Referendum

30. 1. 2012 / Přemysl Janýr

Celostátní referendum se postupně stává centrální nadějí změny politických poměrů a dodejme hned, že nejen v ČR. Řada občanských iniciativ jej má jako základní či jeden ze základních požadavků, namátkou Demokracie, Hnutí za přímou demokracii, Ne základnám, Odhodlaní, Podněty.cz, ProAlt, ProReferendum, Spravedlivé obecné referendum či Vyměnili jsme politiky. Podobně jako předválečná Ústava z roku 1920 jej předpokládá i současná Ústava v čl. 2 odst. 2 a v čl. 10a odst. 2, Listina základních práv a sbobod v čl. 21 odst. 1 i Mezinárodní pakt o občanských a politických právech v čl. 25 pís. a. A podobně jako v předválečné republice, v následných dvaceti letech k němu nebyl přes celou řadu návrhů přijat prováděcí zákon. Zatím poslední návrh předložila ČSSD 26. října 2011 a nejpozději po nových volbách lze očekávat, že by po devadesáti letech mohl být konečně přijat. K jeho diskusi je tedy za pět minut dvanáct.

Referendum je rozhodnutí všech občanů či všech obyvatel v otázkách zákonodárných nebo výkonných a tedy nástroj přímé demokracie. Překrývá se s pojmem plebiscit. Často se mezi nimi rozlišuje podle iniciativy, neboli způsobu, jakým je rozhodovací proces vyvolán: plebiscit vypisují ústavní orgány (prezident, vláda, parlament), referendum může vyvolat kdokoliv. V USA se ovšem oba výrazy používají v právě opačném významu, takže je lze považovat za víceméně synonymní.

Referendum má v různé podobě většina evropských zemí, USA i řada mimoevropských zemí. Míra otevřenosti do jisté míry vypovídá o historické tradici: nejrozšířenější a nejotevřenější bývají v zemích, které vznikaly zdola, z iniciativy svých obyvatel (Švýcarsko, USA), zatímco země s vrchnostenskou tradicí jako ČR jej nemají vůbec anebo, snad s výjimkou Itálie či Islandu, zpravidla znají pouze plebiscit či referendum omezují nejrůznějšími restrikcemi jako přípustnost témat, minimální účast nebo dodatečné schválení parlamentem.

Mandatorní (obligatorní, povinné) referendum se zpravidla vypisuje o otázce změny či přijetí nové ústavy, případně o v dalších otázkách jako odvolání hlavy státu, převedení pravomocí na nadnárodní orgány, ratifikace mezinárodních smluv, vyhlášení války apod. Fakultativní referendum se vypisuje ad hoc na základě iniciativy ústavních orgánů nebo občanů. Dalším znakem je jeho legislativní závaznost či konzultativnost.

V českém diskursu je referendum zpravidla chápáno technokraticky jako jeden z nástrojů politického rozhodování. Například František Kučera si ve své SWOT analýze všímá následujících aspektů: Silné stránky: demokratická a liberální tradice, poměrně vysoká vzdělanost. Slabé stránky: prakticky nulové zkušenosti, počáteční skepticismus. Příležitosti: větší zapojení občanů, zodpovědnost za vlastní rozhodnutí, racionalizace volební kampaně, částečné vytěsnění lobby, častější hlasování, menší personifikace politické diskuse. Hrozby: manipulace, propaganda, zneužitelnost aktuálních událostí, nákladnost.

V Anatomii jednoho referenda jsem rozebíral průběh rakouského referenda o atomové energetice v roce 1978 a vyvozoval z něho poznatky, které se s Kučerovou analýzou zčásti překrývají a zčásti jí odporují. Co však je rozhodující, referendum či přímá demokracie obecně vycházejí ze zcela odlišných společenských paradigmat, než autoritativní formy vlády včetně autoritativní zastupitelské demokracie. Popis institutu referenda jako technologického rozhodovacího nástroje říká buď že neplní svou funkci, anebo přehlíží jeho nejpodstatnější aspekty.

