O chilské reformě a o tom, komu prospěje revitalizace

Václav Žák

Diskuse o alternativách privatizace, kterou před časem rozvířil na stránkách Listů (č.6/95) František Nepil, skončila poměrně rychle. Mluvit o variantách v čase, když už nepřicházejí v úvahu, připadlo mnohým zřejmě málo produktivní.

Přesto má smysl se nad alternativami zamýšlet. Když už pro nic jiného, tak pro pochopení, co se v naší zemi vlastně stalo. František Nepil je přesvědčen, že privatizace byla největším vyvlastněním v moderních českých dějinách.

Podle odhadu poměru kapitálu vůči hrubému domácímu produktu mu vyšlo, že kapitál v České republice měl hodnotu šest tisíc miliard korun. Jiným výpočtem odhadl, že občané mají u státu penzijní pohledávky v souhrnné výši čtyři tisíce miliard korun. Jeho alternativní představa privatizace spočívala v tom, že stát měl odprodat kapitál za plnou tržní cenu soukromým penzijním fondům, do nichž by občané vložili své penzijní pohledávky ve formě státních obligací.

Výhody této operace líčil Nepil přesvědčivě: Kapitál vznikl odkládáním spotřeby obyvatel, náleží tedy "všemu lidu" a nejvíce důchodcům, kteří celý život odkládali spotřebu ve formě daní. Privátní penzijní fondy mohly být navzájem si konkurujícími investory. Poplatníci by se zbavili obrovské zátěže sociálního pojištění, což mohlo vést k rychlému růstu národního hospodářství. Cena kapitálu by nebyla deformovaná, kapitálový trh se mohl nerušeně rozvíjet.

V rámci diskuse, která se po zveřejnění článku rozpoutala, se objevovalo tvrzení, že Nepilův návrh se podobá reformě, kterou po vojenském převratu prosadil v Chile generál Pinochet. Nepil sám se v článku na chilskou reformu nikde neodvolává; protože v našem tisku se však poměrně často uvádí jako příklad hodný následování (zejména v souvislosti s diskusí o reformě penzijního systému), stojí za to se jí stručně věnovat.

Vycházím přitom z monografie The Chilean Economy editorů Barry Boswortha, Rudigera Dornbusche a Raúla Labána, vydané v roce 1994 washingtonským The Brookings Institute.

Naděje a zklamání

Roku 1969 se v Chile zformovala široká koalice stran a hnutí - komunistů, socialistů, křesťanských demokratů a radikálů do bloku "Lidové jednoty". V roce 1970 se stal chilským prezidentem kandidát bloku Salvador Allende Gossens. Vláda pokračovala ve znárodňování, zahájeném předchozí křesťansko-demokratickou vládou, a hodlala provést pozemkovou reformu. Kromě hlavního bohatství země - měděných dolů, které patřily americkým společnostem -, bylo znárodněno téměř 600 průmyslových závodů, podniků zahraničního obchodu a bank, zvýšila mzdy a začala kontrolovat ceny.

Reforma měla politické důsledky - zahraniční kapitál, převážně americký, reagoval na znárodnění bojkotem, pozemková reforma vedla k poklesu zemědělské produkce. Kontrola cen stvořila rozsáhlý černý trh, inflace se v roce 1973 vyšplhala na 500%, deficit veřejného sektoru dosáhl 25% HDP. Pochopitelně rostla nespokojenost středních vrstev. Chilská pravice se nakonec sjednotila a podpořila převrat, jímž v září 1973 přišla k moci vojenská junta pod vedením generála Pinocheta.

Záměrně pomíjím způsob, jímž vojenský režim vládl; soustředím se pouze na ekonomická opatření v zájmu stabilizace země.

Pinochet se rozhodl pro rozsáhlou reformu, která měla spočívat ve vnější i vnitřní liberalizaci ekonomiky včetně privatizace, v úpravě daňového systému, omezení výdajů vlády a výšky deficitu. Přetvořen měl být i sociální systém.

Reforma zdaleka neprobíhala hladce. Vláda se snažila zastavit inflaci drsnou restriktivní politikou: schodek rozpočtu byl ze 25% v roce 1973 snížen na 1% v roce 1975, úrokové míry dosahovaly až 50%. Vláda zrušila cenovou regulaci a dotace. Aby se vyvážilo omezení cel, devalvovala se měna. Vláda okamžitě zahájila privatizační program: Během jednoho roku se do soukromých rukou vrátilo na 300 firem, koncem roku 1980 patřilo do veřejného sektoru pouze 43 firem (z toho jedna komerční banka).

