Veřejné dluhy, "bankroty" států a možná řešení

18. 7. 2011 / Ilona Švihlíková

Zdroj ZDE (s odkazem na statistiku MMF). Eurostat a CIA Factbook vykazují odlišná data, velké rozdíly jsou patrné především v případě (ne)zařazení Zimbabwe nebo pozice USA a Kanady. Podle MMF by dále za Izraelem následovalo Zimbabwe a Německo.

S určitou dávkou škodolibosti bychom mohli poznamenat, že velmi nízké veřejné dluhy mají země, které nebývají považovány za "košer" (Čína, Rusko, Irán, Venezuela nebo Libye).

Je nejen zajímavé, ale pro "vypořádání" se s dluhem také zásadní, jak dluh vznikl. V některých případech to je učebnicový případ kumulace deficitů rozpočtu. A tady nesmíme zapomenout podívat se na dlouhodobý vývoj OBOU stran rozpočtu, tedy jak výdajů (na které se především soustřeďuje pozornost MMF), ale také příjmů... Není překvapivé, když se do problémů dostanou země, které v minulých letech provozovaly daňové závody (Řecko, mimo jiné i ČR). Země, které šly cestou daňového dumpingu, pak neměly žádný polštář pro horší časy (Irsko -- i když převzetí zátěže bank by zřejmě nevykompenzovalo ani vysoké progresivní zdanění). Velmi malá pozornost bývá věnována daňovým únikům.

V řadě jiných případů veřejný dluh vznikl převážně tím, že veřejný sektor převzal dluhy soukromého sektoru (tzv. bail-out např. bank) -- to je případ Irska, které tím spáchalo ekonomickou sebevraždu. Pro pozdější řešení dluhu je takový audit (viz dále) naprosto zásadní, protože může odhalit na první pohled skryté skutečnosti a zdůvodnění typu "Řekové vše prožrali", pak už jaksi není možné použít.

Dluhová krize u suveréna, tedy státu, je signalizována ztrátou důvěry finančních trhů, která se projeví v nárůstu, často velmi dramatickém, úrokových sazeb ¹ na dluhopisy dané země (které paradoxně ten "bankrot" země, neboli neschopnost platit svůj plný dluh, ještě více přiblíží) a v dnešní době derivátů nárůst rizikové prémie u CDS. Tento nárůst často reaguje na zhoršení ratingu, přičemž systém práce ratingových agentur, včetně oligopolní povahy trhu, je předmětem dlouhodobé kritiky. Těžko můžeme vyloučit propojení tří hlavních ratingových agentur s finanční sférou -- a tak získáváme obrázek tří hlavních agentur, jejichž "neutrální hodnocení" může skutečně zničit určitou zemi. Ratingové agentury jsou jen dalším příkladem mocného aktéra, který má enormní vliv na "suverénní" země, a za svá rozhodnutí nenese žádnou odpovědnost.

Dluhová krize může rovněž vypuknout v souvislosti s krizí měnovou, kdy je velká část dluhu držena zahraničím a silná devalvace měny tento dluh zvětší do té míry, že země není schopna např. ani dluh obsluhovat (tj. platit úroky z dluhu). Nemožnost splátek obvykle vede k tomu, že země si nemůže vypůjčovat na zahraničním trhu, resp. pouze za úroky (Řecko), které jsou naprosto neúnosné. Na první pohled je tak patrné, jakou výhodu představuje jednak možnost vydávat a prodávat dluhopisy ve své vlastní měně (Spojené státy) a dále absorpce domácího trhu, tj. pokud stát de facto dluží sám sobě (což je z větší části případ Japonska -- jen 6% japonského dluhu je v zahraničních rukou).²

Na rozdíl od soukromé sféry, kde je ve většině zemí dosti přesně stanoveno, jaká jsou při bankrotu pravidla, čí závazky musejí být uspokojeny -- často s preferencí veřejného sektoru (!), takovýto soubor mezinárodně uznávaných pravidel u suverénních zemí bohužel neexistuje. V nouzových situacích nastupuje Mezinárodní měnový fond, který slouží jako tzv. věřitel poslední instance, ovšem v praxi se mu spíše přezdívá hrozba poslední instance.