Prvním z nich je zásadní otázka legitimity moci. Uvedu několik příkladů z naší nejmladší historie: privatizace a zavedení neoliberálního kapitalismu, rozdělení Československa, americký radar, zdravotní a důchodové reformy. Ve všech byla vůle většiny obyvatel opačná, než záměry jejich zastupitelů (či ještě spíše záměry cizí) a ve všech případech prosadili svou zastupitelé (včetně radaru, že se nakonec nekonal nebylo z jejich rozhodnutí). Tím, že jste si nás zvolili jste nám na jedno legislativní období přenechali neomezenou moc, vysvětlují nám své vlastní chápání legitimity.

Avšak Ústava v článku 2 odst. 1, jako ostatně ve všech demokratických zemích, výslovně stanoví, že lid je zdrojem veškeré státní moci. Svévolné jednání mocenských orgánů proti jeho vůli je tedy evidentním popřením ústavní legitimity a zneužitím moci. Exemplárním příkladem je rozdělení Československa: tehdy platný ústavní zákon č. 327/91 výslovně stanovil, že o návrhu na vystoupení České republiky nebo Slovenské republiky z České a Slovenské Federativní Republiky lze rozhodnout jen referendem.

Stojí za připomenutí, že svévole hrstky jedinců odhodlaných se v zájmu uchopení či udržení moci spojit s cizí mocí a rozhodovat o osudech země proti jejím občanům není specifikem současného establishmentu, ale v novodobých českých dějinách spíše pravidlem.

Začíná Masarykem, Benešem a Štefánikem, kteří se ve spolupráci s Francií, Anglií a USA zasadili o rozbití Rakousko-Uherska, Benešem osobně, který v součinnosti s Francií a Anglií intrikoval proti územní integritě Československa za odstoupení Sudet, Benešem a exilovou vládou, kteří ve spojení se Stalinem převedli zemi do sovětského bloku, zavedli socialistické zřízení a teror, vyhnali německou menšinu a odstoupili Podkarpatskou Ukrajinu, přes Gottwalda a KSČ, kteří ve spojení se Stalinem zrušili parlamentní demokracii a zavedli diktaturu proletariátu, skupinku kolem Biľaka, která podněcovala Brežněva k vojenskému zásahu proti spoluobčanům, až po skupinku kolem Havla, která ve spojení s americkými neocons zatáhla zemi do zločinných mezinárodních seskupení a agresí, Klause, který ji ve spojení s domácími i cizími kapitálově silnými vrstvami rozbil a vnutil jí neoliberální kapitalistický režim a opět Klause, který se ji vytrvale snaží odtrhnout od Evropské unie, ke které se rozhodnutím svých občanů připojila.

Účinné obraně občanů proti intrikám jejich zastupitelů brání i to, že neexistuje prostředek, jakým by mohli svou vůli -- například před Ústavním soudem -- prokázat. Výzkumy veřejného mínění se liší podle metodologie, jsou manipulovatelné, nezobrazují uvážený názor, nýbrž momentální náladu, ale především se dají beztrestně ignorovat. Institut referenda tímto prostředkem pro mezní situace je. I když, jak jsme viděli v roce 1992, sám o sobě nikoli dostatečným. To, co k němu chybělo byla povědomí o jeho možnosti a vůle a odhodlání si ho vynutit.

Tím se dostáváme k dalšímu aspektu referenda a přímé demokracie, k jejich působení na politickou kulturu. S každým dalším prosazeným svévolným rozhodnutím, s každým dalším ustátým korupčním skandálem, s každou další ukradenou miliardou jsou na jedné straně dále ubezpečováni členové establishmentu o své nekontrolovatelnosti, nezávislosti na právním řádu a beztrestnosti a na druhé straně občané o své bezmoci, bezvýznamnosti a vydanosti na pospas. Tato spirála ovšem nemůže stoupat do nekonečna. Narůstající frustrace, rozklad hodnot, společenského řádu a identity v nějakém okamžiku nezbytně končí rozpadem společenských vazeb a soudržnosti, nepokoji, revolucemi, občanskými válkami.

