Nad dvěma návrhy mediálního zákona
(Psáno pro časopis Parlamentní zpravodaj.)Druhým čtením v Poslanecké sněmovně procházejí současně dva návrhy zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (sněmovní tisky č. 717/0 a 780/0). Zatímco vládní návrh byl po neúspěchu radikální varianty zcela přepracován, poslanecký návrh, předkládaný Petrem Bendlem, Miloslavem Kučerou st. , Petrou Buzkovou, Ivanem Langrem a dalšími, se v zásadě neliší od verze zpracované jako původní protinávrh k vládní novele (i když s ní není zcela shodný).
Oba návrhy jsou poměrně blízké stávající úpravě, kterou uvádějí do souladu s legislativou Evropské unie. Zatímco poslanecký návrh spojuje zákon o rozhlasovém a televizním vysílání se zákonem o Radě ČR pro rozhlasové a televizní vysílání (dosud č. 103/1992 Sb. ), čímž vzniká stejná situace jako např. u zákona o České televizi, vládní novela je minimální a zákona o Radě se nedotýká.
Účelem tohoto textu je uvážit několik charakteristických modelových situací (některé z nich vycházejí ze skutečných minulých nebo současných dějů) a posoudit, jak by se s nimi vypořádal nový zákon v jedné nebo druhé verzi a jaký by byl „optimální“ regulační rámec.
Je však třeba předeslat, že kvalita právní úpravy není jediným a často ani rozhodujícím faktorem, který určuje kvalitu a účelnost regulační praxe; jak ukázal nedávný příklad s krizí kolem České televize a nepříliš úspěšná intervence mediální Rady, určující bývá, jak dobře regulátor umí (a chce) s nástroji, které mu dává k dispozici legislativa, pracovat.
Záměrně jsme vynechali původní vládní návrh zákona (verzi s tzv. „mediální policií“). Hlavním důvodem je, že tato komplexní novela se v současné době již neprojednává. I když je pravděpodobné, že by původní Dostálova verze ze srovnání vyšla poměrně dobře, nebylo by korektní zabývat se takovým zákonem, aniž bychom upozornili na možné negativní důsledky jeho aplikace; to však omezený prostor tohoto článku neumožňuje.
1. Několik uchazečů se hlásí o uvolněnou frekvenci regionálního radia. Všichni nabízejí projekt standardní hudební stanice, avšak předchozí provozovatel byl zaměřen na alternativní a menšinové hudební žánry. Protože v regionu jiná taková stanice nepůsobí, mediální rada by chtěla, aby nový provozovatel aspoň zčásti uspokojoval i tyto posluchače.
a) (poslanecký návrh) Protože nejde o celoplošné vysílání, Rada nemůže stanovit požadovanou programovou skladbu vysílání (§ 15, odst. 2). Rovněž tak nemůže stanovit jiné licenční podmínky, než které přímo vyplývají z obsahu žádosti (§ 18, odst. 4, písm. e).
b) (vládní návrh) Rada nesmí určovat požadovanou programovou specifikaci u regionálních ani celoplošných stanic, úprava licenčních podmínek je stejná jako u poslaneckého návrhu (§ 12, odst. 2).
c) („optimální“ stav) Rada může stanovit požadovaný formát stanice a má možnost v průběhu licenčního řízení s uchazeči sjednávat doplňující licenční podmínky.
2. Televizní stanice si počíná agresivně a neeticky vůči konkurenci, její představitelé často využívají televizní obrazovku k očerňování konkurence a k lobbyingu, provozovatel čelí velkému počtu občansko-právních žalob. Stanice byla Radou nesčíslněkrát pokutována za skrytou reklamu a bylo s ní zahájeno správní řízení o odnětí licence z důvodu nedodržení požadavku objektivity a vyváženosti informací. Provozovatel požádal o prodloužení licence a Rada uvažuje, zda může licenci z těchto důvodů neprodloužit.
a) (poslanecký návrh) Protože nebyl splněn žádný z vyjmenovaných důvodů podle § 12, odst. 11, Rada musí vysílací licenci prodloužit na dalších 12 let.
b) (vládní návrh) Licence se podle této předlohy neprodlužují.
c) („optimální“ stav) Prodloužení licence je možné pouze ve zvláštních případech, např. jsou-li v daném místě nevyužívané rozhlasové kmitočty, a Rada musí vzít v úvahu aspekt veřejného zájmu. V tomto případě proto licenci neprodlouží.
3. Rozhlasová stanice je „hlásnou troubou“ jedné politické strany.
a) (poslanecký návrh) Provozovatel porušil § 31, odst. 3, zákona o vysílání. Nelze mu však uložit pokutu ani odebrat licenci, protože zákon na sankci nepamatuje.
b) (vládní návrh) Jedná se o porušení ustanovení § 4, odst. 2; jedinou sankcí je odnětí licence podle § 15, odst. 2, písm. a), a podmínkou je, že musí jít o závažné porušování zákona. Méně závažné případy jsou bez sankce.
c) („optimální“ stav) Rada může provozovateli udělit pokutu nebo v případě hrubého a/nebo dlouhodobého porušování odebrat licenci.