Mezinárodní měnový fond "řeší" dluhové krize tím způsobem, že -- aniž by se příliš zajímal o to, jak dluh vznikl -- poskytuje půjčky, ovšem s určitými podmínkami. Tyto podmínky jsou stále stejné. Jedná se o zavedení tzv. úsporných opatření, která mají většinou velice drastickou sociální podobu. Ne nadarmo Stiglitz ironicky komentuje řádění MMF v případě krize v jihovýchodní Asii tak, že "řešení krize by nemělo být horší než krize samotná". MMF zkrátka vždy primárně šlo o uspokojení věřitelů, což obvykle bývaly západní banky a různé finanční skupiny. Zároveň se nikdy moc nezajímal o to, jestli země úsporná opatření takříkajíc unese, a to nejen po ekonomické stránce, ale také po politické. MMF zkrátka ordinuje recepty, za které nenese žádnou politickou odpovědnost, tu plně přenáší na domácí elity. K čemu to vede, nejlépe vidíme aktuálně v Řecku.

Jak už jsem napsala např. ZDE, slouží vyhrožování MMF jako účinná politická zbraň, dle hesla "když to neuděláme nyní (myšleno: fiskální konsolidaci), tak přijde jinej sekáč" (myšleno: MMF) a ten nás k tomu donutí (myšleno: zcela odebere zemi její ekonomickou suverenitu).

Pokud dojde na MMF a dopady jeho politik, vždy se objeví případ Argentiny. Argentina rozhodně nebyla zemí, která by nějak děsivě hospodařila, na kolena ji srazil systém tzv. měnového výboru (currency board: určitý extrém fixního napojení pesa na americký dolar) a -- to je velice poučné např. pro ČR -- privatizace průběžného penzijního systému, což obé MMF samozřejmě vřele doporučoval. Argentina byla jedinou zemí, která se MMF postavila a rozhodla se svůj dluh tzv. restrukturalizovat (viz dále) bez jeho "asistence", čímž vyvolala neskutečný vztek u věřitelů. V letech po krizi tak čelila bezprecedentnímu politickému tlaku z USA a EU, aby uspokojila věřitele (čti západní banky) a de facto byla odříznuta od mezinárodních finančních trhů. Argentina měla štěstí v neštěstí, protože v jejím čele stál velký a statečný politik -- Nestor Kirchner, jehož výrok o tom, že MMF se změnil z půjčovatele pro rozvoj na věřitele, který vyžaduje privilegia, vešel do dějin. Druhé štěstí Argentiny bylo, že za sebou měla bohatou Venezuelu, která v nouzi přispěchala na pomoc a kupovala argentinské dluhopisy, do dnešní doby za více než 5 mld. dolarů. V roce 2005 se Argentina předčasně vyplatila tak, aby nebyla v moci MMF, a podařilo se jí dosáhnout dohody se 76% věřitelů ohledně restrukturalizace dluhu, což je dodnes považováno za jednu z největších porážek MMF.

Argentina ovšem zároveň ukázala, že "selhání státu" -- default, může být pozitivním řešením, rozhodně lepším, než umělé prodlužovaní stavu hromadění půjček za stále přísnějších a přísnějších podmínek, které stát zničí nejen ekonomicky, ale i sociálně a politicky, jak jsme toho dnes svědky v Řecku. Případ Argentiny zároveň ukazuje, že v současném "nesystému" se vypořádání dluhu děje podle síly jednotlivých stran, takže podmínky pro země v problémech rozhodně nejsou stejné.

V poslední době se znovu objevilo téma možného bankrotu Spojených států.