Fungující referendum a další nástroje přímé demokracie působí proti tomuto trendu. Kladou meze jak všemohoucnosti establishmentu, tak i bezmoci občanů. Čtenáři, kteří mají možnost srovnání se možná pozastavili nad mírou sebevědomí a identifikace se svou zemí například u Švýcarů. Rozdílům v subjektivním pocitu odpovídají rozdíly v kontinuitě státního útvaru, stabilitě politického zřízení, hospodářské prosperitě, mezinárodní prestiži, úspornosti a efektivnosti státní správy či míře korupce. Švýcarští občané se samozřejmě od českých neliší jinou genetickou výbavou, ale pouze opačným chápáním vztahu mezi občanem a politickými institucemi. Švýcarský systém se původně měl stát předlohou pro uspořádání nově vznikajícího Československa. Nestal, naneštěstí pro ně. Modely vzniklé zdola, z iniciativy občanů, lze ztěží implantovat na státy vzniklé shora, svévolí jedinců. Ty musí za poznání tvrdě zaplatit.

Někdejší poslanec Daniel Kroupa v r. 1996 varoval před otvíráním dveří vládě lůzy. Měl nepochybně na mysli lůzu občanskou, nikoli lůzu politickou, která si dveře k vládě vykopla sama. Jeho a řada podobných výroků, které nám sdělují, že prostý lid není -- na rozdíl od jejich autorů -- kvalifikován rozhodovat o svých vlastních záležitostech, stojí za zamyšlení. Pomiňme nyní rovinu historických úvah o vrchnostenské tradici, rovinu psychopatologických úvah o panické hrůze z vlastní bezvýznamnosti i politologickou rovinu pravolevých schémat a soustřeďme se na vzorce, ze kterých se rodí a na důsledky, které pro praktické fungování společenského systému mají.

Daniel Kroupa a s ním celá řada dalších se míjejí se dvěma základními předpoklady, na kterých je fungující demokratický společenský řád založen: s předpokladem rovnosti občanů a s předpokladem, že lid je zdrojem veškeré státní moci. Jsou přesvědčeni, že o věcech společných musí rozhodovat jacísi odborníci, jakási blíže nespecifikovaná kvalifikovaná elita, k níž z jakýchsi blíže nespecifikovaných důvodů počítají samozřejmě i sami sebe.

Jako katastrofické scénáře rizika nezpůsobilosti občanů rozhodovat o svých vlastních záležitostech obvykle uvádějí například zrušení demokratických a humanitárních principů a ochrany menšin, zavedení trestu smrti, zrušení armády či daní, vypovězení mezinárodních smluv. Jejich nevyslovovaným předpokladem je, že normy, které tomu brání pocházejí od nějaké vyšší autority, než je pouhá moc lidu a že existují nějací odborníci, kteří je musí před tímto lidem ochraňovat. Jsou odtržené od reality hned ve dvou směrech. Jednak nic nebrání zvolení politických stran, které by takové cíle v programu měly. Hitler, Gottwald, G. W. Bush i Klaus byli zvoleni v demokratických volbách. A za druhé, v minulosti to byli právě svévolní odborníci, kdo zrušil demokratické a humanitární principy, ochranu menšin, vypověděl mezinárodní smlouvy. Horší katastrofy, než jaké dosud napáchali naši političtí odborníci od občanů zaručeně nehrozí.

Od tohoto základního antidemokratického přesvědčení se odvíjejí novodobé české dějiny ve svých dvacetiletých periodách, na jejichž konci se moci zmocní vždy nová elita odborníků, udělá za tou předchozí tlustou červenou čáru a začne si, bez ohledu na občany a následky, stát zařizovat podle svých potřeb vždy znovu od nuly.

