Causa Putna - analýza

Putniáda pohledem práva

21. 5. 2013 / Martin Kunštek

Pravomoci prezidenta republiky stanoví články 62 a 63 Ústavy a rovněž řada "běžných" zákonů. Kompetence ke jmenování profesorů není zakotvena přímo v Ústavě. Z ústavního hlediska spadá pod ustanovení čl. 63 odst. 2 Ústavy, který stanoví, že "prezidentovi republiky přísluší vykonávat i pravomoci, které nejsou výslovně v Ústavním zákoně uvedeny, stanoví-li tak zákon.".

V tomto případě jde o zákon o zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, který v § 73 stanoví, že "profesora pro určitý obor jmenuje prezident republiky na návrh vědecké rady vysoké školy podaný prostřednictvím ministra školství."

Stejně tak vysokoškolský zákon v § 10 odst. 2 stanoví, že "prezident republiky jmenuje a odvolává rektora veřejné vysoké školy na návrh akademického senátu. Návrh se podává prostřednictvím ministra školství, mládeže a tělovýchovy.

Z právního hlediska jde o sdílenou kompetenci. Prezident republiky nemůže jmenovat profesorem nebo rektorem veřejné vysoké školy kohokoli, kdo ho zrovna napadne. Při jmenování je vázán návrhem. Vázán v tom smyslu, že v případě uchazečů o akademickou hodnost profesora prezident může jmenovat pouze toho, koho mu prostřednictvím ministra školství navrhne vědecká rada vysoké školy. V případě rektora veřejné vysoké školy může jmenovat pouze toho, koho mu prostřednictvím ministra navrhne akademický senát příslušné vysoké školy.

Podle Ústavy ani podle žádného zákona není prezident republiky návrhem na jmenování vázán v tom smyslu, že by MUSEL jmenovat každého koho mu příslušné orgány navrhnou.

Nejbližší -- i když nikoli totožnou- analogii můžeme najít v případě soudců. Soudce jmenuje prezident republiky podle ústavního čl. 63 odst. 1 písm. i). Tato prezidentova pravomoc je pak zakotvena i v zákoně č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích). Konkrétně v § 63, který stanoví, že "Soudce jmenuje do funkce prezident republiky."

Pozor tedy -- nikoli, že soudce jmenuje prezident republiky na návrh ministra spravedlnosti -- jak se často traduje v našich médiích. Je pravda, že všichni soudci, kteří kdy byli jmenováni do funkce prezidentem republiky byli prezidentovi navrženi ministrem spravedlnosti. Nebylo to tedy nikdy tak, že by se prezident volně zamyslel "kdo by tak asi mohl být dobrým soudcem?" a jmenoval toho kdo ho napadl. Jde však o ústavní zvyklost, která vychází z interpretace ustanovení čl. 63 odst. 3 Ústavy, který stanoví, že "rozhodnutí prezidenta republiky vydané podle článku 63 odstavců 1 a 2 vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády."

A tím pověřeným členem vlády obvykle bývá ministr spravedlnosti. Nemusí tomu tak být vždy. Mohou nastat situace, kdy funkce ministra spravedlnosti není obsazena -- např. v důsledku smrti ministra. A protože někdy se jmenování nového ministra může táhnout řadu měsíců (jako se to stalo v případě ministerstva obrany) je naštěstí podle Ústavy a zákona o soudech a soudcích možné aby nové soudce ke jmenování navrhl prezidentovi např. předseda vlády.

Přestože nejde o zcela shodnou situaci může nám analogie se soudci pomoci jako vodítko k vytvoření právního názoru. V minulosti už se totiž stalo, že prezident republiky (Václav Klaus) odmítl jmenovat některé osoby soudcem.

Zákon o vysokých školách i zákon o soudech a soudcích stanoví pro uchazeče zákonná kritéria. Tedy to kdo může být jmenován soudcem nebo profesorem či rektorem.

Podle § 60 zákona o soudech a soudcích:

Podle § 62 je podmínkou jmenování soudcem též to, že dotyčný složí do rukou prezidenta republiky písemný slib tohoto znění:

Obdobně jsou pro jmenování profesorem v § 72 a 73 vysokoškolského zákona stanovena tato kritéria:

Odlišnosti obou procesů spočívají především v těchto aspektech:

• profesora nemůže navrhnout ke jmenování vědecká rada jinak než cestou ministra školství -- premiéra ani jiného člena vlády k tomu v případě uprázdnění funkce ministra školství nelze na rozdíl od soudců použít.
• v případě jmenování profesora nejde o pravomoc přímo uvedenou v Ústavě k jejíž platnosti by na druhou stranu byl nutný spolupodpis člena vlády.
• Na řízení ke jmenování profesorem se nevztahují obecné předpisy o správním řízení (§ 73 odst. 13 vysokoškolského zákona). V případě soudců není vztah ke správnímu řádu v zákoně nijak vymezen.

