Kacířské představy o potřebě a podobě reformy politického systému
1. ÚVOD
Náš politický systém občas působí dojmem špatně zkonstruovaného stroje. Opakovaně dochází ke kompetenčním sporům mezi ústavními orgány a k vzájemnému blokování jejich kroků. K nim se nyní přidávají třenice mezi ústřední mocí a kraji. Zákonodárné sbory produkují stále další legislativní zmetky, vyžadující téměř okamžitou novelizaci. Příčinou je někdy profesionální selhání předkladatelů návrhů, jindy neschopnost poslanců a senátorů vzdorovat lobbistickým tlakům. V hospodářských jednotkách, spravovaných státem, dochází ke krachům a funkčním poruchám, nepochopitelným občanům a výhledově zatěžujícím jejich kapsy. Nezadržitelně se zvyšuje počet úředníků státní a komunální správy, rostou náklady na provoz administrativních aparátů.
To vše jsou jevy, které občany znechucují. Jejich praktické možnosti okamžitě na ně reagovat, dožadovat se řádného vysvětlení a účinné nápravy, jsou silně omezeny mocenským monopolem parlamentních politických stran, které jsou v mezidobí mezi volbami prakticky nekontrolovatelné a vzdorné vůči vnějším podnětům. Volební zákon téměř znemožňuje aktivní politické působení vyznavačů menšinových politických názorů, ať již jde o členy a stoupence malých politických stran či nezávislé osobnosti, i těch, již se z jakýchkoli příčin nechtějí na stranickém politikaření podílet. Paradoxně tak jsou na okraj politického života vytlačeny malé demokraticky orientované politické strany, hnutí a jednotlivci, zatímco je umožněno parlamentní působení komunistické strany, reliktu režimu, jenž byl podle platného zákona zločinný. Reálný podíl na státní moci má jen velmi tenká slupka společnosti, zatímco většina se cítí politikou znechucena a dává při nejrůznějších příležitostech průchod svým výhradám zkratkovým jednáním.
Zdá se, že pocit nespokojenosti občanů s fungováním politického systému je dosti intenzivní. Důkazem toho je poměrně silný ohlas iniciativ, jakými byl Impuls 99 nebo hnutí "Děkujeme, odejděte" i ochota desetitisíců občanů vyjít do ulic v době televizní krize. Představitelé parlamentních politických stran to přičítají působení "hradní skupiny" politiků, poplatných představě nepolitické politiky. Je zřejmé, že tato neformální skupina existuje a má poměrně velký vliv, uplatňovaný mimo jiné díky osobní autoritě jednotlivců a obratně vedené mediální politice. Mimo to však pod povrchem občanské společnosti, v mimoparlamentní sféře a mimo oblast působnosti oficielních institucí, probíhá spontánní diskuse o žádoucí podobě politického systému, na kterou patrně nemá "hrad" žádný vliv. Nepochybně existuje názorově a organizačně nesjednocená a napříč společností přes hranice oficiálních struktur přesahující opozice proti rigidnímu systému novodobé "národní fronty" parlamentních politických stran a s ní spjaté vševládné byrokracie. Diskuse uvnitř tohoto opozičního proudu nabývá na intenzitě při společenských krizích a v poslední době ji trvale podněcuje vědomí blížících se všeobecných voleb. Lze předpokládat, že rok 2002 bude nejen rokem zápasu o změnu silových poměrů uvnitř "národní fronty", ale také příležitostí k pokusu o zdolání hradeb kolem ní, t.j. o proniknutí dalších stran na půdu parlamentu a následně o prosazení některých prvků přímé demokracie. Schyluje se k ústavní reformě. Svědectvím o reálné síle těchto nálad je ostatně také nástupní projev nového předsedy KDU-ČSL Cyrila Svobody, hlásícího se k otevřené společnosti a uplatnění některých prvků přímé demokracie. Tento vysoce inteligentní pragmatický politik neomylně vyhmátl nový prvek v názorech voličů, jehož převzetím by se jeho strana mohla odlišit od ostatních složek "národní fronty" a získat tak podporu těch, kteří touží po zpružnění politického systému a jeho přiblížení občanům.