Spojené státy se zadlužují stále více (minimálně 1,4 bilionů ročně). Je ovšem si třeba uvědomit, že Spojené státy mají jednu nesmírnou ekonomickou výhodu, která brání v tom, aby se na něm uplatňoval stejný metr a stejná ekonomická pravidla jako na ostatní země -- americký dolar, který doposud hraje roli internacionální měny číslo jedna. Spojené státy tak mohou běžně monetizovat svůj dluh. Dokud budou dolary odcházet ze Spojených států a nebudou se vracet (tj. budou uloženy bezpečně v devizových rezervách centrálních bank světa), není "bankrot" reálný. I když země postupně od držení dolarových aktiv ustupují, ještě stále tvoří aktiva denominovaná v dolarech okolo 60% všech devizových rezerv světa. Čína sama sebe dostala do dolarové pasti, takže rychlý prodej jejich dolarových aktiv by ji samotnou velice poškodil http://www.blisty.cz/art/47519.html . Bude spíše pokračovat současný trend ústupu od dolaru, postupná diverzifikace devizových rezerv a hledání alternativ k dolaru. Toto hledání vyjadřuje to, co se někdy s bankrotem směšuje -- dlouhodobý ústup amerického impéria. Je jistě pravda, že Spojené státy tedy nebudou moci politiku obrovských deficitů provozovat donekonečna a že by pro globální ekonomiku (a paradoxně i pro ně samotné) bylo lepší, kdyby z pozice impéria odešly samy dobrovolně, než k tomu budou -- za všech nákladů s tím spojených -- donuceny.

"Bankrot", o kterém se dnes hovoří v souvislosti s nutností navýšit dluhový limit, může spíše Republikánům sloužit jako záminka k razantnímu seškrtávání veškerých sociálních programů. Nepochybujme ale, že na např. vojenské výdaje se zdroje najdou...

Jaká řešení se tedy nabízejí u krytí dluhu?

Krytí dluhu se může uskutečnit buď emisním financováním -- tedy centrální banka poskytne vládě přímý úvěr, nebo přímo nakoupí (nikoliv na sekundárním trhu) od vlády dluhopisy, tedy monetizuje dluh. Tato operace je v řadě zemí, z důvodu rizika vysoké inflace, zakázána, nikoliv ovšem ve Spojených státech. ³ Klasickým a nejpoužívanějším nástrojem je emise dluhopisů (s různou dobou splatnosti), které jsou nabídnuty jak na domácí, tak na zahraniční trh. Je samozřejmě výhodnější dlužit tzv. "sami sobě", problém ovšem je, kdy domácí trh má omezené množství úspor. V případě nedostatečné absorpce se pak země obracejí do zahraničí. To má svá značná rizika, na prvním místě samozřejmě kurzová. Tento dluh se nutně odrazí na zahraniční zadluženosti země. Zahraniční věřitelé obvykle při vymáhání dluhu postupují razantněji než domácí subjekty a mají (jsou-li to západní finanční skupiny) oporu v MMF.

Je možné se veřejného dluhu zbavit? A jak?

Jednou z možností je vyvolání vysoké inflace. Není to řešení, které by bylo považováno za vhodné, ale zcela vyloučit ho nelze.

Snažit se, aby tempo ekonomického růstu trvale jasně převyšovalo reálnou úrokovou sazbu z veřejného dluhu. Toto řešení již stojí za pozornost. Nemělo by totiž jít o to, zemi naprosto zdecimovat a zničit. Země by měla být schopná dluhové břemeno unést, takže je potřeba nalézt primárně prorůstové politiky. Ještě silněji tato nutnost vystupuje v případech zemí, které se v dluhové krizi neocitly, ale postupují jaksi "preventivně." Zaškrtit ekonomiku fiskální konsolidací, která se vynutí jen další a další škrty (jak už koneckonců naznačil Kalousek -- když bude deficit větší, budu dál a dál škrtat), je buď ekonomická idiocie nebo záměrná snaha destruovat stát. Vláda by se měla primárně zaměřovat na růst a na to, kde a jak získat zdroje, případně se snažit unikající zdroje zachytit (daňové výjimky pro vládní klientelu, daňové úniky, korupce s vládními zakázkami atd.).Škrtat na nejchudších a nejbezbrannějších umí každý hlupák.