Při posuzování problému si tedy analogií ve sporu o nejmenování soudců můžeme pomoci pouze do určité míry.

Pro ilustraci nám může posloužit případ JUDr. Petra Langera. Ten v roce 2001 úspěšně absolvoval předepsaný pětiletý magisterský program na právnické fakultě v Olomouci. V roce 2002 získal titul JUDr. na právnické fakultě Karlovy university. V roce 2004 složil odbornou justiční zkoušku předepsanou zákonem. Protože splnil zákonem stanovené předpoklady byl ministrem spravedlnosti v roce 2005 navržen na jmenování soudcem.

Tehdejší prezident Václav Klaus jej však soudcem nejmenoval. Stejně jako dalších 33 uchazečů navržených ministrem. Dalších téměř 300 uchazečů navržených mu ministrem spravedlnosti "ve stejné várce" přitom jmenoval. Klaus tehdy nejmenoval 34 uchazečů mladších 30 let.

Zákon o soudech a soudcích platný v roce 2005 stanovoval jako kritérium ke jmenování soudcem dosažení věku 30 let. Což Langer a další tehdy nesplňovali. Tato podmínka se do ustanovení § 60 zákona o soudech a soudcích dostala v roce 2003. Do té doby byla věková podmínka stanovena na 25 let. Přechodné ustanovení novely zákona o soudech a soudcích z roku 2003 však obsahovalo též úpravu, podle níž ti, co již zahájili profesní přípravu na funkci soudce před nabytím účinnosti této změny, mají právo aby jejich řízení bylo dokončeno podle starých pravidel (podle nichž přípravu zahájili -- tedy věk ke jmenování 25 let.).

Tehdejší prezident Klaus v případě Langera neprovedl úřední úkon jmenování ani zamítnutí návrhu. Prostě nedělal nic. V právní terminologii "nejednal".

Jeho nečinnost Langer napadl správní žalobou k městskému soud v Praze, který ve svém rozsudku konstatoval, že:

• prezident republiky při výkonu kompetence jmenovat soudce podle čl. 63 odst. 1 písm. i) a § 63 zákona o soudech a soudcích vystupuje jako správní orgán státu.
• Jako takový je při výkonu této pravomoci vázán Správním řádem -- zvláště pokud jeho působnost není v zákoně o soudech a soudcích výslovně vyloučena.
• A tudíž podle Správního řádu měl do 30-ti dnů od podání návrhu na jmenování soudcem Langera buď jmenovat, nebo návrh zamítnout. V každém případě však měl rozhodnout a své rozhodnutí řádně zákonně zdůvodnit.

Langerovu stížnost na nečinnost prezidenta republiky tedy soud shledal jako důvodnou. Klaus proti tomuto rozhodnutí podal kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, kde mimo jiné argumentoval ustanovením čl. 54 odst. 3 Ústavy podle něhož se prezident z výkonu funkce nikomu nezodpovídá. Tedy že ani soud nemůže jeho činy posuzovat. Byť s odkazem na zákon. Nejvyšší správní soud Klausovu stížnost zamítl a potvrdil rozsudek Správního soudu v Praze.

Přestože Langer svůj spor před soudy vyhrál, tak se jmenování soudcem nedomohl. V případě jmenování soudců neexistuje proti rozhodnutí prezidenta ani jeho nečinnosti opravný prostředek právními účinky "de facto".

Fyzicky nikdo nemůže prezidenta donutit, aby jmenovací dekret podepsal. A to dokonce ani soud. Soud sice rozsudkem může prezidentovi uložit určitou povinnost. Otázka je však vynutitelnosti rozsudku. Představa, že soudní vykonavatel (nebo exekutor) se svými pomocníky "přivleče" prezidenta republiky ke jmenovací listině a násilím mu vedou ruku s perem - čímž na jmenovací listině "vyrobí" jeho "vlastnoruční podpis" je zcela absurdní. Fyzicky by jim to nedovolila mimo jiné prezidentova ochranka.

Problém nemá ani právní řešení. Podle zákona o soudech a soudcích ani podle vysokoškolského zákona není proti zamítavému rozhodnutí prezidenta ve věci jmenování soudcem nebo profesorem ani proti jeho nečinnosti opravný prostředek. Tedy takový opravný prostředek, který by měl faktické účinky. Ani soud -- a to dokonce ani Ústavní soud, ani žádný jiný orgán nemá pravomoc opravit prezidentův nezákonný krok nebo jeho nezákonnou nečinnost tak, že byl mohl svým rozhodnutím nastolit stav, který odpovídá zákonu.