Snahy o reformu politického systému ve smyslu jeho obohacení o prvky přímé demokracie budou samozřejmě odmítány milovníky zákulisních "národněfrontovních" politických handlů. V kalných vodách se přece jen nejlépe loví. Jejich námitky se budou opírat o poukazování na tradice. Úcta k nim však nemůže být slepá a nelze ji nadřadit požadavku funkčnosti a úspornosti řídícího systému. V uplynulých jedenácti letech jsme zavrhli čtyřicetiletou tradici vlády jedné politické strany, potvrdili komunisty prosazené opuštění staleté tradice zemského uspořádání státu a vzdali se tradice společného státu Čechů a Slováků. Až na první z nich šlo o tradice, jejichž zachování by bylo užitečné. Není důvod, proč bychom pro změnu neměli opustit jiné, které užitek nepřinášejí. Odpůrci reforem budou také namítat, že prvky přímé demokracie se hodí zejména do malých společenství. Praxe USA nebo Švýcarska však jejich tvrzení vyvracejí.
2. POSTAVENÍ POLITICKÝCH STRAN
Politické strany jsou nezbytným stavebním kamenem politických systémů všech demokratických zemí. V počátcích rozvoje zastupitelské demokracie v naší zemi, tedy "za císaře pána", byly pro naše předky také náhražkou orgánů národní suverenity. Díky tomu získaly významnější postavení ve společnosti, než je zdrávo. Nadřazování prospěchu politických stran nad zájmy státu, společnosti, občanů, bylo prokletím předmnichovské republiky a "zdobí" i náš politický systém. Nad nutností usměrnění jejich působení se zamýšleli již naši dědové. Nicméně mezi všemi možnými špatnými formami politické organizace nic lepšího než strany nenajdeme. Jde však o to, abychom nově vymezili hranice jejich působnosti tak, aby nevládly nad voliči, ale aby jim byly podřízeny a sloužily jim. Politické strany by měly zůstat i nadále zprostředkovatelem mezi voliči a politikou. To znamená, že by měly být hlavně informační a organizační službou, "mozkovým trustem" pro ty, kteří se budou chtít na politice podílet aktivně. Měly by být nástrojem výměny názorů a informací mezi nimi a pasivní většinou. Jejich úlohou by bylo vyhledávání a výběr vhodných uchazečů o politické funkce, jejich informační podpora, sjednocování jejich názorů a vytváření organizačního zázemí pro jejich činnost. Politici by však měli soutěžit o mandát občanů jako jednotlivci. Poslanecké kluby by pak sloužily k sjednocování názorů, aniž by však směly zavazovat poslance k určitému hlasování. Řízení hlasovací mašinerie neronovským kroucením palce, které předvedl v době televizní krize poslanec Langer, by v budoucnosti mělo být považováno za trestný čin.
3. PŘÍMÁ VOLBA
Občané by nadále měli volit v přímém hlasování nejen zastupitele, ale také prezidenta republiky, hlavy nižších územních celků, primátory a starosty větších měst, popř. také předsedy soudů a policejní ředitele. Tím by se posílila přímá odpovědnost funkcionářů vůči občanům a oslabila by se jejich závislost na neprůhledném zákulisním rozhodování stranických orgánů. Voliči by současně byli nuceni zajímat se o osobnosti, které mají volit, sledovat jejich práci. Politika by se stala věcí skutečně veřejnou a zajímavou pro občany. Tento systém by vystavil politiky vyššímu tlaku veřejné kontroly a nemilosrdně by vyselektoval ty, kteří nejsou schopni odvádět vysoké výkony a nést odpovědnost.
4. RACIONALIZACE SOUSTAVY ORGÁNŮ ŘÍZENÍ STÁTU
Čím více článků má soustava řídích funkcí jakéhokoli systému, tím je složitější účelné vymezení jejich vzájemných vztahů a organizace výměny informací mezi nimi. Se složitostí struktury se zvyšuje pravděpodobnost mezer a omylů v rozdělení kompetencí, roste náchylnost systému k havariím či konfliktním situacím.