Restriktivní politika vedla k prudké recesi, která způsobila rozsáhlou nezaměstnanost - okolo 15%. Reálné mzdy poklesly o víc než 15%. Po recesi následovalo několik let prudkého hospodářského růstu, což vyvolalo předčasnou chválu Pinochetovy hospodářské reformy. Přitom však nezaměstnanost v letech 1976-81 zůstávala velmi vysoká - v průměru 17.6%, porovnáme-li ji se šestiprocentní nezaměstnaností koncem šedesátých let. Reálné mzdy byly v tomto období stále o 6.3% nižší než v roce 1970. Euforie z reforem náhle skončila v roce 1981. Země byla těžce zadlužena, obchodní deficit dosáhl 12.9% HDP.

Podniky zprivatizované na dluh nebyly schopny splácet úvěry. Kapitálový trh nefungoval, neznal ochranu práv malých akcionářů a byl neprůhledný. Vláda, která pospíchala s privatizací, nevěnovala dostatečnou pozornost propojování vlastnictví podniků a bank. Nezřídila ani dohled nad finančními trhy, který by se dal srovnat s tím, jaký existuje ve vyspělých ekonomikách. Místo toho přijala extrémní laissez-faire přístup, v němž vláda nedohlíží, co se děje na jednotlivých trzích. Nesnažila se ani přizpůsobit makroekonomickou politiku měnícím se podmínkám.

Světová recese na počátku osmdesátých let dolarem otřásla, chilské peso se však zcela zhroutilo. Recese, následující po pádu ekonomiky, patřila mezi nejhlubší ve všech latinsko-amerických zemích: Nezaměstnanost vystoupila v roce až na 30%, zatímco reálné mzdy poklesly o 10%. Domácí poptávka mezi lety 1982-83 náhle klesla o 24%, HDP o 14%. Měna byla znovu prudce devalvována.

Příklad pragmatické politiky

V roce 1985 odstartovalo druhé kolo privatizace. Týkalo se firem, které zbankrotovaly ve finanční krizi. Vláda zavedla přísný dozor nad finančním trhem - v tomto ohledu se posílila role centrální banky. Banky musely zavést přísnější kontrolu nad úvěry, omezila se možnost poskytovat je na splácení nezaplacených úvěrů, tedy možnost vzniku efektu nabalování sněhové koule. Nedostatečná kontrola na počátku reforem vedla k množství špatných dluhů v bankách, což přispělo ke kolapsu finančního systému. Vláda zavedla i ochranu drobných akcionářů na kapitálovém trhu.

Reforma sociálního systému začala až po pádu ekonomiky na počátku osmdesátých let. Spočívala v tom, že zákon uložil povinnou měsíční platbu 10% ze mzdy se stropem 1500 dolarů. Kromě toho pracující platí 3% na invalidní penze a na režii systému. Peníze odvádějí na své individuální účty do soukromých penzijních fondů, které kontroluje vláda. Penzijní dávky se vypočítávají na základě množství peněz, které jsou na individuálním účtu.

Pokud je dávka nižší než zákonem stanovené minimum, doplácí se z veřejných prostředků. Příspěvky a penze jsou osvobozeny od daně z příjmů. Experti se shodují v názoru, že pokud by se k reformě přistoupilo před zpřísněním pravidel kapitálového trhu, krach z roku 1982 by pohřbil i penzijní fondy a tím i důvěru v penzijní reformu. Reforma si získala respekt také tím, že fondy - v době prudkého ekonomického růstu - dosahovaly vysokého reálného zhodnocení vkladů. Reforma má přirozeně i své problémy, jejich popis se však vymyká našemu článku.

Jak tedy chilskou reformu hodnotit? Teprve v roce 1989, rok poté, co se v zemi konaly svobodné volby, se nezaměstnanost vrátila na úroveň šedesátých let. Reálné mzdy dosáhly úrovně roku 1970 teprve kolem roku 1992. Je tedy sporné, zda chilská reforma může být příkladem hodným následování. Spíš by mohla sloužit jako varování, protože právě hrubé zanedbání regulační role státu podstatně přispělo ke kolapsu ekonomiky počátkem osmdesátých let.

Pohled z jiného úhlu

Zadruhé, a to už je zajímavější, průběh chilské transformace názorně ukazuje, jakým rizikům by Nepilova reforma musela čelit. Připomeňme, že důležitou příčinou krachu chilské reformy v roce 1982 byla nedostatečná regulace finančních trhů.

Se stejným problémem se ovšem potýkala i česká reforma v roce 1997: nezvládnutí finančních trhů vedlo ke kolapsu bank a ke ztrátě důvěry zahraničních investorů v kapitálový trh. Nepilova reforma by nebyla výjimkou: představme si však, co by nastalo, kdyby se s pádem cen akcií, devalvací měny, vlnou bankrotů atd. svezly i fondy, v nichž by lidé měli své penze. Byla by to politická katastrofa.