4. Ředitel televizní stanice dlouhodobě zneužívá programový magazín k monologům zaměřeným na politickou a zájmovou agitaci. Napadené osoby nemají možnost, jak se proti jednostrannému osočování hájit.
a) (poslanecký návrh) Jednání je v souladu se zákonem (nejedná se o zpravodajský ani politicko-publicistický pořad, takže nelze uplatnit § 31, odst. 3), postižení se mohou domáhat svých práv občansko-právní cestou.
b) (vládní návrh) Stejně jako v předchozím případě může jít o porušení § 4, odst. 2. Opět neexistuje jiná sankce než odnětí licence.
c) („optimální“ stav) Jako u předchozího bodu.
5. Rada neví, kdo vlastní televizi: provozovatel je zcela vlastněn společností s ručením omezeným, jejímž vlastníkem je akciová společnost s neznámými akcionáři. Existuje podezření, že obě celoplošné komerční televize jsou na této úrovni vlastnicky propojeny.
a) (poslanecký návrh) Rada nemá právo údaje o vlastnické struktuře do této hloubky zjišťovat.
b) (vládní návrh) Dtto.
c) („optimální“ stav) Rada by měla mít právo zkoumat vlastnické poměry ve společnostech provozovatelů do libovolné hloubky a v případě, že zjistí porušení zákona, může uložit provozovateli, aby ve stanovené lhůtě zjednal nápravu. Pokud tak neučiní, smí Rada provozovateli odebrat licenci.
6. Člen Rady pro rozhlasové a televizní vysílání kandiduje do Senátu. Díky svému privilegovanému postavení získá nepřiměřený prostor ve všech významných komerčních elektronických médiích.
a) (poslanecký návrh) Situaci lze případně posoudit jako porušení § 31, odst. 3, zákona o vysílání; sankce však v zákoně není. Příslušného radního může ovšem sněmovna podle § 7, odst. 7, písm. c), odvolat.
b) (vládní návrh) Z hlediska médií stejná situace jako v předchozím případě. Protože zůstává v platnosti stávající zákon o Radě, radního v tomto případě nijak postihnout nelze.
c) („optimální“ stav) Radním by mělo být zakázáno v politických funkcích nejen působit, ale také do nich kandidovat, protože už samotná kandidatura pro radního představuje konflikt zájmů a vážně ohrožuje jeho nestrannost v rozhodování.
7. Statutární zástupce ztratí kontrolu nad veřejnoprávní televizí. Velká kabelová společnost po řadu dnů vysílá jiný program, než který schválilo vedení televize.
a) (poslanecký návrh) Rada může s kabelovou společností (tj. provozovatelem převzatého vysílání) zahájit správní řízení a udělit jí za provozování neoprávněného vysílání pokutu až 10 milionů korun podle § 56, odst. 7. Stejnou pokutu mohou dostat i osoby, které takový program dodávají.
b) (vládní návrh) Dikce zákona je nejasná; zdá se, že Rada zde nemá k dispozici žádnou sankci.
c) („optimální“ stav) Shodný s poslaneckým návrhem.
Z těchto příkladů je zřejmé, že zatímco problémem původní vládní předlohy byla nadměrná a neodůvodněná regulace, oba v současné době projednávané návrhy neposkytují regulačnímu orgánu adekvátní a dobře strukturované prostředky pro plnění jeho povinností. Že je v této fázi projednávání legislativní kvalita návrhů nízká, lze pochopit, avšak těžko se smířit s představou, že by se některý z předložených návrhů skutečně stal právní normou, která bude upravovat právní rámec v oblasti regulace elektronických médií v několika následujících letech.
Téměř s jistotou lze tvrdit, že kolizní situace, k nimž v minulosti docházelo zejména ve vztazích mezi Radou pro rozhlasové a televizní vysílání a televizí Nova, by se opakovaly a možná by v důsledku nedostatečné úpravy docházelo k ještě drastičtějším případům zneužívání „hřiště bez pravidel“ ze strany nejsilnějších hráčů, jimž obě studované novely evidentně straní.
Z porovnání vychází o něco lépe poslanecký návrh, avšak to je dáno především tím, že zákon v něm byl přeformulován a získal modernější strukturu. V jednotlivostech je pak poslanecký návrh na několika místech horší než vládní a již tak neuspokojivou situaci v regulaci elektronických médií by ještě zhoršil. Přijme-li Sněmovna některou z novel, mělo by jít pouze o provizorní řešení, vyžadující návazně urychlenou rekodifikaci.