V demokratickém státě se považuje za tradiční a plně funkční dělba kompetencí mezi moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Funkce prezidenta v evropském pojetí svým monarchickým pojetím toto členění částečně narušuje. Prezident plní funkci reprezentační, ale mimo to zasahuje nějakým způsobem do působnosti všech tří tradičních mocenských sfér. Nepřesné vymezení dělby kompetencí mezi hlavu státu a další orgány může být zdrojem různých obtíží a střetů.
Zřízením nižších samosprávných územních celků se otevřel nový prostor pro vznik možných konfliktů v případě nedokonalé dělby kompetencí mezi ústředí a místní orgány. Tendence ke zvyšování úlohy územních samospráv se projevuje ve všech demokratických zemích. Musíme proto počítat s tím, že se uplatní i u nás. Nemají-li být vztahy mezi ústředím a územními samosprávami konfliktní, je nutné promyšleně vyvážit jejich kompetence a zajistit fungování zpětné vazby v obou směrech. Nástrojem jejího fungování zdola nahoru by mohla být druhá komora parlamentu.
Součástí racionalizace soustavy orgánů řízení státu je také přezkoumání účelnosti jejich rozměrů. Patrně je nadbytečný současný počet členů zastupitelských sborů. Ty lze zredukovat ústavní reformou. Zastavení růstu, popř. zmenšení správního aparátu lze docílit odnětím některých úkolů státní správě nebo zmenšením jejich rozsahu, ale také zvýšením kvalifikace úředníků a zlepšením technického vybavení úřadů.
Našim cílem by měla být co nejmenší soustava veřejné správy: co nejméně orgánů, co nejméně lidí, co nejméně peněz a působnost státu omezena jen na ty oblasti, které nemohou svépomocně spravovat občané nebo hospodářské subjekty.
5. ORGANIZACE VÝKONNÉ MOCI
Současné vymezení postavení prezidenta republiky v ústavním systému je poplatné tradicím konstituční monarchie. Má převážně reprezentační charakter, čili je drahým luxusem. Prezident má jen nepatrný vliv na chod státního stroje a téměř za nic neodpovídá. Některé jeho kompetence se překrývají s pravomocemi jiných ústavních orgánů. Jejich uplatnění může proto občas vyvolat nelibost orgánu, do jehož hájemství prezident svým rozhodnutím zasáhl. Všechny funkce prezidenta lze v současném uspořádání nouzově přenést na jiné útvary. Není důvod, proč by nemohly být přeneseny trvale. Odstranění funkce prezidenta-monarchy z ústavního systému by zjednodušilo vymezení dělby kompetencí mezi jeho články a přineslo by významnou finanční úsporu. Nevznikla by přitom žádná mezera v kompetenčním plánu.
Přimlouvám se proto za splynutí funkce hlavy státu s úlohou hlavy výkonné moci, čili zavedení prezidentského systému. Prezident se v tomto případě uchází o zvolení s osobním politickým programem, který pak uskutečňuje s vládou, jejíž ministry jmenuje a odvolává po dohodě s poslaneckou sněmovnou.
6. MOC ZÁKONODÁRNÁ
Přimlouvám se za zachování dvoukomorového parlamentu s podstatně sníženým počtem členů. Poslanecká sněmovna by byla volena přímou volbou většinovým systémem v malých volebních obvodech. Poslanci budou kandidovat jako jednotlivci a rozhodující pro zvolení bude celkové pořadí dle počtu získaných hlasů bez ohledu na stranickou příslušnost. Automaticky tak zanikne účelnost stanovení minimální hranice získaných hlasů pro vstup strany do sněmovny. Poslanci zvolení za jednu stranu by směli ustavit na půdě sněmovny poslanecký klub. Přiměřeně by mohl vzniknout klub nezávislých poslanců. Kluby by byly zázemím pro poslaneckou diskusi, informačním a organizačním servisem, ale nesměly by vnucovat poslancům jednotné postoje.
Druhou komorou poslanecké sněmovny by byl sbor stálých zástupců nižších územních celků (zemí, krajů), volených územními zastupitelskými sbory. Její poslání by bylo v podstatě podobné jako současná úloha Senátu. Mohla by být navíc vybavena pravomocí pozastavit platnost opatření prezidenta a vlády, která by poškozovala rozvoj nižších územněsprávních celků.