Takový opravný prostředek přitom je možné zkonstruovat. Opravná technika byla zakotvena do Ústavního zákona o celostátním referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii. Pokud by podle tohoto zákona prezident republiky referendum nevyhlásil ačkoliv tak podle zákona učinit měl, tak byl Ústavní soud nadán pravomocí vyhlásit referendum svým nálezem. Jeho nález by v takovém případě byl vykonatelný -- tedy referendum by se konalo. Takže by měl právní sílu opravného prostředku "de facto". U řízení o jmenování soudcem takovýto opravný prostředek není. V případě řízení o jmenování profesorem rovněž ne.

V případě procedury jmenování profesorem je navíc správní žaloba více než problematická. Analogie se soudci zde nefunguje z jednoho velmi podstatného důvodu uvedeného v rozsudku správního soudu v Praze ve věci Langer versus Klaus. Soudy totiž stanovily jako kvalifikační podmínku žaloby příslušnost Správního řádu.

Podle obecných zásad Správního řádu (část první zákona) se na všechna řízení státní moci vztahuje Správní řád -- pokud speciální zákon působnost Správního řádu nevylučuje. V případě zákona o soudech a soudcích není v zákoně vztah ke Správnímu řádu vůbec řešen. Platí tedy, že na řízení se zásady obsažené ve správním řádu vztahují.

Tzn., že orgán, který úkon v řízení provádí je povinen ve své činnosti postupovat podle Správního řádu. Což znamená mimo jiné povinnost rozhodnout v zákonné lhůtě 30-ti dnů (v odůvodněných případech 60-ti dnů) a své rozhodnutí zdůvodnit. Rovněž to znamená, že proti takovému rozhodnutí lze podat stížnost ke správnímu soudu.

V případě řízení o jmenování profesorem je působnost Správního řádu výslovně vyloučena ustanovením § 73 odst. 13 vysokoškolského zákona. z hlediska právní teorie by to tedy mělo znamenat, že v případě rozhodování o jmenování profesorem prezident republiky není vázán zákonnou lhůtou stanovenou ve Správním řádu. A že dokonce ani není povinen rozhodnutí (nebo prodlení) zdůvodnit zákonným způsobem.

To je však teorie. Ačkoliv v minulosti byly případy kdy prezident nejmenoval profesorem navrženého kandidáta (Václav Havel nejmenoval prof. Oskara Krejčího, který pak získal profesuru na Slovensku), tak soud nikdy podobný spor nerozhodoval. A rozhodnutí soudů tedy nelze v tomto případě přiměřeně předjímat. Platí zde pointa známého právnického vtipu v němž prokurátor a advokát pijí pivo na zahrádce a přistoupí k nim bezdomovec, který advokátovi vyhrožuje, že když mu nedá 500 korun, tak jej bude žalovat za to, že jej pokousal jeho pes. Advokát mu požadované peníze na místě zaplatí a na narážku prokurátora, že to bylo očividné vydírání a že advokát nemá psa, je mu odpovězeno: "slyšel ji, že hrozil žalobou. Ta by šla k soudu. A ten může rozhodnout jakkoliv".

Takže uvidíme jak se celý případ bude vyvíjet dál.

Už dnes však lze položit po analýze tohoto případu některé zajímavé otázky.

1) Proč má profesory jmenovat prezident?

2) Proč není proti rozhodnutí prezidenta nebo jeho nečinnosti možná účinná právní obrana?

Účinná obrana proti nečinnosti nebo nezákonnému postupu prezidenta skutečně neexistuje. Na tomto místě i dovolím z hlediska právní teorie vyvrátit i případné námitky o možnosti potrestat prezidenta impeachmentem. K němu Ústava stanoví v čl. 65 odst. 2:

Pro úplnost dodávám, že podle čl. 65 odst. 3 Ústavy je k vyvolání impeachmentu třeba 3/5 všech hlasů v obou komorách Parlamentu. Tedy 120 poslanců a 49 senátorů.

Podle mého názoru nelze prezidenta soudit pro hrubé porušení Ústavy pokud nejmenuje profesora, který mu byl navržen. A to ani v případech, pokud kandidát splňuje všechny zákonné požadavky. Pravomoc jmenovat profesora-- na rozdíl od pravomoci jmenovat soudce - totiž není zakotvena přímo v ústavních pravomocech prezidenta. Jejím "nevýkonem" tedy prezident podle mého názoru nemůže porušit Ústavu.

V tomto tedy Ústavou nastavená dělba moci a systém brzd a protiváh selhává. Na případech Langer i Putna se tedy ukazuje, že Ústavní systém je zralý na inventuru. A na jejím základě na možnou rekonstrukci Ústavy.