Institut referenda může ke společenské a státní stabilitě významně přispět. Konkrétně zhmotňuje abstraktní ústavní principy rovnosti občanů a lidu jako zdroje moci. Přenáší utváření hodnotových norem z elitárních ideologických skupinek na celospolečenskou diskusi a konzervuje tak jejich kontinuitu při jejich průběžné revizi. A konečně, předchází nárůstu společenského napětí, vedoucímu k radikálním výměnám elit a činí radikální zvraty ztěží možné.

To není filipika proti odborníkům jako takovým. Ty potřebujeme, co nejlepší. V každém okamžiku od nich chceme znát stav, vyhlídky a rizika, chceme vědět jaké máme možnosti a jaké následky které rozhodnutí obnáší. Zároveň si ale musíme být vědomi, že odborník je zpravidla profesionál, že není nestranný, ale ve svém oboru závislý a že doporučení, která nám dává -- a často i fakta, která nám předkládá -- jsou zatíženy profesními zájmy, které se nemusí krýt s našimi. Rozhodovat musíme nakonec sami. To je věcí hodnotových preferencí a na hodnoty žádní odborníci neexistují. Hodnoty jsou výsledkem konsensu.

V široké diskusi o hodnotových preferencích spočívá vlastní podstata referenda. Technokratické vidění rozhodovacího prostředku přehlíží, že referendové hlasování je až zakončením obsáhlého procesu. Začíná uvědoměním si nějakého naléhavého problému skupinou iniciátorů a vyžaduje od nich jeho precizní formulaci. Fáze shromažďování podpory pro vyvolání referenda prokáže, zda jej jako naléhavý vnímají i ostatní. Potvrdí-li to, stává se problém oficiálně předmětem celospolečenské diskuse, která se diametrálně liší od volebních kampaní svou konkrétností, věcností a argumentativností, délkou a hloubkou a ve které občané nejsou pasivními objekty billboardové propagandy, ale aktivními účastníky, kteří si důsledky svého rozhodnutí ponesou. A jejich rozhodnutí je konečnou a nezpochybnitelnou autoritou, která určuje hodnotové priority pro další dlouhé období.

Podívejme se nyní z této perspektivy na návrh ústavního zákona o celostátním referendu, předložený ČSSD 26. října 2011. Za tuto iniciativu patří ČSSD zcela nesporně velký dík. Nicméně není oním chybějícím základním článkem v hierarchii legitimity lid -- ústava - parlament -- vláda, ale v mnoha ohledech spíše polovičatým ústupkem mocenských struktur narůstající nespokojenosti občanů, zpoplatnitelným v příští volební kampani.

Mandatorní schvalování ústavy a jejích změn coby nejelementárnější funkci referenda nalezneme i v zemích, kde jsou jeho funkce jinak spíše omezené. Předložený návrh však nejenže mandatorní referendum vůbec nepředpokládá, ale ústavní tématiku z rozhodování občanů dokonce výslovně vyjímá: V celostátním referendu mohou občané České republiky rozhodnout ... o návrhu zákona, kromě zákona ústavního. Tím je ovšem celý princip legitimity lidu jako zdroje veškeré státní moci postaven na hlavu -- parlamentní strany zjevně stojí nad ním a legitimují samy sebe v tradici Beneše a jeho dekretů.

Další mandatorní témata jako odvolání hlavy státu (zejména při jeho přímé volbě), převedení pravomocí na nadnárodní orgány, ratifikace mezinárodních smluv či vyhlášení války bývají upravována různě, ale není právě logické, aby bez zákona o obecném referendu bylo referendum pro vstup do EU mandatorní, zatímco se ním by bylo již jen fakultativní.

Princip parlamentních stran jako zdroje veškeré státní moci sledují i navrhovaná omezení přípustných otázek, které nesmí směřovat ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu (kterépak to jsou a dle čí úvahy?), jakož ani ... k rozhodnutí, které by znamenalo úpravu daňových, poplatkových nebo jiných platebních povinností ... ani k ustanovování jednotlivých osob do funkcí a k jejich odvolávání z funkcí. Srozumitelněji by se daly opsat tak, že lid je zdrojem veškeré státní moci, ale nesmí nám sahat na prachy a na funkce. Kde se tahle arogance bere? Jsou to jejich peníze? Že se zastupitelé do funkcí volí a nikoli ustanovují je jasné, ale znamená to snad, že tím okamžikem jejich odpovědnost voličům skončila?