Komory by se vzájemně zastupovaly v době mezi rozpuštěním a novým zvolením. Funkční období obou komor by měla být odlišná, takže by nedocházelo k rozpuštění obou současně. Lišila by se také od funkčního období prezidenta.
Součástí zákonodárné moci by byly i zastupitelské sbory nižších územních celků. Ty by měly mít právo zákonodárné iniciativy a ve vymezeném rozsahu by vydávaly závazné normy s územní působností. Prostřednictvím zástupců v druhé komoře parlamentu by korigovaly politiku centra z pohledu potřeb rozvoje regionů.
7. PŘÍMÉ ZÁSAHY OBČANŮ DO ŘÍZENÍ STÁTU
Občané musí mít především zajištěnu možnost uplatnění aktivního i pasivního volebního práva bez ohledu na to, kde v době voleb žijí. Z účasti na pasivním volebním právu by však měli být vyloučeni úředníci správních orgánů, podléhajících příslušnému zastupitelskému sboru.
V ústavě by mělo být zakotveno referendum jako nástroj schvalování ústavy, jejích doplňků a změn a kroků, týkajících se omezení státní suverenity, popř. změn hranic. Občané by měli mít možnost vynutit si vypsání referenda i k dalším záležitostem, například předložením petice s přiměřeným počtem podpisů. Předložení kvalifikovaného návrhu na uspořádání referenda proti přijatému zákonu nebo vládnímu opatření by mělo mít blokační charakter.
Na místní úrovni by přímým hlasováním občanů mohlo být rozhodováno o řadě otázek, týkajících se běžného života, jako jsou územní plány apod.
8. ÚZEMNÍ ČLENĚNÍ STÁTU
Zřízení patnácti krajů je výsledkem kompromisu mezi stoupenci centralistického modelu státu a zastánců územní autonomie. Přijaté řešení má své problematické stránky. První je nerespektování pravidel Evropské unie pro tvorbu nižších územněsprávních celků. Pro komunikaci s Unií ve věcech přidělování a obhospodařování prostředků z unijních fondů se proto kraje musejí sdružovat v umělé vyšší administrativní celky. Druhou je zanedbání některých místních vazeb při navrhování hranic krajů. V této souvislosti byla také zanedbána specifičnost Moravy a Slezska, jejichž staletou správní svébytnost zlikvidovali tvůrci komunistické reformy územní správy.
Nové kraje již byly ustaveny a reforma odčerpala nemalé prostředky ze státní pokladny. Vyvolávat v této situaci revizi nedokončené reformy se zdá být nerozumné. Změna postoje k přijatému modelu členění státu by však v této chvíli nebyla tak nákladná, jako by byla později, až budou rozpuštěny stávající okresy. Naproti tomu členění státu na nižší celky, provedené způsobem, jenž se může časem ukázat jako nevyhovující, by mohlo způsobit v dlouhodobém horizontu daleko větší finanční ztráty než urychlené pozastavení budování krajů a přechod na jiný model.
9. ZÁVĚR
Smyslem těchto úvah není urovnání pěšinky pro novou kandidaturu Václava Havla na funkci prezidenta republiky, ani podpora nepolitické politiky. V případě uskutečnění předložených myšlenek by politické strany nadále zůstaly základním kamenem stavby politického systému a nezměnilo by se nic na tom, že Václav Havel svůj příděl mandátů vyčerpal. Výrazně by se posílila zpětná vazba mezi voliči a stranami. Zvýšil by se tlak na kvalitu politické reprezentace. A zejména by vzrostla důležitost spoluúčasti občanů a jejich konsensu při řízení státu. Účinnost správy věcí veřejných by se zlepšila, náklady by se snížily.
Předložené myšlenky nejsou revoluční a dokonce nejsou nové. Těží z poznatků o státní správě demokratických států, které jsou úspěšnější než my. Tvůrci naší ústavy nemohou jejich odmítáním vyvrátit jejich opodstatněnost.
