetek náleží finanční náhrada ve výši současných tržních cen (§ 15 napadeného zákona), zatímco všechny předchozí restituční předpisy v minulosti přiznávaly finanční náhradu ve výši určené podle starších cenových předpisů, takže náhrada byla výrazně nižší (srov. např. § 28a zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku ve znění pozdějších předpisů a vyhláška č. 182/1988 Sb. ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb.);
• finanční náhrada se poskytuje i takovým církvím a náboženským společnostem, které v rozhodné době vůbec neexistovaly a tudíž žádnou majetkovou újmu neutrpěly;
• výše nesplacené částky finanční náhrady poskytované podle ust. § 15 odst. 5 napadeného zákona se každoročně zvyšuje o míru roční inflace; podle dřívějších restitučních předpisů nebyla žádná taková valorizace uplatňována.

III. Porušení principu náboženské neutrality státu

18. Článek 2 odst. 1 Listiny stanoví, že

"stát je založen na demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské vyznání".

19. Tento princip je, podle mého názoru, porušen hlavou III napadeného zákona, nazvanou "Finanční vypořádání mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi". Poskytnutím finanční náhrady podle preambule zákona sleduje Parlament nejen cíl "zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd jako předpoklad plné náboženské svobody" (tedy cíl restituční), nýbrž též cíl "umožnit... obnovením majetkové základny církví a náboženských společností svobodné a nezávislé postavení církví a náboženských společností, jejichž existenci a působení pokládá za nezbytný prvek demokratické společnosti".

20. Finanční vypořádání formou ročních splátek z fixních částek, uvedených pro jednotlivé církve a náboženské společnosti v ustanovení § 15 odst. 2, bude trvat 30 let (§ 15 odst. 3). Vedle toho budou církvím a náboženským společnostem po dobu 17 let poskytovány státní příspěvky na podporu jejich činnosti ve výši, odvozené z částek poskytovaných na základě zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví (§ 17 odst. 1 napadeného zákona).

21. Podle bodu 227 odůvodnění nálezu je prý takové finanční vypořádání projevem "ekonomické odluky" církve od státu a jeho podoba je prý "v zásadě politickým rozhodnutím". V bodě 216 odůvodnění nálezu se tvrdí, že takové stanovení výše finanční náhrady "kombinovaným způsobem" prý nemůže být podrobeno ústavnímu přezkumu, podobně jako prý nemůže být přezkoumáván zákon o státním rozpočtu.

22. S těmito tvrzeními zásadně nesouhlasím. Především pokládám za vhodné připomenout, že z povinnosti státu zajistit svobodu náboženského vyznání, zakotvené v článku 15 odst. 1 Listiny, nevyplývá žádná povinnost materiálně podporovat církve a náboženské společnosti. Vyznávat náboženskou víru lze i individuálně, mimo institucionální rámec církví či náboženských společností uznávaných státem, a jistě mnoho občanů tak i činí. Dále je třeba připomenout, že článek 15 odst. 1 Listiny zaručuje také právo "být bez náboženského vyznání".

23. Povaha rozdělování veřejných zdrojů podle pravidel státního rozpočtu na jedné straně, a podle pravidel napadeného zákona na straně druhé, je zásadně jiná. Kritéria pro rozdělování státního rozpočtu jsou ideologicky a nábožensky neutrální. Naproti tomu podpora poskytovaná státem církvím ze státního rozpočtu je zacílena ve prospěch toliko ideologicky (nábožensky) definovaného segmentu obyvatel (věřících členů církví) -- přitom však zasahuje do majetkových práv (ve formě placení daní) všech obyvatel, tedy i bezvěrců a nečlenů církví. Proto zákonodárce, který chce zákonem zavázat stát k dlouhodobému poskytování finančních příspěvků církvím a církevním společnostem ze státního rozpočtu, tedy z veřejných finančních zdrojů vytvářených všemi občany státu, nemůže postupovat libovolně, bez ohledu na mínění demokratické většiny obyvatel. Společenský konsenzus k takto ideologicky či nábožensky motivované redistribuci prostředků ze státního rozpočtu by měl být testován přísněji, než u jiných způsobů rozdělování rozpočtových zdrojů. Možnost takového postupu zákonodárce by, podle mého mínění, musela být explicite zakotvena na úrovni ústavních předpisů; v posuzovaném případě tomu tak ovšem není.

24. Není v této souvislosti bez významu ta skutečnost, že v České republice v posledních desetiletích dlouhodobě klesá podíl věřících občanů a členů církví. V literatuře se udává, že ještě v roce 1910 se drtivá většina populace v českých zemích hlásila (alespoň formálně) k římskokatolické církvi (96,5 %) [Václavík, D.:

Náboženství a moderní česká společnost. Praha: Grada, 2010]. Podle oficiálních statistických údajů činilo v české populaci zastoupení podílu věřících:

v roce 1950 -- 94 %

v roce 1991 -- 44 %

v roce 2001 -- 32 %.

(Český statistický úřad:

Sčítání lidí, domů a bytů 2001. Náboženské vyznání obyvatelstva. Obyvatelstvo, volby. Praha 2003: 5)

25. Novější oficiální statistický údaj není k dispozici. V interní statistice římskokatolické církve z roku 2001 se uvádí, že v české populaci je zastoupeno 15,08 % věřících katolíků, avšak toliko 4,04 % navštěvuje katolické bohoslužby (Brotánková, H.: Religiozita v České republice v církevních statistikách. Teologické texty. Časopis pro teoretické a praktické otázky teologie č. 5/2004). Mezinárodní výzkum, organizovaný americkou University of Chicago v roce 2008, uvádí, že v České republice pouze 16,1 % obyvatelstva tvoří "skutečně věřící", a že podíl počtu bezvěrců stoupl mezi léty 1998 až 2008 o 18,4 % (Smith, Tom W.: Beliefs about God across Time and Countries. Report for ISSP and GESIS. NORC/University of Chicago. 2012. ZDE).

26. Aniž bych chtěl tyto empirické údaje jakkoli komentovat, domnívám se, že z ústavního principu demokratického státu vyplývá pro zákonodárce příkaz vzít tyto skutečnosti při tvorbě zákonů v potaz. Nezbývá mi, než znovu připomenout článek 2 odst. 3 Ústavy ČR, v němž se praví, že "

Státní moc slouží všem občanům..."

Závěr:

Ze všech uvedených důvodů se domnívám, že zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi, je v rozporu s ústavními předpisy a že návrhům na jeho zrušení mělo být vyhověno.

V Brně dne 3. června 2013

Jan Musil

Vytisknout