Dluh je možno také splatit privatizací, k čemuž je nyní tlačeno Řecko. Jednoduše řečeno, v krizové situaci stát vyprodá zbytky svého ekonomického bohatství doslova "za hubičku". Podobné tlaky dobře známe z krize v jihovýchodní Asii, kde byly jihokorejské firmy, které se "uzavíraly před světem a odmítaly americké nabídky" nuceny k tomu, aby nechaly "vstoupit zahraniční kapitál." Jedná se de facto o sofistikovanou formu ekonomické kolonizace. Podobně je možno komentovat krizi v Brazílii v roce 1999.

Možná to někoho hodně překvapí, ale většina zemí (ale důležitá je jejich ekonomická a vyjednávací síla) své dluhy vůbec neplatí. Jednoduše se na splatné dluhopisy v okamžiku jejich splatnosti vydají další dluhopisy. Tím země dluh tzv. rolují.

V případě dluhové krize je možné také dluh odmítnout (s tím, že je nelegitimní), což zemi ovšem může odříznout od finančních trhů, resp. dluh restrukturalizovat, tj. vyjednávat s věřiteli o nových podmínkách (delší splatnost, nižší úroky atd.). Důležité je, zda vyjednávání je vedeno věřiteli (a tedy nejspíše za asistence MMF se všemi podmínkami), nebo dlužníkem. V případě Řecka je situace komplikována jeho členstvím v měnové unii a tedy nemožností použít kurz (devalvaci) k posílení alespoň cenové konkurenceschopnosti Řecka. Představa, že se Řecko "proškrtá" ke splacení svého dluhu, je mimo jakoukoliv ekonomickou realitu.

Reálné možnosti jsou v zásadě jen dvě. Buď se Řecku dostane dlouhodobé pomoci z EU, která může nabrat i institucionalizovanou podobu fiskálních transferů, a většina dluhu bude Řecku odpuštěna, resp. bude restrukturalizována tak, aby tuto tíži Řecko uneslo; nebo pak musí vyhlásit bankrot (vedený dlužníkem). Vzhledem k tomu, že 2/3 řeckého dluhu jsou drženy zahraničím, primárně francouzskými a německými bankami, projevuje se tato skutečnost nutně na návrzích Francie a Německa. Je možno si nicméně představit i rozumné uspořádání, protože v případě Řecka by se mohl stanovit určitý precedens pro ostatní země eurozóny. Restrukturalizace dluhu a z větší části jeho odpuštění, s dopadem na věřitele, by takovým řešením mohlo být. Uvažuje se i o "prevenci" vydávání evropských bondů apod.

"Bankrot" vedený dlužníkem, který nepředpokládá akceptovatelnou dohodu v rámci eurozóny, je spjat s odchodem Řecka z eurozóny a návratem k drachmě, která by okamžitě po svém zavedení vůči euru velice silně devalvovala. Je možné, že by bylo nutné, alespoň dočasně, převzít státní kontrolu nad bankami. Vyjednávání o restrukturalizaci dluhu by se Řecko nevyhnulo ani tak, ale přeci jen by získalo určitý ekonomický manévrovací prostor -- kurz drachmy.

Řecko -- vzhledem k mnoha strukturálním slabostem -- do eurozóny nikdy nemělo být přijato. Poučení pro ČR -- vstup do eurozóny je potřeba řádně promyslet, nejde jen o to splnit technokraticky pět kritérií, ale především (!) důkladně zvážit, zda země tlak eurozóny minimálně unese (v ideálním případě by z toho měla mít přínosy). Je tedy zásadní neřešit jen otázku PŘED vstupem, ale také -- a ještě více -- řešit, co bude PO vstupu do hospodářské a měnové unie.

Komplexními návrhy, jak vyřešit současný "nesystém" vypořádávání veřejného dluhu, předkládá tzv. Stiglitzova zpráva, která sice tímto návrhem mířila spíše na rozvojové země, ale není důvodu, proč mechanismus nepoužít i na země vyspělé.