Přitom takový scénář, jak ukazuje i chilská zkušenost, není přehnaně pesimistický. Předpokládejme na okamžik ideální stav. Pomiňme, že privatizace vyvolala ve společnosti touhu po rychlém zbohatnutí; že politické strany používaly privatizační proces k získání financí; že nevyhnutelným průvodním jevem majetkového transferu v hodnotě zhruba 1000 mld korun byla korupce. Jak probíhá v ideálním případě investiční akce? Podnikatel přijde do banky s investičním záměrem. Banka jej posoudí a pokud ho shledá realistickým, poskytne na něj úvěr. Podnikatel svůj záměr uskuteční, splatí bance dluh a zisk může investovat do dalšího projektu. Aby takové schéma fungovalo, musí banka v prvé řadě zjistit, je-li investor spolehlivý. Dozví se to z jeho předchozích aktivit. Banka musí mít také experty, kteří dokážou posoudit, zda je podnikatelský záměr reálný. To předpokládá rozsáhlé zkušenosti a schopnost odhadnout, co se bude odehrávat na trhu. Nad bankou přitom musí bdít přísný dozor.

Ekonomika, přecházející od centrálního plánu k trhu, však nesplňuje ani jeden z těchto předpokladů. Podnikatelé nemají minulost, nemají ani kapitál. Banky postrádají experty, schopné otipovat reálnost podnikatelských záměrů. Kde by je taky vzaly, u nás se přece nepodnikalo. Neexistuje pochopitelně ani dozor nad bankovními operacemi, v centrálně plánované ekonomice to nebylo zapotřebí. O dozoru nad kapitálovým trhem nemluvě.

Transformace se zhasnutými světly

Aby bylo jasno: nechci obhajovat reformu se zhasnutými světly, jak ji prováděla Klausova koaliční vláda po roce 1992. Chci jen upozornit, že základní deficity na vstupu - nedostatek informací o podnikatelích a nezkušenost s fungováním institucí tržní ekonomiky - by si vybraly svou daň, i kdyby se vláda snažila nezhasínat.

Platí to i pro reformu, jakou navrhoval František Nepil. Jeho návrh předpokládá, že řízení fondů stačí svěřit západním manažerům, kteří je ohlídají před "tunelováním". To je ovšem velmi sporný předpoklad.

Kvalita informací v tržní ekonomice, která umožňuje racionální rozhodování investorů, vzniká souhrou mnoha subjektů: Cena akcie na burze musí vypovídat o ekonomických perspektivách podniku, audit podniku o jeho ekonomickém zdraví. Musí být dostatečné množství informací o podnikatelích i vlastnících; investoři musejí disponovat podrobnými a přesnými informacemi o podnicích; ekonomické prostředí musí být natolik stabilní, aby banky mohly předvídat úspěšnost podnikatelských záměrů atd.

Téměř žádný z těchto předpokladů není v naší ekonomice dodnes přítomen. Pouhá kvalita manažerů fondů by to nedokázala nahradit. Nemluvě o tom, že v tržní ekonomice musí fungovat pružné vynucování závazků - to je u nás zatím popelkou.

Ukazuje se, že česká ekonomika po úspěšném rozběhu narazila podobně jako chilská na nedostatečné institucionální zabezpečení reformy. Chile se napodruhé poučilo. Vláda přestala spoléhat na "neviditelnou ruku trhu", jak jí to doporučovali někteří američtí experti, a uplatnila pragmatickou politiku. Přijala odpovědnost za regulační rámec a makroekonomickými opatřeními přizpůsobila domácí politiku vnějším podmínkám. Proto byla druhá chilská reforma úspěšná.

Problematický plán

Klíčem k úspěchu je vytvoření průhledného podnikatelského prostředí. Vláda do ekonomiky přímo zasahovat nemá, regulačními nástroji musí ovšem přísně hlídat, aby se v ní nekumulovala rizika, například špatné úvěry. Kromě toho má fiskální a měnovou politikou udržovat přizpůsobivost ekonomiky vnějším podmínkám.

Vláda ČSSD podle chilského receptu nejedná. Do nepřehledné struktury vlastnictví, v níž došlo k velmi nesvatému propojování podniků s bankami, chystá spustit ambiciózní plán revitalizace a restrukturalizace podniků.

Ten jednoduše nemůže uspět: v institučním uspořádání zděděném po Klausovi vláda nezíská patřičné informace, aby mohla peníze z programu investovat racionálně. Přitom se sama strana dostává pod tlak lobbistických skupin - převzetí OKD skupinou podnikatelů za asistence IPB, na němž participoval místopředseda ČSSD, je vysoce varujícím příkladem.

Dalším je Škoda Plzeň, jejímž ředitelem zůstává podnikatel, který závod přivedl k třináctimiliardové zadluženosti. Bez kvalitních informací je vysoce pravděpodobné, že program revitalizace prospěje bankéřům, natěšeným, že své největší pohledávky přehrají na stát, ale krizi ekonomiky pouze prohloubí. Bohužel.