Stejný princip vyjadřuje i další ustanovení: Zákon schválený v referendu může být změněn nebo zrušen nejdříve v následujícím volebním období Poslanecké sněmovny a to ... zákonem, k jehož přijetí je třeba, aby byl schválen Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Odporuje nejen čl. 2 odst. 1 Ústavy, ale i předchozímu odstavci stejného článku, který říká, že rozhodnutí přijatá v referendu jsou závazná pro všechny orgány i osoby. Navíc vnucuje (stejně jako ustanovení o jeho opakování) referendu zcela cizí element periodicity volebních období. Nehledě na opět převrácený princip legitimity (referendum schvaluje ústavu a ta určuje volební období, nikoli naopak) je uchování stability a kontinuity společnosti a státu nezávisle na turbulencích a peripetiích volebních a vládních period právě jednou z jeho nejdůležitějších funkcí.

Přímá demokracie, v podobě referenda, by měla být formou výjimečnou, doplňkovou k zastupitelské demokracii ... Nelze očekávat, že by referendum bylo vyhlašováno častěji než jednou během čtyřletého volebního období Poslanecké sněmovny, pokud bude vůbec vyhlášeno, říká důvodová zpráva a již tento předpoklad, není-li alibisticky adresován oponentům, je pochybný.

Protipólem je švýcarská praxe, ve které občané rozhodují čtyřikrát ročně hned několik komunálních, kantonálních a spolkových referend a určují tak základní orientaci politiky průběžně. To ovšem předpokládá jinou tradici a zkušenost. V českých podmínkách by bylo optimální, kdyby nedlouho po přijetí zákona uspělo nějaké referendum z iniciativy občanů, například o důchodové reformě, aby se na obou stranách utvořilo povědomí, že zde takový použitelný a účinný nástroj vůbec existuje. Poté lze očekávat řadu dalších iniciativ a optimální by opět bylo, kdyby se z nich realizovala jen část, aby si obě strany ověřily také jeho náročnost a výjimečnost. Dlouhodobě by však měl být sledován cíl jeho postupně se zvyšující frekvence a postupného přenosu rozhodování od partajních elit směrem k občanům.

Bez zkušeností je ovšem obtížné takové výchozí parametry nastavit. Předloha předpokládá iniciativu ve formě společné petice nejméně 200 000 oprávněných občanů. Mechanické přebírání prohibitivních limitů ze zemí, kde je referendum spíše institucí moci je ovšem v tradici české apatičnosti a skepse k celé politice poněkud ošemetné. Petici Několik vět, která v závěru minulého režimu nepochybně vyjadřovala postoj velké části obyvatel a byla často interpretována jako masová, podepsalo 40 000 občanů (z 15 milionů). I když uvážíme, že to bylo vnímáno jako jisté riziko, za navrhovaných podmínek by v minulém režimu iniciativa za referendum o občanských právech nejspíše neprošla. Komunisté se referenda obávali zbytečně.

Stav, kdy je iniciativa sice uzákoněna, ale přes všechna k ní se upínající očekávání zůstává občanům nedostupná je nejhorší možný s důsledkem dalšího prohloubení pocitů zklamání, frustrace, bezmoci. Za referenční hodnoty by proto bylo vhodnější vzít švýcarské, kde je k iniciativě zapotřebí 50 000 podpisů a k iniciativě za revizi ústavy 100 000 podpisů.