V prvé řadě je zdůrazňována rozdílnost standardizovaného postupu pro bankrot firem na rozdíl od státu. V případě suverénů velmi záleží na jeho vyjednávací síle -- nejsilněji tedy "morální postoj": dluhy je třeba platit, dopadne na ty nejchudší a nejslabší země. Pozice je komplikována tím, že soukromí věřitelé se často neřídí názory tzv. Pařížského klubu věřitelů, nemluvě o destruktivním působení tzv. supích fondů (vulture funds), které kupují dluhy převážně od rozvojových zemí a pak je soudně vymáhají a dosahují obrovských zisků.

Stejně tak je potřeba se zbavit představy, že bankrot je cosi nesprávného a nemorálního -- jeho odkládání většinou jen zhoršuje situaci, nemluvě o možnosti nákazy a morálního hazardu. Jednou ze základních podmínek, než se přistoupí k řešení dluhové krize, je audit dluhu. Transparentnost je zásadní -- je potřeba vědět, jak dluh vznikl a jestli některé jeho části nejsou tzv. nelegitimní.

...... ZDE

Je jistě nutné zohledňovat zájem věřitelů, ale zájem veřejnosti nemůže být opomíjen -- už jen z toho důvodu, že jen málokdy je to ta "veřejnost", která "prožrala" svou budoucnost. Častěji se setkáme se situací, kdy stát "zachraňoval" soukromý sektor a jeho dluhy přejal. V současné době tak dochází k situaci přesunu dluhu na toho nejslabšího aktéra, který nemůže uniknout. Stát a jeho obyvatele.

Musí být stanoven globální proces pro "bankrot" a zároveň vypořádání dluhu musí umožnit zemi nový začátek. Proces vypořádání dluhu se tedy nesmí rovnat "vydrancování" země. MMF, jak konstatuje zpráva, je pro tyto účely zcela nedůvěryhodný, protože je o něm dlouhodobě známo, že straní věřitelům. Zpráva přímo navrhuje vytvoření Mezinárodního soudu pro restrukturalizaci dluhu. Tento soud by dbal na to, že budou dodržována mezinárodní pravidla týkající se priority pohledávek, nutného odepsání dluhu a sdílení restrukturalizace. Bylo by zároveň vhodné rozlišovat mezi dluhovými kategoriemi jako např. vládní dluhy, dluhy garantované vládou a "vládní" dluhy získané převzetím ze soukromého sektoru -- tak by se jasně ukázaly skutečné dluhy státu.

UNCTAD, jehož ekonomická analytika (např. Trade and Development Report) patří k tomu nejlepšímu, co lze na této planetě nalézt, připravuje analýzu a doporučení k řešení suverénních dluhů. Kdyby se některá doporučení Stiglitzovy zprávy realizovala, byl by to obrovský pokrok. Prvním krokem -- i pro ČR -- by byl audit dluhu. Jasné rozklíčování, jak dluh vznikl, by současné vládě jistě nebylo po chuti, ale musí být výchozím bodem pro další postup, než stát zcela rezignuje na své sociální funkce. Koneckonců, ne nadarmo David Graeber říká:

Poznámky

1. Země se může rychle dostat do tzv. dluhové pasti, kdy reálná úroková míra bude překračovat tempo růstu HDP -- to znamená, že podíl dluhu na HDP poroste, i když bude saldo rozpočtu např. mírně přebytkové!

2. http://www.theaustralian.com.au/business/japan-public-debt-balancing-act-to-continue/story-e6frg8zx-1225816387116. Nicméně i země s tak vysokou mírou úspor, jakou Japonsko má, může narazit na limity své absorpce.

3. Spojené státy, ale i Japonsko mají monetizaci dluhu povolenu, Spojené státy si ji mohou dovolit, protože mají internacionální měnu číslo jedna, takže se na ně v tomto ohledu nevztahují běžné ekonomické úvahy. Existuje spor o působení ECB, která pod tlakem řeckého případu začala nakupovat přímo dluhopisy, ovšem celou operaci sterilizovala.