Prohibitivní je však zejména podmínka platnosti výsledku referenda, jestliže se pro ně v hlasování vyslovil takový počet oprávněných občanů, který tvoří alespoň jednu třetinu z celkového počtu občanů, kteří byli oprávněni v referendu hlasovat, a zároveň jde o nadpoloviční většinu oprávněných občanů, kteří se zúčastnili hlasování. Znamená to povinnou volební účast mezi 33% voličů, pokud budou všichni hlasovat stejně a 67%, pokud bude poměr hlasů vyrovnaný. Poslanci sami byli za takové účasti zvoleni naposledy v roce 1998. Pro zavádění odlišné úpravy pro parlamentní volby a referendové hlasování existuje sotva jiné vysvětlení, než že je to prostředek jak referendum legislativně odblokovat. Slovenské zkušenosti ukazují, že navýsost účinný.

Otázkou je rovněž lhůta k diskusi. Návrh stanoví, aby se konalo nejdříve devadesát dnů a nejpozději sto dvacet dnů ode dne, kdy prezident republiky referendum vyhlásil. Uvážíme-li, že veřejná diskuse je jeho nejpodstatnější částí, je horní hranice příliš nízká. Než se vypotřebuje prvoplánová propaganda, zkonsolidují okruhy a argumenty zastánců i odpůrců, ujasní struktura problému, jeho souvislosti, důsledky přijetí a zamítnutí, než se širší okruh občanů v komplexnější problematice zorientuje tak, aby mohl zaujmout uvážený názor, než se zpracují argumenty vedoucí k revizi počátečního postoje - to všechno trvá dlouhé měsíce. Lhůta až rok je podle mého názoru přiměřenější. V návrhu také chybí kdo ji stanoví (prezident podle vlastní úvahy?). Bylo by rovněž ku prospěchu zavázat veřejnoprávní sdělovací prostředky, aby v této době pořádaly vyvážené konfrontace zastánců a odpůrců.

Měl-li bych své pochybnosti a námitky k předloženému návrhu zákona shrnout do pozměňovacího návrhu, pak by obsahoval následující body:

Čl. 1 odst. 1: V celostátním referendu rozhodují občané České republiky

• o revizi Ústavy a ústavních zákonů České republiky,
• o odvolání hlavy státu,
• o změně státních hranic,
• o vyhlášení válečného stavu, vyslání ozbrojených sil České republiky mimo území České republiky, pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky, účasti České republiky v obranných systémech mezinárodní organizace,
• o ratifikaci mezinárodní smlouvy, kterou jsou některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci.

Čl. 1 odst. 2: V celostátním referendu mohou občané České republiky rozhodnout o dalších zásadních věcech vnitřní nebo zahraniční politiky státu, pokud zamýšlený cíl referenda

• není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky,
• není v rozporu se závazky, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodního práva,
• nezasahuje do výkonu soudní moci.

Čl. 3 odst. 1 [Návrh na vyhlášení referenda jsou oprávněni podat] pís. c): petiční výbor, zastupující nejméně 200 000 oprávněných občanů pokud jde o rozhodnutí ve věci podle čl. 1 odst. 1, anebo nejméně 100 000 oprávněných občanů pokud jde o rozhodnutí ve věci podle čl. 1 odst. 2.

Čl. 5 odst. 1: prezident republiky vyhlásí referendum ... tak, aby se dle návrhu žadatele konalo nejdříve devadesát dnů a nejpozději jeden rok ode dne, kdy jej vyhlásil.

Čl. 5 odst. 4: Veřejnoprávní média poskytnou v době mezi vyhlášením referenda a hlasováním vyvážený prostor pro zastánce i odpůrce jeho zamýšleného cíle a pro jejich vzájemnou konfrontaci.

Čl. 6 odst. 1 (minimální účast) a odst. 6 (opakování až v dalším volebním období) vypustit.

Čl. 8 odst. 3: Zákon schválený v referendu může být změněn nebo zrušen pouze referendem.

Zda tyto pozměňovací návrhy dojdou ohlasu pochybuji, ale doufejme alespoň, že neprojde vyloučení zdroje veškeré státní moci z rozhodování o ústavních zákonech. Jen tak si totiž zákon o celostátním referendu, bude-li to považovat za potřebné, může lid změnit sám.

Vytisknout